公共治理视阈下小城镇韧性发展研究

郭文娟

(1.山西农业大学 马克思主义学院,山西 太谷 030801； 2.山西农业大学 乡村振兴战略研究中心，山西 太谷 030801; 3.北京师范大学 政府管理学院，北京100875)

一、问题的提出

城镇化是一个国家伴随工业化必然发生的历史过程，是国家现代化的重要标志。中国经济自上世纪80年代末开始走上外向型发展道路(依靠引进外资、技术、原材料，经过加工再出口，利用廉价的人力资源发展经济)，并把外向型经济作为我国经济发展的整体战略，推动了中国迅速成长为世界第二大经济体。中国经济高速发展推动城镇化进程，我国常住人口城镇化率从1978年仅有的17.9%，到2010年突破50%大关， 到2016年底达到57.35%，并以年均提高1.2个百分点的速度持续推进，可谓千年之大变局。然而，就在城镇化快速发展背后却同时蕴藏了城市体系间、城乡间发展不均衡的矛盾。传统外向型经济主导下人口向中心城市集聚，虹吸效应下城市体系之间不断分化，胡焕庸线下我国东西部之间表现出明显差距，城市扩张过程实际成为大量本土农民边缘化的过程。大量外来人口从农村来到大城市贡献劳动以此享受物质文明的繁荣，但大城市高级的市场等级和政治等级赋予了人们不同的身份，教育、住房引致的公共服务需求不仅没有被大城市消融，而且深受“大城市病”困扰。

英国学者L.范登堡在其《欧洲城市兴衰研究》中把城市化划分为三个阶段：集中型城市化阶段、郊区化阶段、逆城市化阶段。欧美发达国家走完了城市化发展阶段，进入逆城市化阶段，这与美国地理学者诺瑟姆揭示的S曲线发展规律相符，发展小城镇也成为欧美发达国家的普遍选择。有学者敏锐的观察到2000年前后中国一些特大城市城市化进程提前出现逆城市化(郎咸平，2002)，毛新雅、王红霞(2014)、鲁继通(2015)等学者基于ROXY指数对北京、上海、天津的“逆城市化”提供了实证支持。在很难融入大城市而又不愿意再回到农村的情况下，小城镇成为人们用脚投票的偏好选择(唐任伍，2016)。当前，小城镇聚集的人口支撑着中国城镇人口的半壁江山。早在1983年，费孝通就吴江小城镇进行分析就提出“小城镇、大问题”，一度影响着我国城镇化战略。从改革开放以来我国关于小城镇建设的政策表述来看，对小城镇地位都进行了特别强调[1]。但现实情况是，小城镇建设不仅未按照预期取得突破性发展，反而面临着更为严重的空间内外部矛盾。

新一届政府把小城镇的重要性提高到了历史新高度，可以说是中国“倒逼式”改革。今天来看，中国的城镇化与费孝通的理论创见经历了交涉、分野、回归的过程[2]。2014年的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》把推动小城镇发展提高到与国家“四化”同步高度，2017年党的十九大则明确提出建构“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。由此，处于城乡关系连接关键位置的小城镇，是未来城镇化发展的重要方面，是逆城市化的退路，是地方经济新的增长极，在振兴乡村中发挥不可替代的作用。小城镇之路作为国家新型城市化战略的重要空间战略，其中，其良好的公共治理秩序是小城镇健康运行的前提，是破解小城镇发展空间矛盾、全面建成小康社会、实现社会稳定的重要方面。

关于治理，党的十八届三中全会首次明确了推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革总目标。治理同管理虽一字之差，却是一个“关键词”的变化[3]，彰显了中国政党治国理政理念的深刻变革。现代“治理”(governance)区别于传统的“统治”与“管理”，强调合法、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正等方面[4]，其中，回应性(responsiveness)和责任性(responsibility)是构成公共治理(public governance)的核心问题[5]。现代公共治理作为各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的持续互动和协调的过程，回应性和责任性贯穿于多元治理主体持续互动中。按照卢梭社会契约论阐述，这种互动实则是作为代理人的政府与作为委托人的公民之间关系的博弈过程，但是由于“信息不对称、不确定性、地方差异等因素的影响，权力中心的意愿制度供给与下级对制度创新的需求可能不一致”[6]，因此规避代理人超越委托人意愿行动成为学界研究重镇。

从已有研究看，(1)对委托人与代理人之间的信息不对称本身而言，学者从不同视角(如博弈、交易费用)结合不同案例(如对村民自治、国家助学贷款)论证和描述了委托-代理的偏离失衡现象，并提出优化制度变迁[7]、借助全国网络平台大数据渠道[8]、实施参与式预算[9]的化解路径；(2)对于小城镇发展的困境而言，学者多困窘于经济学的产业视角、人口流动视角、外源资源注入视角进行研究。已有研究为本文提供了很好的参照，但是从小城镇的公共治理关系结构层面规避和纠偏委托人与代理人之间不对称性还未引起重视。立足已有研究，本文试图从小城镇公共治理结构解析小城镇“社会——生态”委托代理中出现的脆弱性困境，挖掘其形成逻辑，并以期结合小城镇社会结构特性通过优化公共治理结构安排，建立现代民主政治所要求的“统治者(rules)为其在公共领域中的行为和决策绩效向公民负责的一种治理体系”[10]，提出韧性发展路径，彰显小城镇公共治理中的回应性和责任性，实现小城镇可持续发展。

二、小城镇发展中的“社会——生态”脆弱性分析

近年来，脆弱性是国际上社会经济发展和环境变化研究领域的焦点问题。2005国际全球环境变化人文因素计划(IHDP)发布报告就指出，城市系统脆弱性已经成为城市化研究的核心问题和基本框架。国内现有脆弱性的研究多针对自然生态系统，而对经济社会系统的研究相对滞后。而所有的自然资源系统都是嵌入社会生态系统的一部分。奥斯特罗姆(2002)认为社会生态的是由复杂的不同子系统构成的，而这种复杂性存在于社会系统和生态系统的互动中[11]。与脆弱性相关的概念是韧性(resilience)，韧性在过去的一个世纪经历了从均衡范式向演变范式的变革，韧性强调系统适时回应风险的能力。盖洛普认为脆弱性与韧性不直接相对，但韧性强的城市比韧性弱(nonresilient)的城市脆弱性低，国际韧性联盟认为非常脆弱的城市不具备韧性，脆弱性偏重状态描述，韧性偏重人类应对的能力，韧性研究有效弥补了脆弱性视角的不足。本文遵循两个概念的联系和差异，分析小城镇社会——生态系统脆弱性的表现，从公共治理结构方面优化城市韧性发展路径。

小城镇社会——生态是小城镇系统内部发生变化的一种属性，其脆弱性主要表现包括但不仅限于如下几个方面：

(一)小城镇规划管理随意，工程性脆弱

政府为主导的小城镇规划及建设存在大量规划随意、管理不科学现象。第一，城市规划不科学。在现行分税制和政绩观约束下，土地是地方财政收入的主要来源。被土地资本绑架的政府不顾及城市内涵，认为“把马路让出来，把点灯亮起来，把垃圾收起来，把公园建起来，把高楼拔起来，把农民搬上楼”，就是实现了城市化，大规模的拆迁和建造下千城一面，使得历史街区空间形态遭到破坏，小城镇历史感消失。第二，小城镇作为农产品、产品流通的聚集地，街边小店、小商铺发挥着重要的作用，给城市带来了活力，但是由于地方政府城市规划和管理理念的偏差，过度追求环境整洁，牺牲了很多小商铺，小城镇成为没有活力的“死城”。第三，小城镇还存在对废水和垃圾处理基础设施到处挖坑填埋的现象，造成严重生态环境污染。小城镇以政府为主导的城市规划充当美容师、程序员角色，哪里有问题粉饰哪里，随便打补丁，城市工程性脆弱。

(二)小城镇公共服务供求不匹配，社会性脆弱

在关注民生背景和自上而下的官僚制体系下，小城镇存在“福利冲动”和“福利过度”的倾向。以养老服务为例，一些地方政府投资建设高档豪华的养老机构，地方政府对养老服务大包大揽。而作为政策执行的地方政府而言，却普遍存在对市场调查不足、市场细分不够、服务水平和质量不高，服务和产品可及性和利用性差的难题，造成老龄服务市场发展滞后。笔者调研发现，很多小城镇政府建设了老年人日常照料中心，投入了大量的人力、物力和财力，但由于小城镇老年人传统的家庭观念和养儿防老的孝道观念根深蒂固，导致机构养老推进并不理想，与老年人的实际需求不匹配。政府单一决策和政策输出忽略了公民潜在需求和有效需求之间矛盾，不仅带来资源错误配置，而且造成“出力不讨好”的窘境，影响政府权威。

(三)小城镇市场竞争低效，经济性脆弱

城市中心导向下小城镇盲目跨越式发展，无序争夺水土等资源，用地的增长速度超过城镇人口的增长速度，扭曲了城镇化健康发展的轨迹。产业依赖型小城镇发展采取高污染、高消耗、高排放的发展模式，加之政府以物为本、争取税收资源等原因，环境污染严重，造成外部不经济。资源依赖型小城镇资源多不可再生，对资源依赖性高，导致资源诅咒效应，陷入公共地悲剧，小城镇社会经济生态脆弱。

(四)小城镇社会组织松散，公共价值租值耗散，社区性脆弱

社会组织能够降低政府机会主义行为，增强公民参与利益，促进资源整合，是西方国家社会自治的根基。小城镇社会组织由于缺乏资金，自身管理体制不完善，产生的快消失的也快。社区居民作为组成小城镇的社会实体，在城镇化进程中快速重组，嵌入旧社区或形成型社区，但是小城镇社区具有明显的商品化居住概念，没有形成滕尼斯强调的“具有共同价值取向的同质人口的社会团体”。小城镇本身是旧地城镇化形成的结果，地域半径范围小决定了其熟人社会的特殊性，但是政府对社区的治理与快速城镇化存在时滞，形成了社会资本公共价值租值耗散，小城镇社会性脆弱。

十九大报告指出我国城镇化率以年均提高1.2个百分点的速度推进，参考诺瑟姆城市化发展初始、加速和后期三个阶段来看，正如唐任伍教授认为的我国城市化属于加速发展阶段。然而，大城市拥挤和小城镇滞后的矛盾同时存在，而且逆城市化在中国初见端倪，小城镇建设的重要性和紧迫性突出。小城镇公共治理中社会生态脆弱性困境直接影响到小城镇的良性发展。在现行分税制下，资金稀缺依然是小城镇(尤其是中西部)发展的障碍，而重复性建设、无效建设造成资源的严重浪费，且治理无效；政府公共服务供求不匹配导致市场产业发展滞后，难以满足小城镇居民的有效需求；市场竞争的低效造成小城镇发展的不可持续；社会组织原子化的松散状态导致公共价值租值持续耗散。根据韧性城市的适应性循环理论，处于阈值释放阶段，城市系统发展的“机会之窗”将会打开，小城镇公共治理结构调整成为必要。

三、小城镇公共治理中脆弱性形成逻辑和症结所在

纵观100多年公共行政的研究脉络，围绕价值理性与工具理性钟摆经历了从 “传统公共行政——新公共行政——新公共管理——新公共服务”的范式演变，体现了从“效率——公平——效率——公平”不断纠偏、“单一——多元”治理主体认知的历史过程。“现代公共行政是一个由各种类型的公共组织纵横联结所组成的网络”[12]，参与公共服务和物品的供给主体包括政府组织、社会自治组织、市场组织等。其中，政府组织承担公共事务的“元治理”角色；社会自治组织(社会自治组织的不同称谓有：非正式组织、公民社会、市民社会、第三部门、民间组织等)重在自治，反映政府权力向社会回归；市场机制被称为“看不见的手”，是现代组织体系中效率最高的组织形式。从公共治理的资金投资和服务递送关系，可以看出公共治理发展演变过程(图1)。

图1 现代公共治理过程资金投资和服务递送的关系图

如图1所示，A象限代表传统的政府管理模式，政府既是资金的投资者，也是公共产品和服务的提供者；与此相对的是C象限，表示纯粹的私人市场，资金和服务都是民间或市场提供。B象限代表的关系是资金是由民间或市场提供，而由政府等公共组织提供服务，比如一些养老机构提供的老年认养就属于此类型，也可以代表社会捐赠；D象限则表示政府出资，由民间或市场提供服务，这一模式兼顾了市场(C象限)高效率的优点和政府(A象限)资金来源稳定的特点。公共治理模式未来发展方向是由A向B、C、D三个象限发展，其中D是重点发展方向，因此界定多元主体角色并协调多元治理主体之间关系也成为现代公共治理的难题，也成为小城镇社会——生态脆弱性的症结。

首先，政府角色越位、错位。在公共服务提供的“市场经济”领域里依然晃动着“计划经济”的大手。小城镇地方政府对公共服务大包大揽、亲力亲为，抑制了市场积极性。政府提供公共服务存在市场调查不足、市场细分不够、服务水平和质量不高，服务和产品的可及性和利用性差。造成政府角色越位的原因在于政府利益作为政府工作人员利益、部门集团利益以及公共利益的集合而存在。因此，地方政府不是以单纯追求纯粹的公共利益为动力，而是将个人利益和集团利益附加在公共利益实现的基础上。在个体自利性和公共性的博弈和妥协过程中，地方政府也会采用各种手段制造权力运行的偏差以满足自身偏好。代议制的层级代理结构所造成的信息不对称为这种自利性提供了可能[7]。其次，市场角色错位。小城镇市场资源以高污染高能耗产业倾斜为主，市场的逐利性与政府税收需求形成共谋关系，寻租和环境污染造成严重的外部成本，资源错误配置，导致经济性脆弱。再次，社会组织角色缺位。托克维尔曾说：“不论老幼、不论贫富、不论性格的差异，美国人总在不停的结社。”社会组织的存在能够有效降低政府机会主义行为，促进公共利益的整合。西方国家的社会自治根基就在于社会组织。近年来小城镇社会组织城镇迅速，但是由于缺乏资金保障以及自身人员管理体制不完善，导致小城镇社会组织产生得快消失得也快。社区则只具备商品房居住的概念，人们活动则以业缘、农村、血缘进行联系，社区则缺乏认同。

小城镇公共治理过程中，承担公共事务“元治理”角色的政府一家独大，地方政府在中央政府政策和区域锦标赛体制下，利用民生意识与上级政府争取博弈胜算的可能性，从而获取了资源配置的优势和政策支持，实现自身利益最大化的结果，造成公共产品的过量供给、基础设施的重复建设、无效建设，是政府失灵的表现。政府关注公民的潜在需求而真正对公民有效需求的关注则不多，对公民需求最具灵敏性的市场角色在公共治理中缺位，市场配置资源更多的流向土地和污染性行业，寻租带来经济租值耗散。而小城镇要发挥其化解大城市病、集聚人口的作用在于要有相应的产业支撑，房地产业并不能实际带来小城镇的长续发展，难以留住人口，也就难以发挥小城镇的作用，现行小城镇房地产库存多且一些地方沦为鬼城，是市场失灵的表现。社会组织的缺位导致社会缺乏活力，不能化解市场失灵和政府失灵导致的难题。小城镇治理主体单一，相关主体角色越位、错位、缺位并存，政府失灵、市场失灵、志愿失灵并存，公共治理中信息不对称，供求失衡，增加了公共治理的成本，损害了公共治理所要求的回应性和责任性，降低了公共治理效率，影响小城镇的韧性发展。

四、小城镇公共治理韧性发展路径

韧性概念在过去的一个世纪里经历了“工程韧性——生态韧性——演化韧性”的范式转变，演化韧性区别于工程韧性和生态韧性所强调的均衡性，强调对复杂系统的适应性、回应性。适应性的韧性内涵与公共治理的回应性内涵吻合。 小城镇公共治理中治理主体单一，政府独大、市场和社会组织则缺位，小城镇公共治理中缺乏回应性和责任性，小城镇发展缺乏韧性。因此，合理定位小城镇公共治理中多元主体的角色、建构具有回应性和责任性的小城镇现代公共治理体系，是规避小城镇脆弱性，实现小城镇韧性发展的重要方面。

作为政府应积极开拓治理“公共场”，积极发挥元治理角色。现代治理是多元主体围绕公共事务持续互动协调的过程，因此也是地方政府让渡公权力给私领域的过程，即地方政府、市场组织、社会组织利益分配贡献的过程。所以，在公共治理中需要一个开放的“公共场”，在这个“公共场”内，“作为私人的人们来到一起，他们在理性辩论的基础上就普遍利益问题达成共识”[13]，而政府仍然要承担公共事务的“元治理”角色。中国外向型经济主导的发展使得资源向大城市的集聚，小城市的公共资源则发展滞后。以教育为例，改革开放前集中在中心城市的是高等学府，近年来各地最好的中小学均在省会城市，一些超级中学也开始出现，而小城镇的传统名校，因为师资不足、本地生源流失则渐趋衰落。同时，中西部地区的差距也较为突出，一些东部地区的城市化水平已经接近发达国家水平，而西部地区却集聚了中国绝大多数贫困人口。公共服务均等化的实现需要以政府为主导，发挥其元治理的主导作用。

作为市场要积极发挥“看不见的手”资源配置角色。市场组织是现代组织体系中最有效率的组织形式，依靠“看不见的手”调节机制，实现最有效率的服务供给。20世纪90年西方新公共管理运动的兴起，极大程度上化解了政府机构臃肿的症状。小城镇发挥其人口集聚效应，重要的是相关产业的支撑，即市场组织的充分发育。当前小城镇中公共治理中市场发育不成熟。市场介入公共基础设施建设、公共服务提供，是公共治理提升的重要选择。回流到小城镇的打工者有的具有驾驭国际市场的经验，能够在家乡将农产品加工参与国际市场竞争的产品。

作为社会自治组织要发挥自治角色。小城镇化的重要表现就是就地城镇化，区别于大城市的陌生人社会，小城镇人们因血缘、地缘发生千丝万缕的联系，而且同质性强，传统的道德伦常、村规民对公民行为仍然具有一定的约束作用，这也是中国传统伦理本位的社会治理结构形成的制度依赖。以养老服务为例，小城镇的家庭养儿防老观的孝观念依然占主导，对中国严峻的老龄化压力有一定的缓解。一定程度上，小城镇熟人社会和道德伦常是小城镇公共治理的独特优势。

小城镇公共治理需要充分发挥政府、市场组织、社会自治组织的优势，实现现代公共治理的资金和服务递送的整合。中国传统文化中的“和合”思维，就是现代公共治理中的“共容共生”思维。实现政府组织、市场组织、社会自治组织的共存共处是化解小城镇公共治理中牛鞭效应的重要突破，也是小城镇发展的重要动力。具体而言：首先，积极创新社会治理政策。小城镇公共治理政策是地方政府政治决定的权威性输出，公共政策是多元治理主体利益联结的驱动器。着眼于公共利益，吸纳包括政府、市场组织、社会自治组织参与到公共政策的制定、执行、监督系统内，扩展公共治理空间秩序，增加信任资本，增强公共治理瞄准效应，公共治理的回应性和责任性得到弥补。第二，培育公民参与公共治理意识。公共意识培育是义务、权利、素质、能力的培育过程，是实现公民自我管理、自我服务、自我监督、自我发展的前提。要充分考虑小城镇非正式制定环境对公共治理的影响。非正式约束如孝文化、宗族文化、地域文化等，在小城镇依然保持着强劲的生存韧性，影响公共治理的效果。第三，积极发展小城镇本土非农经济。对小城镇人口集聚能力省级比较发现，农牧业主导的小城镇必然如吉林、黑龙江、青海等地，人口集聚能力差[14]。因此，利用小城镇自身的资源、文化等优势发展本土非农经济(比如旅游、生态农业)，建立起支撑起本地的城镇化产业。良好的公共治理秩序将为小城镇人口回流提供基础环境，人力回流不仅带来经济的繁荣，也将大大改善人口结构，与小城镇建设发展形成良性互动，推进乡村振兴，实现小城镇韧性发展。