贫困地区“政策下乡”的宣传困境及其破解——基于A省五县市的调查

李伟

(1.中南民族大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074；2.湖北民族地区经济社会发展研究中心，湖北 武汉 430074)

公共政策是国家机关、政党及其他特定政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则。伴随着现代国家的建构，特别是在“政党下乡”的背景下，公共政策才全面进入到农村社会中，成为影响农民生产与生活的重要因素[1]。作为政府政策工具和政策执行环节的政策宣传，直接影响公共政策的有效执行，关系到公共政策能否实现预期的政策目标和政策效果[2]。

2004年以来，中央一号文件已经连续15年关注三农问题，并且出台了诸多政策来推动农村经济社会发展，加快农村贫困人口脱贫。这些支农、惠农政策只有通过政策执行才能实现政策效果并检验政策的合理性与科学性，也为政策调整提供依据。做好中央和省市县的强农支农惠农政策宣传，是抓好政策落实的前提条件。只有基层干部、村民知晓与掌握这些政策，才能充分保障政策的顺利执行，实现农民的知情权、享有权和监督权，才能调动农民的积极性，实现政策目标。

了解当前贫困地区“政策下乡”过程中政策宣传的现实环境、政策宣传方式与政策宣传的效果，掌握农户对国家政策的认知与评价，分析当前贫困地区政策宣传存在的问题，提出完善政策执行的对策，从理论与实践层面都具有重要的意义。课题组于2016年7月至8月赴A省五县市开展入户调查，共完成10村1316户的调查，完成农户问卷1316份，有效问卷1276份，农户家庭口述史访谈352例。

一、贫困地区“政策下乡”宣传的困境

由于贫困地区自然历史社会原因，导致在政策下乡过程中，存在着农民政策知晓度不高、不精准、差异大；政策宣传覆盖率低、渠道窄、成本大等问题，影响着惠农支农政策的执行与落实，也消解了政策的效果，甚至在一定条件下影响着农户对惠农支农政策的评价与党群干群关系。

(一)农户政策知晓的“程度不一，质量偏低”

政策执行的首要环节是政策宣传，政策宣传的作用，一方面，对于具体政策执行者而言，旨在通过学习和宣传，吃透中央和地方政府政策精神，领会政策实质，统一认识，为政策顺利执行提供条件[3]；另一方面，对于政策对象而言，政策宣传旨在让政策对象了解与知晓政策内容，主动配合并参与到政策中去，保障政策贯彻执行。在农村惠农政策中，政策知晓程度与质量在很大程度决定政策能否顺利执行以及农民能否受益。

调研发现对于具有预防性、保障型与普惠型特点的政策，农民的知晓程度较高。对于条件限制型的政策，如农民创业政策、小额贷款、大病保险、低保、异地扶贫搬迁等政策，农户的知晓程度则较低，只有自身利益直接相关并且牵涉其中时，农户才会间接或者主动关注了解相关政策。在具体政策知晓质量上则普遍不高，农户对政策具体内容说不清楚。以退耕还林补贴为例，对于退耕还林的农业补贴标准村民们说法不一，呈现不同的解读版本，准确了解的农户不多(见表1)。在农业补贴的发放方式上，各项补贴都是通过银行卡或者存折发放，部分村民不会使用银行自助取款机，需要借助附近商户的帮助取款，具体补贴事项及金额，农户无法及时查询了解发放详情。

表1 农户对退耕还林农业补贴的认知

(二)农户政策知晓的“覆盖率低，差异性大”

农村劳动力转移极大地促进了社会分层的深化，不同类型的家庭受农村劳动力转移影响的程度存在明显不同[4]。对于广大农户群体而言，特别是对于“不在场”的外出务工农民而言，政策宣传的难度较大，也难以成为政策宣传的“瞄准对象”，政策覆盖面较低。对于农村留守的群体，尽管绝大多数仍然以农业生产为主，但在政策知晓程度、利用政策方面存在差异。

1.以村干部、种养大户为代表的农户群体对政策的关注度与知晓度高于一般农户群体。村干部是联结国家与农民的重要纽带，基于自身身份与职业因素，自然而然与政策更加“接近”，对国家政策的了解与掌握程度更高。种养大户等新型农业经营主体，一方面自身生产发展离不开政策，需要和政府打交道，同时也能够更多地从惠农政策中受益，为此也有动力去了解相关政策。在利用政策方面更为主动与积极，他们对国家惠农政策的评价往往有自己的看法与建设性意见。

2.不同年龄段的人群对政策的知晓存在较大差异，特别是“在场”的中老年人对政策的知晓程度要高于“不在场”的年轻人。调研发现，中老年人基本是农村农业生产的主力军，常年耕作在土地上，对于农业政策的信息自然接触较多。而在农村的年轻人一般不从事农业生产，部分年轻人是暂时性歇业返乡或因为生育孩子短暂返乡，因此对农业生产与惠农政策不关心也不了解。

3.利益相关与否影响着政策关注度与知晓度。调研发现，如果村民没有生病住院，一般不会主动去了解新农合政策的具体内容，相反那些患有大病重病的农户家庭则对合作医疗的报销政策有更多的关注，也能对当前农村合作医疗政策作出积极的建设性的评价。课题组调研的1316户中，有403户家中有人患有大病或慢性病，调研结果是这部分农户能够对大病医疗保险做出自己的评价，认为大病医疗保险能够报销部分医疗费用，减轻经济负担。同时对大病医疗保险需要改进的地方提出自己的看法，如在降低保费、简化报销手续、降低起付线与自付比例、提高封顶线、扩大病种报销范围都有所提及。

(三)政策宣传的“部门多，协作弱”

从现有的惠农政策与实践来看，三农问题几乎涉及到所有职能部门，并且这些问题的解决需要多部门的协作来完成。在实际政策过程中，政策制定往往采取相关对口部门主导，吸纳其他部门参与的形式，这些职能部门往往联合发文，分工协作来出台某项政策。如低保政策、农民工的城镇落户、新农合、新农保、种粮直补、退耕还林、林权改革、雨露计划、小额信贷、电子商务、土地确权与流转等支农惠农政策由不同部委主导，相关部门参与制定的。

在现实政策执行过程中，政策宣传往往通过自上而下的方式，由中央及其部委到地方及其职能部门层层发文、逐级下达的，到了基层政府层级，不同地方政府及其职能部门依据中央政府政策精神与要求，研究制定详细具体与可操作性的政策执行方案。为了贯彻落实相关政策，不同部门会在各自职能范围内开展政策宣传工作，并且政策宣传也会纳入到各个部门的工作计划与考核中，这也为政策贯彻落实与宣传提供了动力。但是各个部门的政策在文本内容上具有专业性与复杂性，同时政策宣传人员自身的政策素养，政策对象的文化水平、政策之间的协调等因素，在此过程中可能出现政策信息失真的问题[5]，也加大了政策宣传的难度。从各个村党员群众服务中心服务窗口陈列的宣传单页和农户家中发放的宣传单页看，政策宣传还是依据各个职能部门的分工各自进行，每个部门各自印制了相关宣传单页，上十种单页摆放在服务窗口，缺乏汇编成册的宣传手册。

同时为了保障农村工作的顺利进行，加强基层组织建设，各级地方派出了驻村工作队、驻村干部、对口帮扶干部和第一书记，存在着各级政府官员、企事业单位、村干部的多元化工作主体，形成了多种形式的组织建设与帮扶机制。但从目前的实践来看，这些工作主体和相关职能部门对接不够，政策的精准宣传工作有待加强。政策宣传的主体呈现多元化，对组织协调与宣传的精准性提出了挑战。

(四)政策宣传的“渠道窄，成本大”

从政策宣传的途径与方式来看，目前仍然停留在比较传统的层面，主要依靠文件手册、惠农标语与开会传达的方式来进行。文件、宣传手册的方式受制于村民的文化程度、闲暇时间、关注度等因素的影响。

调研发现，绝大多数村民都知道有干部曾经上门宣传政策并发放了宣传册子，但基本都找不到这个小册子，也没有认真去研究过。在村党员群众服务中心的办事大厅里，都摆满了各个职能部门的宣传册或者单页，但主动索取的村民并不多，而且仅仅通过阅读政策手册或者单页，也不能完全让村民知晓具体操作流程，最终还需要向相关经办人员咨询，才能够大致了解政策内容。惠农标语，绝大多数是口号性与号召性的，能够展示的信息量有限，无法传播具体的政策内容。对于较为偏远且交通不便的村组而言，效果不太明显。开会宣传的方式，多是村干部口头宣传国家政策，一方面召集村民的难度越来越大，年轻村民不在农村，年老村民因为农活或者身体或者交通不便等原因，大会参与率不高，为此宣传效果也会大打折扣。在宣传方式上，囿于基层宣传干部的理论素养，更多地是宣读上级政府的政策文件，缺乏灵活生动的方式去解读解释政策，很难将法律、卫生、教育和养老等政策有机结合起来宣传。由于有些政策文件内容有一定专业性，使得村民在了解政策内容上存在困难，也进一步阻碍了村民学习与认知相关政策的积极性与主动性。

在调研的1316户农户中关于“您主要通过什么方式知道国家政策的(可多选)”问卷中可见，“政策下乡”宣传主要以电视媒体与村干部宣传为正式渠道，同时村民之间的人际传播也发挥着重要的作用(见表2)。

表2 农户了解国家政策的途径

二、贫困地区“政策下乡”宣传困境的原因

(一)政策宣传环境的“差异性”与“复杂性”

课题组调研的A省五县市，地处武陵山区，以武陵山脉为中心，以土家族、苗族、侗族为主体的湘鄂渝黔四省(市)毗邻地区。武陵山区是国家14个集中连片特困地区之一，相对于平原地区和经济发达沿海地区，贫困地区是“老少边穷”地区，经济社会发展相对落后，交通和信息相对闭塞。贫困地区在政策下乡过程中存在着复杂的运行环境。首先，自然环境恶劣，交通不便。贫困地区多为山区，交通基础设施建设相对滞后，为政策宣传增加了难度与成本。其次，居住相对分散。常年居住在山区的村民，往往依据自然地理与耕作环境来选择聚居地方，居住相对分散，多的十几户人家相对集中居住在一起，少的就1～2户人家居住在一起，召集村民集中开会的难度大，送政策入户的成本也较高。第三，语言差异。贫困地区各少数民族语言迥异，也给政策宣传工作带来了语言障碍。调研过程中，年纪稍微大点的村民，基本上很难听得懂普通话，需要当地人的转述或者当地籍学生帮助才能顺利的完成访谈与问卷。

（b）The author，who graduated from the same university I did，gave a wonderful presentation.

(二)政策宣传主体的“多元性”与“欠协调性”

由于行政管理上的机构重叠和职能交叉，政策的多样性与政策执行多部门性，客观上增加了组织协作的难度与成本，往往导致政策执行的阻滞[6]。而依靠自上而下的科层体制，使得基层乡镇与村组成为政策目标从文本转变为现实的执行主体，然而“上面千条线，下面一根针”，乡镇以上各级政府的政策下发下来，乡镇政府没有相对应的各个职能机构与之对应，正所谓千条线都为一根针忙活，而一根针则又为千条线所累，乡镇和村组干部都普遍反映基层工作事情繁琐、任务重、压力大，面临着上级政府的各种考核与检查，有心无力。在政策执行宣传环节，对于乡镇与村组干部自身而言，这些新出台的、种类繁多的政策本身也是一种挑战，也需要通过培训与开会来学习掌握政策内容，否则也无法在农村开展有效的政策宣传工作。同时，这些基层干部需要通过各种方式，如发放政策宣传小册子、上门送政策、开院落会议和村民会议等，将各项支农惠农政策传递给村民，同时协助村民完成上级政府交办各项具体事务。

(三)政策宣传对象的“流动性”与“特殊性”

改革开放近四十年，乡村社会的流动性与变动性为“政策下乡”带来了新的变量与挑战。一方面，大量的农村人口外出务工，流动到城市务工的人口，为城市建设与发展做出贡献的同时，也给城市管理与公共服务提出了挑战，城市流动人口管理与服务也成为城市政府工作的重要内容。这部分外出务工的人员年轻力壮，有一定的文化知识与技能，常年在外打工，他们中的一部分在外地安家立业，小有成就；一部分在不同城市流动，哪里有工作去哪里。每到春节等重要节日，他们往返于城乡之间。另一方面，留守在乡村的，则主要是老弱病残幼这部分群体，他们文化水平不高，识字与理解能力有限。在当前条件下，农村政策宣传尚未在城乡之间建立有效的对接机制，“不在场”的农民自然也难以成为政策宣传的主体，“在场”农民的特殊性也为政策宣传与政策执行加大了难度，也进一步影响着惠农政策的效果。

三、完善贫困地区“政策下乡”宣传的对策

(一)挖掘传统资源的现代传播价值

村医村教相对普通村民受过更好更多的教育，长期生活在农村，散落在群山村落之中，一方面村医村教自身也从事农业生产，熟悉农村生产生活，另一方面，村医在长期行医过程中，治病救人，成为了许多村民的“恩人”，具有较好的群众基础，在村民中具有较高的权威。村教在长期任教中，村子里很多都是自己的学生，受人尊重，村医村教长期在农村为村民提供基本医疗与教育服务。为此，作为农村重要的人力资源，调动村医村教的积极性，在政策宣传工作中，需要重视与挖掘村医村教的潜在价值。首先，基层政府应该发挥村医村教文化素质相对高的优势，借助村支两委的工作平台，利用坐诊送诊和上门家访等机会，向村民宣讲政策、答疑解惑与收集整理村民意见，引导村民了解政策、参与政策，从政策中受益。其次，按照相关程序，从村医村教中优选政治素质好、群众基础上、协调能力强、服务能力强的人员，作为村级班子预备人选。村医村教进村班子对于改善村级班子结构、提升村级组织管理与服务能力、密切党群干群关系、创新乡村社会治理，具有重要的现实意义。

民间艺人、文化能人、文化带头人，是乡土文化的传承者与发扬者。一方面，乡土文化与艺术需要传承与发扬，当地群众也有公共文化生活的需求，政府应该支持乡土文化与艺术的发展，支持相关群众组织的发展与演出活动。另一方面，文化艺术团体和文化能人，也可以围绕政府中心工作，创新曲艺段子，通过自编自导自演的方式，将惠农富民、精准扶贫、新农村建设等政策融入到传统的曲艺节目之中。通过文化曲艺节目走农村、下企业、进学校、入社区，以群众喜闻乐见的方式来宣传惠农富农政策，扩大政策的覆盖面与知晓度。

(二)促进组织宣传、人际传播与大众传媒的优势互补

乡村社会虽然受到了市场经济与社会结构变迁的冲击，但是总体上乡村社会还是熟人社会，村庄的居住格局、人际关系都为政策的人际传播提供了便利与条件。村干部、小商贩、村组织、村医、村教、村民都是政策传播的信源，田间地头、院落、酒桌、牌桌、路边都可能成为政策传播的场所，乡村的人际关系传播成为了村民获取与交流各种信息的主要渠道，这种传播是伴随着村民的日常生产生活与人际交往发生的，具有迅速性、易获得性与低成本的优势，但同时也具有选择性、多变性、模糊性与失真性等特征，因此政策信息在此传播过程中容易发生扭曲。

为了克服此类人际关系传播的缺陷，需要加强政策宣传的组织传播模式。组织传播模式是体制内的政策宣传方式，通过层级制及命令指挥系统，通过文件和会议等形式，实现政策的上传下达，将政策从文本转变为现实。在组织传播过程中，需要注意的是作为文本形态的国家政策在转变为现实形态的政策实践活动的过程中，会按照特定的逻辑运转，最终的政策结果往往并不取决于当初政策制定时的理论预设和良好的愿望, 而在于这种逻辑在实践过程中对政策的修正程度, 在于实践本身[7]。同时组织传播过程中的国家政策宏观性与地方政策微观性特点，是基层政策宣传工作需要特别注意的问题。

在加强组织传播与人际传播的同时，还需要完善大众传媒在政策宣传中的作用。一方面，拓宽政策宣传的渠道，充分发挥媒体的作用。广播电视等传统媒体与人际传播在贫困地区农村政策执行过程中发挥着日益重要的作用，特别是国家“户户通”“村村通”工程的不断推进，直播卫星电视以较低的成本、最快的速度、最有效的方式，解决了广大山区、老少边穷地区看电视听广播的问题。每晚收看中央电视台的新闻联播节目已经成为广大农户的生活习惯。通过收看收听新闻联播，广大农户了解了国家政策方针，成为了农民主要的政策信息来源渠道。随着信息技术的迅速发展，手机、互联网等新媒体在农村也开始发展起来，应该加强移动信息平台建设，准确地将国家政策、村级事务与通知等各类信息通过手机平台推送到村民手机中。另一方面，由于经济条件、生活方式、文化教育与年龄等原因，还有部分群体仍然依赖于口耳相传的政策宣传方式，因此不仅需要电视广播网络等渠道，同时也更应注重村民大会、入户宣传讲解、墙头张贴、政策宣传手册等原始方式，继续加大政府组织的政策宣传力度。

(三)实现多元政策宣传主体间的协同

支农惠农政策涉及部门众多，不同的政策由不同部委主导，部委制定的政策需要依赖乡镇基层和村组来贯彻执行，为此需要加快相关部门和政策执行主体之间的协同，整合政策资源，选择合适的时机和途径，提高政策宣传的效率与效果。

首先，在政策过程环节，需要加强部门间的沟通与协作，政策可以由不同部门主导，但不能各自为政。在政策制定过程中，需要吸纳不同部门的意见。在政策执行过程中，需要加强不同政策间的协调与对接。在政策宣传中，可以整合不同政策，形成完整的政策体系，完整清晰的让农民知晓政策，不能让农民对政策应接不暇。如2016年9月国务院办公厅转发的民政部、国务院扶贫办、中央农办、财政部、国家统计局与中国残联的《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》的文件，即是对不同部门政策协调的重要举措，对于整合政策资源、提高政策效果意义重大。

其次，乡镇基层组织和村组要主动整合不同政策宣传资源，将政策“打包”合力宣传。所有上级政府和部委的政策都要在乡镇汇集，基层政府和村组在宣传资源有限的条件下，更应该合理整合不同涉农部门、驻村干部、驻村工作队、第一书记、精准扶贫工作队等宣传主体，整合资源形成系统的宣传体系，合理分工，形成合力进行政策宣传。

再次，人口流出地政府与流入地政府之间要实现流动人口管理的无缝对接。城市地区与农村地区都面临着国家政策的贯彻执行，尤其对于外出务工比重较大的农村地区，如何将国家支农惠农政策传递给“不在地”的农民，吸引广大农民返乡创业就业，需要城乡两地之间建立流动人口管理的对接机制。

最后，在政策宣传的形式上，可以设立政策宣讲团，整合各部门资源，开展“政策赶场”巡回宣讲活动。在政策宣传的时机选择上，可以利用村民赶集日、节假日、院落会、红白喜事、文艺文化活动、春节外出务工返乡期间等村民聚集的时间，通过设立政策宣传咨询台、发放宣传资料、宣讲政策精神、接受政策咨询等方式宣传政策。