供给侧视角下农业现代化实现困境与路径选择——以江苏省为例

王岩

(郑州航空工业管理学院 经贸学院，河南 郑州 450046)

一、研究背景

十八届三中全会提出加快构建新型农业经营体系，同时要维护农民土地承包经营权，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的农业现代化规模经营[1]。习近平总书记在2013年中央农村工作会议上强调，坚持和完善农村基本经营制度，现阶段需不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权[2]，加快构建以农户经营为基础，以合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型农业现代化经营体系[3]。

在2015年11月召开的中央财经领导小组第11次会议上，习近平总书记指出：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。供给侧是相对需求侧而言的，强调的是以劳动力、土地为代表的自然资源，以资本、技术为代表的创新力量以及制度安排等生产要素的有效供给、合理配置及其综合利用。”从农业供给侧改革这一视角理解农业现代化的迫切性，需要坚持问题导向。在城镇化、工业化以及农业现代化“三化协调”的背景下，农村劳动力不断往城镇转移，“谁来种地”以及“如何种地”等突出问题不断凸显[4]，从家庭联产承包责任制改革以来小块均分的土地生产经营发展到今天，增收的空间越来越小，亟须通过农业现代化的适度规模经营来提升农业发展的竞争力[5]。为此，如何盘活农村资产并不断拓宽农民增收渠道显得尤为重要。从转变农业经营方式来看，亟需优化并整合土地、资本、技术、劳动力等生产要素[6]。为落实农业供给侧结构性改革的精神，江苏省自“十二五”开始在推进农业现代化建设方面依次出台和落实了“六个注重”及“两个率先”战略*六个注重：注重加快转变经济发展方式、注重发展现代农业、注重加强自主创新、注重加强文化建设、注重加强社会建设和社会管理、注重加强干部队伍建设。两个率先：率先全面建设小康社会，率先基本实现现代化。，并将重构农业生产经营方式和农业经营体系、转变农业发展方式作为江苏省委、省农工办的工作重心。按照“守住一条线、抓住两个关键”的原则，江苏省先后就农村土地确权登记、农地流转、农业规模经营及培育新型农业经营主体等工作在全省开展试点并已普遍推广，取得了阶段性成果。

在取得上述成绩的同时，据《江苏省农村农业生产经营发展报告2014》研究显示，江苏省在农业生产经营过程中也暴露出一些亟需解决的问题，如人增地减、耕地数量与质量不断下降的矛盾加剧、农业劳动力素质偏低、农业科技投入不足以及农村金融的风险正在逐渐累积、农信机构的不良贷款不断增长等。

鉴于此，本文基于现有文献和江苏省实地调研资料，探究在供给侧改革的视角下，从劳动力、土地、资本、技术等生产要素方面剖析当前江苏省农业生产经营中存在的突出问题以及农业现代化对生产要素配置的内在要求，并探讨江苏省在推进农业现代化改革进程中面临的困境，在此基础上，提出农业供给侧视角下推进江苏省农业现代化的指导原则与实践路径。本研究主要是立足农业供给侧改革视角，通过对劳动力、土地、资本、技术等生产要素层面的剖析，为农业现代化的推进提供理论支撑与现实依据。

二、分析框架

“供给侧”主要源于供给学派的观点，其代表人物如罗伯特·蒙代尔(Robert A．Mundell)、阿瑟·拉弗(Arthur·Betz·Laffer)等。供给学派强调从供给而不是需求视角考察经济现状并寻求对策[7]，其观点认为，生产的增长驱动是由土地、劳动力、资本、技术等生产要素的供给及其有效利用所决定的，因而宏观调整政策的重心应为刺激生产端而非消费端[8-9]。

当前，江苏省农业现代化面临的主要问题有：农产品有效供给不足与高库存并存，耕地数量与质量不断下降的矛盾加剧，公共服务水平低下和农业科技投入不足以及农村金融的风险正在逐渐累积等。一言以蔽之，上述诸多问题主要是由供给侧所导致并属于结构性的障碍，因此应从供给侧结构性改革层面进行有效化解。“农业供给侧结构性改革”是指从农产品供给而非需求的视角入手，重组或优化农业领域劳动力、土地、资本、技术等各类农业生产要素配置，促进农业生产及其供给结构优化[10]，从而为构筑起布局优化、保障有力的农业现代化体系奠定坚实基础。

根据供给学派的理论逻辑，结合江苏省农业发展中供给侧出现的实际问题与农业现代化的内在要求，本研究从劳动力、土地、资本、技术等生产要素配置方面构建农业供给侧结构性改革视角下推进江苏省农业现代化的实践路径的总体框架。针对当前江苏省农业生产经营在劳动力、土地、资本、技术等方面存在的问题，相应地，农业现代化的内在要求体现在劳动力方面主要包括农村职业教育和新型职业农民、新型经营主体的培育；土地方面主要是土地确权登记与农地流转；资本方面主要包括农村金融体制和农村抵押担保机制；技术方面主要包括农技研发推广、专业化分工与服务外包。本研究框架详见图1。

图1 研究框架

三、江苏省农业生产经营中存在的突出问题

(一)农业劳动力素质偏低，农业科技人才匮乏

伴随工业化、城市化以及信息化进程的推进，由于农村人力资本的溢出效应，大批拥有高素质的农村劳动力纷纷向二三产业转移，这也直接导致了江苏省现代农业发展面临着生产经营兼业化、劳动者素质偏低及农业人才匮乏等制约条件[11]。截至2010年末，江苏省农技人员总数仅为3.93万人，而且现有农技人员的专业技术层次普遍较低，其中初级农技人员为2.43万人，占61.9%；中级农技人员为1.11万人，占28.3%；高级农技人员为0.39万人，仅占全省农技人员的9.8%。江苏省职业农民平均年龄为58.6岁，小学及以下受教育程度的农民占56%*2010年江苏省国民经济和社会发展统计公报。因此，培育新型职业农民、保证农业后继有人的现实要求显得十分迫切。

此外，作为农村劳动力转移大省，截至2014年末，江苏省累计转移农村劳动力为1857.2万人，转移比重为70.5%*2014年度江苏省人力资源社会保障工作情况通报。农村劳动力大量向城市和非农产业转移，有效增加农民收入的同时，也使农村空心化、农业兼业化、农村老龄化的趋势越来越明显，“谁来种地”的问题越来越成为制约农业现代化发展的突出问题。

(二)耕地数量与质量约束、权属不清、小规模经营

1996—2013年，江苏省耕地面积减少46.8万hm2，人均耕地面积下降到0.0573 hm2，远低于全国水平，同时耕地质量也呈下降趋势，具体表现为：一等高产稳产良田占比仅为34.93%，二等田(即中产田)占比为46.14%，三等田(即低产田)所占比例为18.93%。换言之，当前江苏省有近三分之二的耕地属于中低产田范畴。此外城乡非农建设等大量占用良田，复种指数较高以及化肥农药过量使用导致土壤污染均构成了耕地质量不断下降的重要原因。建国初期及80年代早期的两次较大的农村土地制度改革的一个显著特征是强调均田、平分的公平原则，进而造成目前的农地经营细碎化。通过对常州、连云港及淮安等市的实地调研发现，部分地区农村面临标准不清、参数不明、界限不清、数量与土地凭证不对应、历史遗留问题严重、土地类别难以区分、无明确的法律规范等问题，严重制约了农村土地确权登记工作的进一步开展。江苏省农业规模经营比重偏低，小规模分散经营以及细碎化生产的现象较为普遍，全省劳均耕作面积实现度仅为46.4%，水平相对偏低。

(三)农村金融市场滞后，贷款缺乏有效抵押物

我国城乡金融结构呈现出鲜明的二元特征，长久以来城市金融体系居于主导地位，而农村金融处于从属地位，这也直接导致农村金融远未发挥本应具有的合理有序调配农村资本的功用，继而很大程度上制约了农村金融体系效率的提升以及农村经济社会的转型与发展。江苏省农村政策性金融体系运作效率较低、职能相对单一，随着省内农村商业性金融机构大规模撤并裁减乡村基层金融服务网点，长期以来农村合作金融体系及其机制僵化所带来的种种弊端，加之民间金融信贷受到排斥，致使江苏省农村金融体系“系统性负投资”状况呈逐步加重趋势[12]，极大程度上降低了农户贷款的可得性。以江苏省农村信用社

为代表的农村金融机构常年处于中国农业银行的管理控制之下，缺乏独立的经营自主权。在江苏省，农村金融机构均是遵循商业银行的运行模式，能够提供的服务仅为存储、借贷以及转账等业务。农村金融产品的单一性并不能有效满足广大农民对金融产品及其业务多样性的要求。

在供给侧改革背景下，鉴于当前法律有明确禁止以土地承包经营权进行抵押融资的规定*如《中华人民共和国担保法》第37条第2项、《中华人民共和国农村土地承包法》第49条及《中华人民共和国物权法》第184条均明文禁止土地承包经营权抵押。，在江苏省，作为资金需求方的农村主体由于缺乏有效的抵押物而难以获得金融机构的资金支持，加之农地产权不明晰、排他性较弱以及处分权受限，致使农地抵押融资存在障碍，现阶段农村土地对农民兼有社会保障等功能，因此江苏省仅在部分地区开展了先行试点，并未全面放开农地抵押贷款。

(四)单一小农户机械化程度较低，非专业化生产经营

农户的小规模、分散化经营，会产生一系列问题，诸如机械化程度较低、成本过高、技术需求不旺，农产品质量得不到保障等。实现农地规模化的途径在于农地流转，2012—2013年江苏省三大区域家庭承包耕地流转去向见表1。2013年，江苏省三大区域家庭承包耕地流转去向仍然以流转入农户和专业合作社为主，但不同地区耕地流转主导去向存在差异。苏北流转入农户的耕地面积占比为56.57%，表明传统农户仍然是苏北最重要的耕地转入主体；苏南和苏中流转入专业合作社的耕地面积占比最高，分别为42.11%和44.58%，表明苏南和苏中承包土地向新型规模经营主体流转的趋势明显。但由于苏北流转农地面积占江苏省总流转面积的56.77%，因此江苏省农地流转大多数是转给普通农户的，可以说是“小农复制”，机械化程度较低，呈现出非专业化生产经营的特点[13]。

表1 2012—2013年江苏省三大区域家庭承包耕地流转去向(单位：万公顷、%)

资料来源：根据江苏省农业委员会提供的2012—2013年《江苏省农村集体财务、资产与农经统计年报资料汇编》整理。

四、农业现代化的内在要求

如图1所示，农业现代化的内在要求在劳动力、土地、资本、技术等生产要素方面得到体现，具体表现为：

首先，农村职业教育的开展，新型职业农民及新型经营主体的培育。开展农村职业教育，将种养大户、家庭农场主及返乡创业农民等作为重点培育对象，通过贯穿理论与实践、产加销、贸工农的专业培训，引导其成为新型职业农民，并逐渐向新型经营主体过渡，构成了农业现代化在劳动力层面的内在要求。

其次，土地确权登记以及土地流转。开展土地确权登记，让农民真正成为农地的主人，提高农户土地产权的实际维度和感知维度的安全水平。因此，合理有序推进土地流转和优化土地配置，适应其他要素及其环境的变化[14]，并避免耕地撂荒和过度耕作的情况发生，则是农业现代化在土地层面的内在要求。

第三，农村金融体制及农村抵押担保机制。供给结构优化一定程度立足于资本供给改善及其导向调整。因此，在深化农村金融改革、提高金融支农精准度则是农业现代化在资本方面的题中之义。农地承包经营权抵押是探索农村普惠金融的重要手段，以土地承包经营权抵押担保为代表的农村抵押担保机制的建立亦构成了农业现代化在资本层面的内在要求。

第四，农业科技研发推广及专业化分工与服务外包。农业现代化在技术层面要求农业科研院所在做好基础科研的同时，以市场需求为导向，进行技术革新及产品研发。随着生产社会化程度的提高，农业专业化水平必须相应地提高。

五、现阶段江苏省推进农业现代化改革进程面临的困境

(一)培养新型农业经营主体及职业农民面临的困境

现阶段江苏省农业经营主体呈现小农户、专业大户、农民专业合作社、农业龙头企业、家庭农场等共同发展的良好势头，但在新型农业经营主体及职业农民培育和经营过程中依然存在如下困境：

1.小农户主导农业经营，阻碍新型农业经营主体进入。据2013年江苏省农委数据显示，目前江苏省农业经营主体中小农户仍占99%以上，相对于新型农业经营主体，小农户在农业生产经营中存在对粮食产量关注不足、不利于国家粮食安全、技术掌握积极性不高、呈现农业经营粗放化、分散经营面积过小、不利于机械化作业、风险抵御能力差、农产品商品化程度低、市场竞争力弱等问题。但最为严重的是以小农经营为主的农业经营模式，导致了农户土地依附性强，农地规模化效应不足，导致新型农业经营主体农地流转困难，农业集约化、规模化及组织化经营难以开展。

2.农业劳动力结构不合理，阻碍新型农业经营主体培育。农业经营主体的塑造是通过培育高素质、能种田、会种田的新型农民以实现农业生产的现代化。但《江苏省农村农业生产经营发展报告2013》显示，虽然2010年江苏省农业劳动力总数达到850万人，其中职业农民占农业劳动力总数的42%，兼业农民占农业劳动力总数的58%，但依然面临以下问题：一是优质农业劳动力总量相对不足导致土地产出率较低；二是整体素质偏低，其中2011年全省持有农业职业资格证书或农业中等学历教育毕业证的农民仅占农业劳动力总数的8.29%;三是结构不尽合理，其中73%的农民从事生产型劳动、11%的从事经营管理工作、16%的从事农业服务型工作，并以从事传统农业产业为主;四是农村青年劳动力流失较为严重，导致农村劳动力总量过剩和优质劳动力缺失的结构性矛盾突出。

(二)推进新一轮土地确权登记工作面临的困境

按照全国及江苏省农村土地确权登记工作的总体要求，江苏各市县均已开始新一轮农村承包地确权登记工作。通过对常州、连云港及淮安等市的调研发现，部分地区农村土地确权登记面临标准不清、参数不明、历史遗留问题严重、土地类别难以区分、无明确的法律规范等问题，严重制约了农村土地确权登记工作的进一步开展。除了上述问题，目前的主要困境集中在以下方面：

1.基层干部认识不足，工作积极性不高。登记工作情况复杂、矛盾交织等问题处理难度大，部分基层干部担心登记发证工作会影响农村稳定和发展。个别基层干部甚至担心土地确权发证之后，成片土地流转将受到制约。加之确权登记工作需投入大量的人力、物力和财力，但其工作成效不能立竿见影，因此降低了基层干部的工作积极性[15]。

2.宣传力度不到位，农民配合度不高。由于基层干部对农民的宣传力度不到位，加之农民担心今后新增人口没有多余土地和因土地固化而束缚其外出打工等原因共同导致了农民对土地承包经营权确权登记工作的支持与配合大打折扣。

3.资金来源不足，工作进度受阻。开展农村土地确权登记工作需要大量的经费支持，包括添置软硬件、宣传培训费用、测量费用、调查录入用工费用等。加之目前国家和江苏省均未建立土地承包经营权登记专项经费，市级财政又相对困难，造成登记经费无法有效落实，使得基层工作开展力不从心，直接影响到土地承包经营权登记发证工作的进度。以常州金坛市为例，截止2014年，该市仅完成60%土地承包面积的确权登记工作，实践中先后面临地理环境复杂(丘陵地区)，土质差异大，土地登记资料不全，征(占)用土地导致的土地四至模糊，市政资金不足等问题，造成该市农地确权工作开展难度大，要求高，情况多样，矛盾复杂，直接导致其工作开展进度明显落后于高邮、宿迁等市县。

(三)推动农地流转与规模经营面临的困境

农地流转是农业适度规模化经营的前提条件，但截止2013年，除苏州地区农地流转率达到86.91%外，江苏其他地区土地流转率均处于40%～50%之间，与农地流转制度改革进度明显脱节。当前农地流转过程中面临的困境主要包括：

1.农民流转意愿不强。由于农户土地承包经营权不安全、农民非农就业不稳定、农村社会保障体系不健全及2004年后国家农业补贴逐年增加，导致农户不愿意流转土地，尤其是不愿意长期流转土地。因此，目前江苏省农地流转仍以农户与农户间流转为主，流转多采用转包或出租等传统方式。据统计，2012年江苏省耕地农户流转面积占全省耕地总面积的44.98%，而以转包和出租形式流转的耕地面积达到了66.67%。

2.新型农业经营主体流转农地困难。尽管新型农业经营主体有助于实现农地规模化经营，但由于家庭联产承包责任制导致的土地分散、细碎化等问题很大程度上提高了农地集中的成本；此外，规模经营主体在土地流转过程中需要面对大量的分散农户，一则流转交易过程中的农户寻找、契约签订的成本较高，二来流转之后所引发的纠纷也变相增加了农地集中的成本。

3.缺乏规范的农地流转市场。目前江苏省农村土地产权交易服务中心等规范化的农地流转市场仍然不足，同时也缺乏对农户农地流转的指导、协调、管理和服务。以流转合同和纠纷为例，2012年全省签订的耕地流转合同为463.4万份，完成的耕地流转面积占流转总面积的80.57%，而受理的流转纠纷则达到4976件，单位耕地流转面积的纠纷数为2.02件。

4.农地非粮化现象突出。2012年江苏省耕地流转用于种植粮食作物的面积为66.09 hm2，仅占家庭承包耕地流转总面积的40.27%。农地流转非粮化现象在苏南更为突出，其耕地流转用于种植粮食作物的面积仅占当地家庭承包地流转总面积的1/3。

5.部分基层政府强制干预流转。当前部分基层政府出于政绩考核的需要，并未尊重农民的意愿，而是运用行政命令手段强势推动农地流转。

(四)推动农村金融体制创新面临的困境

1.江苏省农村金融机构网点覆盖率及金融产品服务满意度较低。通过中国人民银行南京分行数据可知全省农户贷款的覆盖率尚未达到六成。此外，由于ATM机、POS机等设备较为缺乏等，广大农民对金融产品及服务的满足程度较低，因此金融基础设施也有待进一步完善。

2.农村金融服务组织的风险和监管面临严峻挑战。根据调查，江苏省部分农民资金互助社及公司存在变相揽储、投放贷款利率偏高以及内部治理不完善等现象，破坏了当地农村金融市场的运行秩序。江苏省现有的236家农民资金互助社，其中盐城有127家、徐州有42家、连云港有31家，这些互助社均由农委或农工办审批并监管，并由当地民政局负责注册与登记。通过调查，各级农委及农工办金融监管经验缺乏、专门人才缺失，重审批轻监管的现象较为严重，很难形成专业有效的监督管理。

3.农村金融政策保障体系尚不完善。近年来江苏省虽然颁布了一些农村金融领域的惠民政策，由于种种原因，部分财政补贴及税收减免政策并未得到落实；农村信用及担保体系缺失，类似农地抵押贷款这类担保很难找到担保人，缺乏有效的抵押物；涉农贷款发放、涉农呆账坏账核销、涉农保险等方面的财税政策扶持有待进一步提升。

(五)推动农业科技投入及创新面临的困境

2009至2012年，江苏省农业科技投入仅从10.04亿元增加到18.03亿元，占财政收入与财政支出的比例均呈现出下降趋势，根据中央一号文件对“农业科技公共投入比例的增长速度应高于同期财政增长比例”的要求，江苏省作为东部发达地区财政收入对农业科技资金的投入比例仅维持在0.12%左右，远未达到要求[16]。

六、农业供给侧视角下推进江苏省农业现代化的原则与实践路径

在农业供给侧结构性改革的前提下，农业现代化的推进要善用底线思维，守住底线、防患未然，具体讲，要遵守以下原则：坚持农村土地集体所有制；坚持耕地不减少，粮食生产能力不减弱；坚持农民利益不受损。在上述原则的指导下合理有序地推进江苏省农业现代化的实践路径。

(一)原则

1.坚持农村土地集体所有制。我国作为社会主义国家，在土地所有制方面，坚持农村土地集体所有制是根本。

2.坚持耕地不减少，粮食生产能力不减弱。民以食为天，耕地关乎百姓的口粮，坚决守住耕地红线，绝不能有半点闪失。因此，土地制度不管如何改革也不能在减少耕地上做文章，1.2亿公顷耕地红线绝不能破。耕地是粮食生产的命根子。农民可以非农化，但耕地不能非农化。正如习近平总书记强调的：中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。

3.坚持农民利益不受损。保护农民利益是社会发展的必然选择，是新农村建设的题中之义，是全面实现小康社会的目标要求。习近平主持召开的中央全面深化改革领导小组第七次会议提出：“要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。”将农民视为最重要的发展资源，通过尊重、保障和发展农民的权益，激发亿万农民的发展潜力和创造性，促进中国农村的可持续发展。这是农业现代化能否向纵深推进的一大关键。

(二)推进江苏省农业现代化的实践路径

1.建立并完善人力资本制度，培养职业农民。在农业领域，人力资本具体的表现形式主要包括有专业知识以及创新精神的职业农民、高素质的农技推广人才、善于经营与协调的农民企业家等，人力资本是推动农业现代化以及提高农业生产率的关键因素之一。对于江苏省，应当以培养新型职业农民为抓手，借此契机将丰富的劳动力资源优势转变为人力资本优势。

2.立足农村实情，因地制宜开展农地流转与土地确权登记。距上一轮江苏省农地制度改革已过去了30多年，改革中存在的土地细碎化、承包地等级不清等问题都已根深蒂固。较为典型的是目前全省户均耕地仅0.264 hm2，常州等地形较为复杂地区土地等级差异也较大。面对历史遗留难题，可借鉴高邮市的经验办法，通过落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，明确整村承包地的“四至”；同时建立健全土地承包经营权登记簿，开展土地承包经营权变更、注销登记、基本农田进证入户，确保确权登记工作落到实处，农地规制合理化，遗留问题得到及时处理。此外，需根据江苏省各地区差异化的自然、经济、文化和制度特征，因地制宜地开展农地确权登记和农地流转工作。对于苏南等经济条件较好、制度实施基础较好的地区可适度加快工作进程，进一步深化农地制度改革。相反，对于如苏中和苏北经济相对较弱的地区，可总结学习宿迁市的经验，通过加强组织领导，层次细化责任保证制度改革工作的顺利开展；召开动员大会，广泛宣传，以弥补群众对农地制度的认识误区，提高农民的配合度；同时，需及时报告反馈，妥善解决问题，切实减少工作阻力。

3.推进农业经营制度创新。在江苏省推进农业经营制度创新，其切入点应是对农业生产关系领域展开调整及变革，为此需要以制度创新的形式培育合作社、种养大户以及家庭农场等新型农业经营主体，积极鼓励并扶持涉农社会化服务组织的建立。

4.完善农村金融制度体系。要以满足江苏省农户以及新型农业经营主体的需求为重点，深化农村金融制度改革。试点农地经营权、农民住房等作为金融贷款抵押品，缓解农业现代化发展的资金瓶颈。创新农业保险产品，培育农业互助性保险组织的发展。

5.推动科技体制创新。江苏省在农业供给侧结构性改革的前提下，一是确立利于先进实用科技成果涌现的体制机制，二是建立有利于农业科技成果推广应用的体制机制。在全省建立产学研用深度融合机制，形成科技与生产紧密衔接、优质科技资源与优势产区无缝对接、不同区域和不同学科专家协同创新的农业科技发展格局。