多元解纷＋多维解纷 新时代“枫桥经验”升级问题研究

刘源

一、新时代升级“枫桥经验”必要性

诞生于20世纪60年代的“枫桥经验”，以“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”著称，且历久弥新。习总书记在新时期对“枫桥经验”的重要指示，凸显了其与时俱进的优势。“枫桥经验”作为化解社会矛盾的维稳器，①卢芳霞：《从‘社会管理’走向‘社会治理’——浙江‘枫桥经验’十年回顾和展望》，载《中共浙江省委党校学报》2015年第6期。在社会治理的方方面面发挥了不可替代的作用，但随着经济发展进入新常态，改革进入攻坚期，整个社会和每个个体都在发生着深刻变化，“枫桥经验”在实践中面临诸多挑战。

（一）多元化纠纷解决机制运行效果不理想

在社会转型、矛盾复杂多发的时期，法律稳定性相对较差，仅凭严格执法、司法，社会治理的效果未必能达到最佳，人民调解、行业调解、行政调解等多种调解组织有效沟通，与仲裁程序和诉讼程序有效对接，与民间组织、各类社会团体紧密配合，有利于形成良性的纠纷化解体系。②朱瑞娜、周伯煌：《新常态下社会矛盾的多元解决机制的重塑》，载《法制博览》2016年第11期。然而从目前各地多元解纷的实践来看，在部分地区，各调解组织之间缺乏配合和沟通，调解体系与诉调对接体系缺少一个强力的统筹主体，容易造成调解组织功能减弱。还有部分调解员能力不足，解纷效率低下，导致许多当事人仍然将纠纷起诉到法院，纠纷化解在诉讼阶段。以东部沿海某县级市为例，该市多年来积极学习“枫桥经验”，不断完善多元化纠纷解决机制建设，成绩位于全省前列，具有很强的代表性，但其诉前调解解纷效果仍然不够理想。表1是近年来该市法院民商事案件诉前分流情况统计表，该院受理民商事纠纷，诉前成功化解率不超过20%，绝大多数案件依然进入诉讼程序处理。

表1 近三年某市法院诉调中心工作情况表

（二）“诉讼爆炸”问题严重

随着改革开放的不断深入和社会经济的迅速发展，社会经济成分、组织形式及利益的分配方式等更加多样化，各种社会矛盾层出不穷，呈现新特征。③周望主编：《社会治理创新的地方经验研究》，中国法治出版社2014年版，第17页。比如主体多元化，矛盾纠纷由原来单纯的公民个人的线性模式转化为个人、企业、行政组织等主体混合交叉的网状模式。虽然各地不断丰富和完善矛盾纠纷化解方式，以枫桥经验为典型的多元解纷模式日益成熟，但诉讼案件仍然大幅度增加，大量积案随之产生，成为各地法院沉重的压力。虽然2017年全国各级法院的收案数有所减少，结案数增加，但仍然有大量案件没有审结，法院压力依然很大。

二、 “枫桥经验”面临新挑战的原因分析

（一）社会学原因分析

“枫桥经验”存在的社会基础主要包括乡土亲邻关系为核心的人口社会要素、“软性管控”的经济发展要素以及“摆事实，讲道理”为运行实践内核的政治生态要素。④中共浙江省委党史研究室主编：《当代浙江概览》，当代中国出版社2012年版，第36页。各地学习“枫桥经验”是在坚持矛盾普遍性与特殊性相统一的基础上，立足当地实际进行创新性的借鉴吸收。因“枫桥经验”植根于中华民族深厚的历史文化背景，各地适用“枫桥经验”的社会基础有很大的相似之处，如今面临许多共同的挑战。

一是人口迁移削弱了“枫桥经验”的社会基础。亲缘邻里关系是居民之间在长期的共同生产、生活中形成的信任关系，是“枫桥经验”赖以维系的人口社会基础。无论是基层政府部门、村两委成员、“权威人物”在社会治理中的主导作用，还是基层民众自愿参与社会治理，本质上都离不开基于“熟人社会”而形成的信任关系，这种信任关系，既包括群众对基层政府、村两委成员的信任，也包括群众内部的相互信任。著名政治学家罗伯特·帕特南在《使民主运转起来》一书中提到“信任水平越高，合作的可能性就越大”，枫桥地区在总结经验时，也强调因为基层群众的信任和支持，该地区综治组织以及政法干警队伍才能及时参与纠纷化解，促进了社会治理的良性运转。然而，近年来，全国范围内人口流动愈加频繁，中西部向东南沿海，欠发达地区向发达地区流动趋势明显，使后者的人口结构被动重构，东南沿海市郊及乡镇农村地区集聚了大量外来务工人口，部分地区外来流动人口数量甚至超过了常住人口，当地的亲缘邻里关系受到极大程度的冲击。欠发达地区大量青壮年搬离故居，大量的农村、乡镇出现“空心化”，使得原本基于乡土关系形成的“熟人社会”后继无人。⑤赵义主编：《枫桥经验：中国农村治理样板》，浙江人民出版社2008年版，第53页。高频度、跨地域性的人口流动模式不断冲击着“枫桥经验”有效运行的人口社会结构，更削弱其社会信任基础，外出务工人员社会挫败感、权利意识以及抗争意识的不断增强，一定程度上加剧了干群矛盾，进一步冲击基层社会治理的信任基础。下图是中国人民大学“中国综合社会调查”对4537个有效样本调研得出的一份数据统计，反映出有超过30%的受访者对乡政府存有不信任或者怀疑态度。⑥参见毛启蒙：《坚持和发展‘枫桥经验’的社会基础分析及其启示》，载《浙江警察学院学报》2016年第1期。

表2 对本级政府的信任度⑦ 前引⑥ 。

二是经济发展削弱了“枫桥经验”的合法性认同基础。随着经济的发展，基层社会的治理格局发生改变，多元经济组织与乡土亲缘关系并存的格局代替了原来乡镇农村治理机制，“枫桥经验”的社会基础由“邻里关系”向“邻里群体关系”转变，基层社会形成了两种群体关系，一种存在于本地居民内部，另一种存在于企业等经济组织内部，企业特别是外来投资企业能够在其内部进行有效的社会微治理，与当地的社会治理制度化联系不多。所以，升级“枫桥经验”，不仅需要依靠本地群众，也需要积极争取当地企业等经济主体参与。⑧卢芳霞：《中国农村社会管理创新之路径与模式初探》，载《中国杭州市委党校学报》2016年第5期。同时，随着居民经济收入的不断增加，其教育程度、民主观念以及权利意识不断提升，导致其一定程度上降低了对当地政府、村居两委以及“权威人物”的信任和遵从。⑨前引⑥ 。

（二）经济学原因分析

“枫桥经验”之所以历久弥新，经济学原因就是其不仅节约社会成本，更重要的是其处理纠纷便捷高效。在市场化背景下，现有的解纷模式几乎没有引入市场机制，特别是市场竞争机制，没有发挥市场在社会治理资源配置方面的基础性作用。“枫桥经验”在演化过程中，政治观念在强化，经济观念在淡化，⑩姚先国：《社会管理的效率原则——‘枫桥经验’的经济学视角》，载《浙江警察学院学报》2013年第3期。在投入持续增加的同时，一些压力日益增长，边际成本持续上升，仅仅运用行政、司法手段加以干预、扶持和指导，不能解决一些解纷主体安于现状，在提升工作效率方面缺乏内生动力的问题，通过政策扶持成本高，增加了财政负担。运用经济手段增强解纷主体的危机意识，催生各调解组织提质增效的内生动力，降低解纷边际成本的方案亟待出台。同时，在市场经济背景下，随着律师队伍的进一步壮大，律师对案源的需求进一步增长，据不完全统计，目前我国某些东部发达地区约有一半以上的诉讼案件有律师或者法律工作者代理，枫桥模式的推广与律师职业在一定范围内存在竞争，影响部分律师的经济收入，一定程度上被作为法律职业共同体成员的部分律师所抵触。

三、国内外经验分析

升级“枫桥经验”，要正视目前存在的短板，国内外对于矛盾化解均进行了不懈的努力和探索，提供了可资借鉴的经验。

（一）山东经验

近年来，山东始终把支持和指导人民调解作为践行“枫桥经验”，推动多元化纠纷解决机制建设的重要抓手，在法院和司法局的协助配合下，按照“织网、垒台、架桥、合体”的工作思路，不断强化措施，完善机制，着力构筑“镇村人民调解员+特邀调解员+法官”的解纷联盟，同时，积极探索律师调解，充分发挥律师在多元解纷中的积极作用，既化解了矛盾纠纷，又缓解了诉讼压力。其主要做法主要体现在如下方面：

一是协调推动，织密人民调解网。人民调解是多元解纷的第一道防线，人民法院是定分止争的最后一道防线，两道防线只有相互衔接、支持，才能实现矛盾纠纷的有效预防、梯次化解。为此，山东法院与司法局联手，密织了以司法局、法院为轴，镇街调解中心为点，片区联调室为线，村居调委会为面的人民调解网。一方面，推动调解组织建设。将各镇街的司法确认数、万人起诉率纳入政府考核，倒逼镇街抓调解。许多街道形成了“镇街有调解中心、片区有联调室、村庄有调委会”的组织体系。另一方面，实施“千员联调”工程。在每个村居选取一名调解能手作为特邀调解员，发挥乡土优势，协助法官办案调解，帮助法院送达执行，效果显著。

图1 山东地区多元解纷示意图

二是主动作为，垒起诉调对接台。结合人民调解组织建设，在各级法院设立“诉调对接中心”，在各人民法庭设立诉调对接工作站，在片区中心村设立法官工作室，作为对接指导、调处纠纷、宣传法制的重要场所，形成了“法院有对接中心，法庭有对接站，村居有工作室”的三级对接体系。推行法官与调解组织“一对一”联系制度，开通短信互动平台、“e调解”微信群，实现了诉调对接的规模化、系统化和常态化。

三是完善机制，打造多元融合体。建立工作例会制度。成立诉调对接工作领导小组，定期召开会议，听取意见建议。诉调对接中心每月对诉调工作实行监督，协调解决存在的问题，保证了对接工作推进。建立司法辅导机制。法院每年对辖区调解组织轮训，向调解组织发放《典型案例指导》；每季度在法庭的“法德讲堂”为辖区调解人员集中授课；每月联络法官与各调委会召开例会，每周通过短信、微信的方式，通知特邀调解员陪审或观摩庭审，以庭代训，促进了调解组织健康发展。建立考评激励机制。对特邀调解员实行固定补助与绩效激励相结合的有偿服务，切实增强了特邀调解员的责任感和使命感。

四是充分发挥律师在解纷中的积极作用。许多法院和司法行政单位推动各律师事务所成立调解组织，积极探索律师调解收费制度。在立案庭设置律师调解办公区，积极邀请律师调解组织驻院办公，在法律允许范围内，提供力所能及的帮助和服务，定期以业务交流的方式共同研讨工作中存在的问题并研究应对举措。

（二）香港经验

伴随着《调解条例》等一系列关于调解法规的出台，香港的调解制度日趋完善，并呈现“柔性强制”的特征。⑪胡楠楠：《香港特别行政区调解制度的路径选择与启示” 》，载《教育发展纵横》2016年第5期。在香港，法庭有义务通知当事人在案件进入诉讼程序前，可以考虑通过替代纠纷解决方式化解矛盾，即使案件进入诉讼阶段，法庭也会在各个环节鼓励当事人进行调解。香港的调解虽然以当事人自愿为基本原则，但是仍然会通过调节诉讼费用来鼓励当事人进行调解，使以不合理理由拒绝调解的当事人，承担不利的诉讼费后果。当事人还应该在提交诉状、答辩状等材料后，向法庭提交“调解证明书”。香港的调解模式可以概括为：“两强制、两自愿”。两强制是指强制法官调解和强制转介调解，两自愿是指自愿法官调解和自愿转介调解，在任何情况下，法官均应该保持绝对中立。明确某些涉及公共利益纠纷不准进行调解，避免给公共利益带来损害。同时，香港为了通过对某些案件的司法判决给社会公众起到导向作用，也不允许这类案件进行调解。香港出台的《调解条例》等法律规定，仅规定了调解的原则，对程序等没有进行详细规定，目的是为了保证调解程序的灵活性。⑫前引⑪。香港十分重视调解员素质的提升，明确规定调解员必须取得资质认证后，才能进行案件调解，进一步规范了调解员准入门槛，充分保证案件调解质量。

（三）美国经验

美国是发达国家，也是典型的陌生人社会，同样受到“诉讼爆炸”的挑战。上世纪七十年代，伴随着美国经济进入高速发展阶段，民事纠纷案件数量增长迅猛且日益复杂，法院案件严重积压，诉讼拖延问题频发，纠纷化解周期变长，成本加大，以人身伤害案件为例，从提交答辩状到开庭审理，在新泽西州要等2年，在费城要等超过4年，美国公民通过法院解决纠纷的诉求越来越得不到满足，社会稳定形势不容乐观。在此背景下，美国通过司法改革，引入ADR纠纷化解模式。

一是公益性调解组织。具体包括社区调解、法院调解和政府调解。社区调解在美国起步较早，上世纪六十年代后开始在社区纠纷化解方面被广泛运用，最初，美国政府为了化解房屋租赁、消费者等纠纷，并为民众提供免费或者较少费用的调解服务，资助了“邻里正义中心”项目，后来，许多地区的该类项目逐渐制度化，成为ADR模式的重要组成部分，其中有一些发展为独立的非营利性机构。截止上世纪末，美国成立了近600家邻里正义中心。美国的法院调解分为审判法官调解和法院附设调解两种，前者类似于我国的司法调解，后者是由法院指派非案件审判法官调解。美国国会于1998年通过了《ADR法案》，允许联邦和地方法院决定当事人进入诉讼程序前必须接受调解。在附设调解积极作为的基础上，主审法官也积极促进当事人实现和解，ADR成为美国民事诉讼的重要组成部分。⑬王亚明：《中美调解机制比较再探》，载《海峡法学》2016年第9期。进入上世纪九十年代，美国政府更加积极的参与纠纷调解，内容涉及种族、性别、残疾人生活保障等方方面面。仅2000年，美国联邦政府就投入3500万美元及400多个全职工作岗位和不计其数的兼职工作岗位从事ADR项目。⑭谢敏、李光：《美国调解制度简介及其启示》，载《前沿》2013年第16期。

二是市场化调解组织。美国在进行司法改革的同时，还兴起公共行政改革，将纠纷管理主导权由国家转移到社会，市场机制被引入纠纷调解领域，公司化运作的调解组织应运而生，美国也成为全世界首个具有公司化运作调解组织的国家。美国公司化运作调解组织的典型代表是JAMS公司，一方面，该公司向当事人提供调解服务并收取服务费，是盈利性组织。另一方面，因调解服务属于社会公共服务，该公司也具有公益属性。该公司拥有300多名全职调解专家，近30个境内纠纷化解中心和一些境外纠纷化解部门，处理各类民商事纠纷，每年受案超过三万件，收益额近一亿美元。JAMS公司在培养专业化、职业化和专门化的调解员的同时，要求调解员在调解过程中，始终坚持严格保密、尊重市场规律和当事人自治原则。为了保证公司化运作调解组织出具的调解协议的效力，美国法律赋予这类调解协议与法院判决相同的效力。⑮刘静、陈巍：《美国调解制度纵览及启示》，载《前沿》2014年第4期。从1963年到2002年，美国通过ADR模式的有效运作，使全面庭审（trial）的绝对数量下降了60个百分点，其中，民事案件的全面庭审绝对数下降了84个百分点，开庭审理前撤诉或者调解的案件从20%上升到68%。在调解效果方面，作用也很明显。康涅狄格州一份针对调解离婚与诉讼离婚比较的调查研究表明：调解离婚不仅节省费用，还能节省约25%的时间，在经济结果和解纷效果上都优于诉讼程序，其他多数类型案件亦是如此。

（四）德国经验

德国调解文化当初并不发达，一直以来，民众乐意通过诉讼途径解决矛盾纠纷。德国ADR兴起，一方面是因为民主德国和联邦德国统一，诉讼案件迅速增加，法院不堪重负，迫切需要纠纷解决替代机制的出现；另一方面，国际社会，特别是英美等国家ADR经验的成功实践以及德国本国调解实践证明了调解解纷的优越性。虽然起步较晚，但其一些先进做法仍然值得借鉴。2012年，德国出台《促进调解及其他诉讼外冲突解决程序法》，规定在调解的全过程都要坚持自由处分原则，强调让当事人自主寻找双方利益共同点，目的是保证当事人纠纷解决自愿性。⑯何光铭：《德国〈促进调解法〉对我国人民调解的启示》，载《法制博览》2017年第7期。调解能否成功，关键是看当事人能否积极探索矛盾解决方案，并主动承担相应后果。设定公正的调解程序，采取引导、听取各方意见、澄清冲突形成解决方案和矛盾化解五步法，目的是鼓励当事人积极参与调解程序，激发其化解矛盾的积极性。德国并不将调解作为司法手段实现工具，也不将其作为诉讼程序的替代品，其最大目的是实现“维护法和平”，是回应型法中协商和调整的表现。⑰龙柯宇：《德国调解制度的路径选择与反思》，载《法治研究》2013年第4期。德国客观地划分了调解的界限，对于不适合调解的案件坚决不适用调解程序，对于明确表示不愿意调解的当事人，不强制进行调解，将界限原则很好地贯彻，诉讼中，坚持“能调则调，当判责判”。德国的ADR模式不仅仅是为了应对诉讼案件增长，更是为了解纷的便捷和高效。

四、“枫桥经验”作用目的及阈值分析

图2 “枫桥经验”社会效应分析示意图

通过上述分析，不难发现，综合运用政治经济等多种手段促进“枫桥经验”升级势在必行，但是升级“枫桥经验”有两个前提：一是明确将工作重心由社会管理时代的维稳，转变为新时期社会治理时代的维权，只有群众的权利得到充分维护，维稳工作才能有序开展，社会才能长治久安。二是充分认识到社会治理是一项综合治理，单单依靠枫桥经验解决不了全部社会问题，全社会不能形成对“枫桥经验”的过度依赖。在升级枫桥经验的过程中，注意谨慎进行外延扩展，避免对现有制度的实质性冲击，例如某些行政纠纷，刑事纠纷以及需要通过法院判决树立观念导向的领域等，必须严格依照法律程序处理，不能融入多元的解纷方式。⑱参见马永定、戴大新：《当前乡村治理存在的问题及对策研究》，载《绍兴文理学院学报》2017年第3期。图2是“枫桥经验”社会效应分析示意图。当对“枫桥经验”的重视达到一定程度，社会效应达到M点时，其作用已经达到最大值，如果需要继续提高社会治理水平，需要综合运用其他社会治理手段实现。社会治理效果达到M值，就是在新形势下，各类矛盾纠纷梯次过滤，有序化解，群众的权利得到充分维护，大的矛盾冲突、群体性事件在矛盾纠纷中所占比例极小。

五、对策建议——既要“多元”，又要“多维”

图3 多元解纷主体（左）与多维解纷要素（右） 组成图

新形势下，实现“枫桥经验”升级迫在眉睫，不仅要通过政治手段进一步完善多元解纷机制建设，还要通过经济手段，充分发挥市场作用，增加纠纷化解的动力，更要充分借力现代科技手段，提升纠纷化解保障，真正构建起“多元解纷＋多维解纷”的体系。还要充分考虑各地的实际情况，因地制宜地丰富和完善“枫桥经验”，实现社会治理工作的新跨越。当然，有些地区社会矛盾并不复杂，法院受理的案件相对较少，但从“居安思危”的角度或者从节约解纷成本，实现解纷资源优化配置的角度考虑，也应该积极学习和借鉴外地先进经验，构建多元、多维的科学解纷模式（如图3）。

（一）构建矛盾纠纷多元化解府院联动机制

府院联动就是指有解纷职责的行政机关和司法机关密切合作，成立由政府一把手任组长，司法机关及政府各职能部门一把手作为组员的领导小组，定期召开联席会议，解决各调解组织各自为战的问题，形成多元解纷合力。同时，要充分发挥该机制的作用，重点解决如下问题：一是着力应对人口流动对纠纷化解的影响。政府及各职能部门负责通过引导外来务工人员积极参加当地社会治理，创造条件，加强其与当地居民的沟通联系，加大对外来居民的关爱力度，使其尽快融入当地生活圈，积极参与社会治理，努力提升各级政府公信力，促进良性社会生态的形成。二是着力应对经济发展对纠纷化解的影响。牢固树立顺应经济发展形势理念，进一步转变工作思路，顺应经济发展潮流，将依靠公权力为中心的治理转为依靠基层社会多元参与自主治理模式，实现由“凭人治理”向“依法治理”转变。⑲前引⑥ 。三是进一步强化政府公信力建设，充分发挥基层政治精英群体作用，加强基层政治生态建设，打造良好地政治生态基础。

（二）深入开展调解员素质提升工程

调解员作为解纷主体中的绝对主力，在“枫桥经验”作用的发挥中起着关键作用。调解员队伍的高低，很大程度上决定了“枫桥经验”社会效应的高低，也影响着当事人调解积极性，必须深入实施调解员素质提升工程。在加强对各类调解组织调解员培训的同时，充分发挥府院联动机制作用，推动全国范围内成立调解员行业协会，负责组织调解员准入资格考试，要求不同调解组织调解员必须考取相应资格。根据各地经济发展水平不同，确定不同调解组织成员的准入资格（参考表3）。例如，考虑实际情况，规定西部地区人民调解组织的调解员暂时不需要资格证书。提高调解员素质的同时，充分满足各地需要。调解员行业协会每年安排各调解组织调解员进行继续教育类培训，对通过资格考试的调解员参照中国注册会计师协会对中国注册会计师管理办法进行管理。

表3 不同调解组织成员的准入资格参考

（三）成立市场化运作的调解组织

运用经济手段、市场化模式，鼓励有能力的组织或者个人成立以营利为目的的市场化运作的调解组织，该类组织成立初期，考虑其兼具公益性质，可以将其组织机构设在法院或者司法局，由法院或者司法局给予其软硬件方面的支持，使其尽快成长起来。在收费上，假设诉讼案件的诉讼费为m，律师代理费为n，对调解成功的案件初步设定收费区间为[100，m），对调解不成的不收费或者只收取低廉的费用。待成熟后，通过出台相应法律法规对收费标准加以明确，如确定收费标准为[200，n/2），或者制定更加详细的收费标准，要求该类调解组织完全以公司化形式运营，自负盈亏，必要时，由法院或者司法行政机关给予其必要的业务指导或政策扶持，还要畅通市场化运作调解组织出具调解协议的司法确认渠道，确保后续程序，如申请法院执行渠道顺畅，较为便捷的做法就是将该类调解组织纳入人民法院特邀调解组织范围，通过上述举措，实现公益性的调解组织与市场化的调解组织并存，让当事人有充足的选择自由。

（四）充分发挥科技手段作用

首先要开发多功能诉讼风险评估系统。目前各级人民法院已经安装诉讼风险评估机供当事人使用，但其功能还不够完善。开发全新的多功能诉讼风险评估系统，需要在保留现有功能的基础上，实现系统的更新换代，新系统要包含模拟立案、模拟开庭、模拟判后答疑、模拟执行等功能板块，通过行政机关或者司法机关自行研究或者通过招标、购买服务的方式，由民间组织承担该项任务，最后经法院和司法行政机关验收合格后推广使用，不仅在法院、司法行政部门设置自助终端，各派出法庭，各司法所，甚至村居都要设置自助终端，让当事人可以方便地进行诉讼风险评估，避免不必要的诉讼。开发调解工作智能辅助系统，在各类调解组织推广使用，该系统应该包含相关法律知识培训、调解案例指导、法院裁判案例指导等功能板块，使调解员和广大群众可以随时学习，掌握必要的知识，积极自主的参与解纷。

新时代社会矛盾纠纷呈现新的特点，给社会治理带来了新的挑战，各类社会因素、经济因素、法治因素变化带来一系列新情况。为有效应对这些新情况，作为社会治理宝贵经验的“枫桥经验”，应当在经济社会发展的同时坚持与时俱进，实现升级。国内的山东、香港等许多地区以及国际上美国、德国等国家给社会治理提供了可资借鉴的经验。在升级“枫桥经验”的过程中，首先要明确社会治理的目的是为群众维权，同时，要正确认识“枫桥经验”的作用，不能盲目夸大。在具体做法上，一是完善多元纠纷化解机制建设，通过构建府院联动机制，补齐适用“枫桥经验”中的短板，通过提升调解员素质提升化解纠纷水平。二是努力构建“多维解纷”体系，充分发挥政治、经济、科技等手段作用，与多元解纷机制共同发挥作用，实现“枫桥经验”的真正升级。