论环境民事公益诉讼之诉讼请求

李丽峰 乔茹

环境民事公益诉讼是现代社会对生态文明在司法领域的客观回应，是司法手段推进“美丽中国”建设、践行“绿色发展理念”的重要制度，符合“可持续发展战略”的基本要求，是生态法治建设的重要组成部分。环境民事公益诉讼现有法律依据主要来自三部法律与一个司法解释：《侵权责任法》第八章“环境污染责任”、《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼司法解释》）。上述立法及司法解释完善了环境民事公益诉讼中诉讼请求的相关内容。

诉讼请求是权利具化产物，是诉讼目的最直观、最重要的体现。在环境民事公益诉讼中，保障“环境公益”是诉讼存在的根本。

一、环境民事公益诉讼诉讼请求之价值定位

环境民事公益诉讼的诉讼请求是指适格原告向人民法院寻求司法保护的权利主张，具备诉讼请求的基本特质。①谭兵：《民事诉讼法学》，法律出版社1997年版，第359页。诉讼活动的启动、运转离不开明确的、具体的诉讼请求。环境民事公益诉讼曾被界定为“法定的组织和个人根据法律规定，为了保护社会公共环境权益，对违反环境法律、侵害公共环境权益者，向人民法院提起并要求其承担民事责任，由法院按照民事诉讼程序依法审判的诉讼”②叶勇飞：《论环境民事公益诉讼》，载《中国法学》2004年第5期。，除却原告适格问题，其基本价值定位是值得肯定的。正如《环境保护法》第58条规定，具有原告资格的主体在发现破坏生态或污染环境等损害社会公共利益的行为时，可以提起环境民事公益诉讼。该条与《民事诉讼法》第55条形成了实体法与程序法的衔接，在实体法层次上赋予适格主体主张环境公共利益的权利，在程序法上赋予其诉讼权利。环境民事公益诉讼诉讼请求之价值体现于具体诉讼请求之中，探寻其价值意义，可以从诉讼目的、审理范围、权利表达三个维度剖析。

首先，诉讼请求是诉讼目的的承载者。诉讼请求就是诉之目的的载体，③张晋红：《民事之诉研究》，法律出版社1996年版，第116页。是诉讼人的主观意愿的具体化，为保障其诉讼利益提供可操作性。通过精简的文字表达代替简单的诉讼意愿——获得胜诉，直接明了赋予诉讼目的的形式外衣，从而启动诉讼程序。笔者认为环境民事公益诉讼的诉讼目的并不能简单的予以“公益”或者“环境公益”代指，在此暂且不论“何为公益”“为何公益”这两个论题。④黄忠顺：《中国民事公益诉讼年度观察报告（2016）》，载《当代法学》2017年第6期。这一诉讼目的并不是在“填平”损害或者获得补偿，而是维护“环境公益”。“环境”的解读较之“公益”更加便易，环境是需要“保护优先、预防为主”，反映在诉讼活动中亦然，所以，环境民事公益诉讼的诉讼请求理应蕴含着基本的环境保护的价值理念。

其次，诉讼请求是审理范围的有限突破者。诉讼请求直接决定着法院进行审理的范围，是法院司法裁判不可逾越的“红线”。尽管环境民事公益诉讼属于公益诉讼范畴，但在法律规定与制度建设中仍属于私益诉讼范畴，是民事诉讼制度的组成部分。在传统民事诉讼理论中，法院必须依照诉讼人所提诉讼请求依据法律阐明案件事实，最终作出裁判。但在环境民事公益诉讼案件有所突破。如“连云港市赣榆区环境保护协会与顾绍成环境污染责任纠纷案”中，法院在原告未主动要求污染者承担“环境公益劳动”之诉讼请求下主动依职权判决被告于判决生效两年内提供总计960小时的环境公益劳动以弥补损害赔偿金不足部分。⑤参见连云港市赣榆区环境保护协会与顾绍成环境污染责任纠纷一审民事判决书（（2014）连环公民初字第00001号）。笔者认为这一点是可行的。环境损害赔偿并不是目的，公益劳动较之单纯的赔偿更有利环境的修复与治理。当然，相应的配套措施与制度机制是需要明确的，如劳务监管的方式、方法等等。

最后，诉讼请求是权利主张的表达者。环境民事公益诉讼的诉讼请求标明了原告对“环境公益”的权利主张，可以通过要求被告方承担民事责任的方式起到维护环境公共利益的作用，即通过诉讼程序让受到损害危险或者已经处于危险状态的环境实体利益得到程序法的保护。环境民事公益诉讼中权利主张的责任承担形式除却特定的适用情形、条件，主要包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任，并不完全与侵权责任的承担方式一致。例如返还财产、恢复名誉显然不能成为环境民事公益诉讼的责任承担方式，甚至早期的学术研究中有学者认为赔礼道歉、消除影响的承担方式并不适宜应用在环境民事公益诉讼之中。⑥张辉：《论环境民事公益诉讼的责任承担方式》，载《法学论坛》2014年第6期。另外，修理、重作、更换，支付违约金以及继续履行等传统私益诉讼的责任承担方式亦无充足的生存土壤适用于环境民事公益诉讼之中。此外，关于赔偿损失，理论上也未达成一致。部分学者之所以认为赔偿损失并非环境民事公益诉讼的恰当责任形式，主要以下几个理由：首先，赔偿损失是带有浓厚私益色彩的责任形式，是指向特定个体的赔偿模式，在环境公益诉讼中受害客体指向的是环境，而非个人，此时赔偿指向的是社会而非私益主体，故不适用赔偿损失这一责任形式；其次，赔偿损失与恢复原状难免发生责任竞合，因为赔偿损失的目的就是为了达到恢复恢复原状的效果；最后，环境民事公益诉讼制度旨在维护生态文明，促进人与自然和谐相处，因此，其重心更多是保护生态，以停止和排除不法行为给生态环境造成危害，而非因此产生的经济赔偿。与此同时，另一部分学者认为赔偿损失在被赋予特殊内涵——威慑侵权人与恢复治理环境，理应成为环境民事公益诉讼责任承担方式之一。⑦蔡守秋：《论环境公益诉讼的几个问题》，载《昆明理工大学学报（社会科学版）》2009年第9期。

环境民事公益诉讼诉讼请求的价值定位显然是不同于传统私益诉讼，尽管环境公益诉讼在立法上并未突破传统民事私益诉讼的范畴，但传统私益诉讼中司法裁判方式、部分责任承担方式是不适宜存在环境民事公益诉讼的案件之中。

二、环境民事公益诉讼诉讼请求之实证分析

环境民事公益诉讼的诉讼请求问题不仅仅是一个理论课题，更是一个诉讼实务热点。借助真实案例进行数据剖析与案例思考，理论联系实际，从现实中寻找问题，并完善环境民事公益诉讼运行中的不足，是较为可行的方法。

（一）数据方法介绍及结果评析

笔者于2018年1月20日在中国裁判文书网民事案由中以公益诉讼为关键词进行检索，2010-2017年共有316个裁判文书，以环境公益诉讼为检索词的文书数量为48个（收录案件数量情况如表1）⑧图表显示在中国裁判文书网民事案件中，以公益诉讼、环境公益诉讼为关键词进行检索的结果。*代表无相关数据。。限于篇幅，笔者仅选取其中3个环境民事公益诉讼裁判文书作为素材予以列举（如表2所示）。

表1 为2010年至2017年含有“公益诉讼”、“环境公益诉讼”的文书情况

表2 为部分环境民事公益案件的裁判文书统计样板

中国裁判文书数据信息相对有限，但在一定意义是可以反映出环境民事公益诉讼案件的一些特点：

1.案件数量与地域分配

中国裁判文书网上，可检索到最早的民事公益诉讼案件是2010年，此后，案件数量呈逐年上升趋势。环境民事公益诉讼在整个民事公益诉讼案件中比例不高，仅有48个，占比约15.2%，且所占比例呈下降趋势。

48个裁判文书除了2016年最高人民法院受理的8起以外，环境民事公益诉讼横跨14个省市，江苏省数量最多共12个，占2010-2017年总和的25%；其次为山东、辽宁各5个；广东、福建各3个；安徽、湖北、重庆各2个；湖南、陕西、甘肃、北京、海南以及云南各1个。

2.裁判文书类型、审判程序与法院层级

环境民事公益诉讼案件裁判文书几乎涉及到所有司法文书样式：判决书、裁定书、通知书等。其中民事判决书近七成，其次是裁定书、通知书。审判程序在法院层级上整个法院体系均有办理，从基层法院到最高人民法院，但多集中到中级人民法院进行办理。

总之，从现有的48个裁判文书中，不难发现案件数量呈上升趋势，但在整个民事公益诉讼案件中比重有所降低。案件的地域分配上并不均衡，诉讼制度仍在进一步探索实践中。

（二）裁判文书中诉讼请求问题分析

2012年—2017年环境民事公益诉讼案件中，相关诉讼请求基本包含了《环境司法解释》规定的责任承担方式。诉讼请求共127项，其中：停止侵害共13项，约占10.2%；排除妨碍，无；消除危险共16项，约占12.6%；恢复原状共9项，约占7.1%；赔偿损失共25项，约占19.7%；赔礼道歉14项，约占11%；其他合理费用（包含诉讼费、律师费、鉴定费、交通费、差旅费等）27项，约占21.3%；其他（审查原告资格、设置专项基金等）23项，约18.1%。在以上案件中，原告单独请求；被告承担停止侵害、消除危险之情形，而是均伴随着赔偿损失等其他类型出现。案件的启动均发生于被告行为已经造成生态环境实际损害之后，这就说明实务中对环境保护仍然是事后保护为主，缺乏预防性保护。据此，笔者认为对预防性诉讼请求具有研究的意义与实践的价值。

1.预防性诉讼请求不足

通过以上数据，我们可以看出除起诉主体被认定不具备《民事诉讼法》第55条规定的主体资格外，其余案件中原告（公益诉讼人）的诉讼请求大都得到了法院的支持。另外，这些案件也暴露出起诉时间均发生在污染或者破坏行为已经对公共利益造成实际损害之后。环境公益诉讼自身还承担着维护生态环境免遭破坏职能，如果能够在污染或者破坏之虞即提起停止侵害、消除危险等诉讼，则诉讼效果可能会更好。通过上述案件可以得出，污染环境或者破坏生态的行为不是瞬间产生的，通常都有一个较长的周期。例如在2015年的一起环境公益诉讼案件中，被告的排污行为长达三年多，如果能在行为发生之时或者行为开始后的较短时间内提起公益诉讼，则生态环境不会遭受如此严重污染或者破坏，修复周期也不会如此漫长。在污染或者破坏行为萌芽之时，便可提起环境公益诉讼，这也是公益诉讼不同于传统私益诉讼的重要体现，即一经发现社会中即将发生危害公共利益的行为时，适格主体可以提起公益诉讼，将危害情形扼杀在摇篮之中。

预防性诉讼请求，需要由具备原告主体资格的机关和组织提起。司法实践中符合《环境保护法》第58条规定的原告主体资格的组织数量并不多，而且实践中的生态环境问题在基层表现的尤为突出，尤其多存在于偏远乡村地区。这些地区村民权利意识薄弱，执法力度较弱，行政监管缺失……而数量过少的适格原告与分布较广的生态破坏之间的矛盾也是当下需要解决的。例如上述法院判决中华环保联合会不是符合法律规定的适格原告，故法院没有受理由其提起的环境公益诉讼。这就会导致在政府环保机构监管不利的情形下，社会组织因其“身份”原因被拒之门外，这显然不利于实现环境公共利益。

2.惩罚性诉讼请求欠缺

虽然以上诉讼请求中均有赔偿损失的内容，但是显然是一种补偿性质的责任形式。而传统民事私益诉讼中的补偿性赔偿在环境公益诉讼中显然不能达到威慑作用，环境民事公益诉讼涉及公共利益，其不仅影响着不特定多数人的生活状况，甚至会对生态环境造成永久性损坏。民事诉讼中具有惩罚性的判决主要表现为判令被告承担惩罚性赔偿。现行民事赔偿有两种责任方式一是惩罚性质的，另一种是补偿性质的，惩罚性赔偿要求被告承担的法律责任要大大超过行为本身所导致的实际损失，不同于“填平”责任，是具备补偿、制裁、遏制等多功能于一体的赔偿措施。⑨Dorsey D.Ellis.Jr.，Fairness and Efficiency in the Law of Punitive Damages，56 Southern California Law Review 1 （1982）.此外，不能简单的以数额高低认定其为惩罚性赔偿，要与实际损失为参考。例如2014年发生在泰州中院首例“天价”赔偿案，尽管涉及标的额高达过亿，⑩参见泰州市环保联合会与江苏常隆农化有限公司、泰兴锦汇化工有限公司等环境污染纠纷二审民事判决书。高额的赔偿仅仅是生态修复的费用，所以赔偿费用的性质仍属补偿性质。

我国早期属于粗放型发展，反映在环境问题上，属于“先污染，再治理”的模式。但环境治理与生态修复的成本大大大于环境违法的成本，甚至出现为逃避环境治理自愿承担罚款。[11]王文杰：《我国环境民事公益诉讼中环境损害赔偿金法律问题研究》，山西财经大学硕士学位论文，第16-17页。这有悖于“谁污染，谁治理；谁破坏，谁赔偿”的基本宗旨。[12]刘丹：《谁污染，谁治理；谁破坏，谁赔偿》，http：//news.163.com/16/1109/12/C5E8UNH600014Q4P.html，2018年7月30日访问。此时就需要引入惩罚性赔偿来达到威慑作用，否则在巨大经济利益的驱使下，市场主体难免会以牺牲生态环境利益而获取更大的经济效益。在环境民事公益诉讼诉讼请求中引入惩罚性赔偿，无疑会对责任主体起到更大的警示作用，从而减少甚至避免对生态环境的二次伤害。

三、环境民事公益诉讼诉讼请求的优化完善

环境民事公益诉讼诉讼请求是环境民事公益诉讼得以开展的重要基础，是公益诉讼人权利主张的重要手段，增加了诉讼的可操作性。笔者基于责任的承担方式，从预防性诉讼的倡导与惩罚性诉讼请求建构，进一步优化环境民事公益诉讼诉讼环境，从而更好以司法手段回应生态文明建设。

（一）预防性诉讼请求之提倡

1.预防性诉讼请求之根据

预防性诉讼请求并非无源之水，其存在既符合国家政策，又存在法律依据。最具代表性的是习近平总书记在党的十九大报告中指出：“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。这是国家层面对生态文明建设的重要指示，是保护环境基本国策的深化体现。同时，与《环境保护法》中践行的“保护优先、预防为主”的基本原则具有高度一致的价值导向。环境民事公益诉讼中的预防性诉讼请求是响应国家党政方针的实践举措，其不仅仅是与党政方针相协调的产物，更是与法律规范相契合的产物。新时代下离不开生态文明的法制化，需要环境公益诉讼更好的实现其自身价值。环境民事公益诉讼诉讼请求体现着保护生态环境的重要职能，生态环境遭受的损害具有不可逆性，诉讼请求愈凸显损害的事后救济，则愈不利于达到环境保护的最佳效果。

2015年1月6日发布的《环境民事公益诉讼司法解释》第1条规定便是预防性诉讼请求的直接根据，该规定使得环境民事公益诉讼打破了传统民事私益诉讼中的“损害乃救济之前提”的桎梏，为预防性公益诉讼诉讼请求奠定了法律基础。现今环境民事公益诉讼实践中凸显出的事后救济，效果并不理想。譬如以前文提到的1.6亿“天价环境公益诉讼”案为例，其因赔偿额之大一直备受瞩目。暂且抛开民事实务界一直存在的执行难问题，在环境民事侵权案件中，尽管法律已经向受侵害方作出了倾斜，但是证明侵权行为是否存在，证明损害后果的严重程度如何仍非易事。1.6亿赔偿额的计算方式，该数字能否得到科学论证尚且不论，鉴于生态环境损害的不可逆性，该高额赔偿能否恢复生态环境至未遭受损害前的状态，是一个问题。基于以上考虑，生态环境的保护应坚持以预防为主，保护优先的原则，反映于环境民事公益诉讼中，预防性诉讼请求将至关重要。

2.预防性诉讼请求之内容

在环境侵害行为发生时，如何界定该行为发展到哪一阶段即可提起环境民事公益诉讼并可通过诉讼请求主张权益，是一项亟需解决的关键问题。欲通过预防性诉讼请求达到事先预防的效果，必须制定相关规则。我们无法认定行为人向土地倒一盆污水的行为就是构成对环境的侵害，并对其提起环境公益诉讼。这并不笔者所设想的，因为环境自身具有调节或者自净能力。我们通过诉讼需要达到当环境不能自然承受时，采取法律手段制止侵害行为的持续发展。一个行为达到什么阶段属于法律规制的范畴，这里我们仅需要排除“剩余风险”阶段，该阶段是环境和社会可以忍受的阶段，过度的规制会造成经济发展滞缓，社会创新力不足。除了剩余风险，一个行为可能造成损害风险时，即可以提起预防性环境公益诉讼。

预防性诉讼请求的具体责任承担方式可能涉及到：停止侵害、排除妨碍、消除危险三种形式。停止侵害是责任主体以不作为或作为的方式所承担的一项民事责任形式，适用于侵权行为还在继续进行的情况，目的是制止侵害，防止损害的扩大化。[13]刘书俊：《基于民法的水权问题思考》，载《法学论坛》2007年第4期。司法实践中预防性诉讼请求，原告往往主要提起的是停止侵害，附带提起的是排除妨碍和消除危险。排除妨碍中的“妨碍”是指侵权人的非法的、不正当的行为对环境公共利益或者消费者的合法权益造成的妨碍，排除目的是使权利恢复到圆满状态。例如原告起诉某工厂要求其清理堆放在居民区的化工废料，如若仅仅提起“停止侵害”诉求，缺失了“排除妨碍”，则堆放在居民区的化工废料无法得到适当处理。另外，“消除危险”是指具有原告资格的主体可以在诉讼请求中要求侵权人采取有效措施予以消除因环境侵权导致不特定人群的“环境公益”的威胁。

（二）“赔偿损失”诉讼请求之完善建构

目前，在我国相关环境立法上已明确将“赔偿损失”作为环境民事公益诉讼请求之内容。如，《海洋环境保护法》中的第90条就有相应的规定，《环境保护法》中的第2—4条以及《环境民事公益诉讼司法解释》第18条均对“赔偿损失”提供了立法支持。但需要明确的是环境民事公益诉讼中的“赔偿损失”在实务和立法中仅包括补偿性损害赔偿（conpensatory damages），即“损失多少赔多少”。环境公益诉讼中的补偿性损害赔偿引入了“生态服务功能”一词，具体要包括生态环境的供给服务、调节服务、文化服务和支持服务。[14]最高人民法院环境资源审判庭：《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第305-306页。与此同时，关于生态环境损害赔偿的适用范围可以参考相关的政策性文件。但关于惩罚性赔偿涉及不多。笔者立足现有的补偿性赔偿的适用到惩罚性赔偿的引入，试图完善环境民事公益诉讼中“赔偿损失”的诉讼请求。

1.补偿性赔偿之适用

环境民事公益诉讼诉讼请求中的“赔偿损失”与传统民事私益诉讼相比，具有其自身的特殊性。第一，赔偿范围具有特殊性。根据上述法律文件之内容，可以大致概括为环境民事公益诉讼中的损害赔偿是围绕环境修复而展开的，并不涉及特定个体的私益。第二，环境民事公益诉讼中的损害赔偿金不得归属于特定私益主体。在传统民事私益诉讼中，只有权利受到损害的主体能够获得损害赔偿金，损害赔偿金也是直接归属于利益受到侵害的个体。而在环境民事公益诉讼中，损害赔偿金不得归属于特定个体，而应该归属于修复环境的职能机构或者有关组织，或者指定生态环境修复基金账户。公益诉讼的性质决定了原告不能通过公益诉讼的方式获得私益。损害赔偿金可纳入专项基金的范围，并设相关职能部门监督这部分基金的使用情况，将这笔款项运用到环境公益的维护中做好环境修复工作。

2.惩罚性赔偿之建构

以《环境民事公益诉讼司法解释》第18条和第19条为基准，将环境民事公益诉讼之事实行为分为两类：第一类，有发生生态环境损害可能性的事实行为；第二类，已经产生损害后果或者具有重大风险的事实行为。第一种事实行为中，适用预防性的诉讼请求，前文已述，不再累赘。针对第二种事实行为，损害环境的后果已经发生或者具有重大风险的事实行为，可以推定行为主体具有严重的主观过错。在这类案件中，补偿金和惩罚性赔偿金可以同时适用。

惩罚性害赔偿（punitive damages or vindictive damages）的根本作用在于对被告方予以超越“填平”责任的限度进行严惩威慑，防止其再犯。现行惩罚性赔偿一般不得用于合同违约行为，而是更多用于民事侵权领域。[15]薛波：《元照英美法词典》，法律出版社2013年版，第1120页。环境民事公益诉讼本质上是环境侵权引发的公益诉讼，不属于合同法的范畴。考虑到生态环境问题的严峻性，以及生态破坏难以恢复的现实困境，如果对严重损害生态环境的行为仅仅以补偿性赔偿结束，根本无法对以经济利益为导向的市场主体起到遏制作用，故应该纳入惩罚性赔偿制度来有效遏制行为主体的不法行为。

由惩罚性赔偿诉讼请求提起之后所获得的惩罚性赔偿金归属于从事环境公益的组织和机构之后，这笔款项既可以作为专项基金用于环境的修复，也可以用来预防环境问题的再次发生，比如在易发生环境污染的工厂周围安装环境污染监测设备等等；还可以用来支持相关科研机构的后续研究。在款项使用的监管方面，可以采用内部监管与外部监管相结合的方式，在内部设立监管机构，在外部可以通过网上公开资金使用明细等手段，使公众获得知情权。