防治企业“小金库”的几点思考

谭成

摘 要：通过历年“小金库”专项治理，取得了一定成效，進一步规范了经营行为，强化了内部管理，促进了党风廉政建设。但要根除“小金库”这一“顽症”，必须从源头上进行控制和防范，积极探索建立防范“小金库”的长效机制。本文通过阐述“小金库”的成因及治理中出现的问题和难点，提出了从加强教育、完善制度、强化监督等方面构建防治“小金库”长效机制的措施。

关键词：小金库 表现形式 治理 对策

中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）04（c）-032-02

“小金库”不仅导致会计信息失息，扰乱经济秩序，严重影响企业健康发展，而且直接诱发和滋生一系列腐败现象。抓好“小金库”治理工作，应从制度欠失，管理漏洞，监督力度等方面查找问题，从源头上构建防治“小金库”长效机制，使“小金库”成为无源之水，彻底根除“小金库”这一顽症。

1 “小金库”的概念及特征

“小金库”是国家政治经济生活中的一种现象，概念起源于1985年在全国范围连续开展的税收、财务、物价大检查中的提法。2009年，针对一些单位、部门设立“小金库”仍时有发生，有的还相当严重，国家在《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发〔2015〕18号）中，将“小金库”定义为：违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

与以往“小金库”概念相比，主要特征有三点：一是强调所有收支必须列入符合规定的单位账簿；二是“小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金（含有价证券）及其资产是否列入符合规定的账簿，也应是说不仅仅强调私存私放资金的问题；三是就认定而言不强调设立“小金库”的手段和使用用途，只要没有列入符合规定的单位账簿资金及其资产，不管什么性质的手段和使用用途，都应定性为“小金库”。

2 “小金库”的主要表现形式

2009年“小金库”这一概念延用至今，呈现出鲜明的时代烙印，其内涵不断缩小，外延不断扩大，不仅局限于资金，还包括通过“小金库”资金衍生形成的各项资金。种类也越来越多，主要表现形式包括以下几点。

2.1 隐匿收入设立“小金库”

（1）利用销售商品收入、提供劳务收入及单位组织各种培训班收取培训费、咨询费、评审费等收入设立“小金库”。（2）利用资产处置、出租、使用收入设立“小金库”。特别是将废旧物资处置取得的收入；将设备、房屋、场地等资产出租收入不入账设立“小金库”。（3）用政府奖励资金、社会捐赠等其他收入设立“小金库”。特别是“代扣代缴、代收代缴、委托代征”税款所取得的手续费收入不入账设立“小金库”。

2.2 虚列支出设立“小金库”

（1）虚列产品成本、工程成本、采购成本、劳务成本等营业成本设立“小金库”。特别是通过虚列大修、签订虚假工程合同、虚列民工费用、虚增工程成本等方式套取现金设立“小金库”。（2）虚列研究与开发费、会议费、销售手续费、销售服务费等期间费用设立“小金库”。特别是通过挂账消费的形式，预支酒店、宾馆、会议中心等会议费产生的余款套取资金，供本单位或个人使用设立“小金库”。（3）虚列职工工资、福利费用等人工成本设立“小金库”。特别是职工收入的二次分配，将从财务部门领取的奖金等款项未实际支付给职工本人而账外保管，用于单位消费或私分设立“小金库”。

2.3 转移资产设立“小金库”

（1）以虚假股权投资、虚假应收款项坏账核销等方式转移资产设立“小金库”。（2）以虚假资产盘亏、毁损、报废方式转移资产设立“小金库”。（3）以虚假关联交易方式转移资产设立“小金库”。

3 “小金库”的成因

“小金库”不是现在才有的，从其迁延多年而不能根绝的状况分析，其生存既有社会经济环境的宏观因素，也有单位内部管理不到位等微观因素。“小金库”的滋生，有以下几个方面的原因。

（1）认识上存在偏差。片面认为“小金库”是协调好工作关系、调动职工工作积极性的额外物质奖励，可灵活使用、支配方便；片面认为设立“小金库”不是为了自己的利益，而是为了大家或单位利益，即使被查出个人也不会承担多大责任，未能筑牢杜绝设立“小金库”的思想防线。（2）管理层的授意默许。一些金额较大的“小金库”，都是在领导的授意和眼皮底下放任发展形成的。表面上打着为单位和职工谋利的旗号，实际上是为某些小团体或个人利益提供方便。部分“小金库”甚至是在单位领导的提议下设立，默许纵容、授意指使，认为只有采取非正常手段设立“小金库”，才能解决一些在正常开支渠道无法开销的费用。（3）花钱方便、不受监管的诱惑。“小金库”最根本的吸引力就在于暂时能摆脱财务、审计、监察部门的监督约束，花钱办事方便，使得一些不合法、不合理的支出，乃至完全应由个人负担的支出都在“小金库”中报销，使小团体乃至个人取得经济上的实惠。（4）制度的缺失及执行不到位。“小金库”的产生，与单位内控不严有直接关系。有的单位缺乏科学的内控制度，有的虽然建立了制度，但没有严格执行，流于形式，往往是说在嘴上、写在纸上、挂在墙上，形同虚设，导致收入流失和成本费用失控，成为“小金库”资金源头。

4 “小金库”治理中的问题和难点

近年来，全国持续深入开展“小金库”专项治理工作，取得了阶段性成果，有力遏制了“小金库”滋生的势头，但在日常治理工作中也存在一定的问题和难点。

（1）“小金库”定性不一致。随着我国社会经济秩序的调整与改革，经济形式的发展进一步多样化，“小金库”来源更加复杂，表现形式更加五花八门，如表现形式除了以现金形式由相关人员保管或以个人名义公款私存外，又出现了向下属或关联单位转移设置的方式，给正确认定“小金库”带来了新的问题，加上“小金库”查处专业水准不一，对有些会计核算上的不规范和“小金库”的形态认定上有一些模糊，导致个别执纪执法部门对“小金库”定性存在一定的分歧，判断标准不一致，某种程度上影响了责任追究的公正性。（2）监督查处难度较大。“小金库”具有相对的隐匿性，知情面窄，收支情况往往只有个别人知道，若内部关联人不举报，就难以察觉，且随着相关法规制度的不断健全，财务、审计、执法监察长期不懈的检查与处理，对设立“小金库”的后果有了更清醒的认识，提高了“小金库”反查处意识，加剧了对抗与阻挠检查的力度。（3）责任追究落实不到位。在“小金库”违规违法行为责任追究时，尚存在处理处罚力度不够，严不起来、落不下去，失之于软、失之于宽的问题。一是存在“法不责众”的观念，碍于情面，在责任追究上只对资金进行没收和对单位进行罚款了事；二是以处理处罚中的某项处罚代替其他党纪政纪处分和刑事责任；三是对直接责任人进行处罚，不能升格对负有领导责任的主要领导进行责任追究，责任追究人较少。上述情况降低了设立“小金库”的责任风险成本，起不到威慑和惩戒作用。

5 几点对策建议

“小金庫”专项治理只是暂时遏制了“小金库”发生和存在的频度和密度，要想有效解决“小金库”问题，就必须从源头进行治理。笔者认为有以下几点。

（1）加强教育，防微杜渐。从加强教育引导入手，结合“小金库”专项治理工作中查处的突出问题和典型案例，坚持教育在先、防范在前，强化日常教育，切实提高对“小金库”危害性的认识，做到不能为、不想为。

第一，把防治“小金库”等作为干部职工反腐倡廉教育的重要内容，列入领导干部和职工的教学范围，纳入各级党校和其他干部教育培训机构有关教学安排，在领导干部任职培训、干部在职岗位培训的课程中增加防治“小金库”的内容。第二，把防治“小金库”相关知识纳入财会、审计等关键岗位人员后续教育的培训内容，强化财会、审计等关键岗位人员防治“小金库”问题的自觉性和坚定性。第三，建立完善警示教育制度，丰富警示教育的方式方法。通过曝光“小金库”违法违纪典型案件查处情况，对广大干部职工尤其是单位主要负责人进行提醒、告诫和警示，使防治“小金库”真正成为全体干部职工的自觉行动。

（2）完善制度，健全机制。梳理并找准容易滋生“小金库”的重点环节和关键岗位，建立完善内控制度，完善业务流程，健全工作机制，强化源头治理。

第一，严格实行闭环管理。各单位财务、劳资等部门要针对“小金库”的各种表现形式，对银行账户、现金、票据、物资采购、废旧物资使用及处置、考勤、奖金分配、零小工程、职工食堂、会议费、业务招待费等业务管理流程进行梳理，找准管理中的薄弱环节，优化再造相关业务流程，强化过程监管。第二，进一步健全完善内部控制制度。要结合业务流程再造，及时修订和完善与业务流程不符的相关管理制度，做到用制度规范行为，强化源头治理。第三，建立健全约束机制。各单位财务、审计、监察、人事、劳卫、物资、建设等有关部门应按照职责分工，抓好相关制度的督促落实，加大考核力度，做到用制度管事管权，强化制度的刚性约束。

（3）强化监督，严格问责。坚持问题导向，强化日常监督，发挥职能部门作用，形成监督合力，加大履职考核力度，严格责任追究。

第一，畅通“小金库”举报渠道。监察、审计、财务部门按照分工做好对日常举报问题的查处，做到件件有交待、事事有着落。第二，继续推进“小金库”问题监督检查常态化管理。加强对日常经营业务的动态监控，做到早预警、早发现、早处理。在日常审计、财务监督、查办案件中，要将“小金库”问题作为检查的重点，纳入各单位党风廉政建设责任制落实检查范围，纳入各单位、部门经营业绩和日常管理考核。要把“小金库”问题作为领导干部考核评价的重要内容。要按照管业务必须管廉政的原则，加强对系统内相关单位的警示教育和查纠工作，防治“小金库”问题的发生。第三，继续加大“小金库”问题处理处罚和责任追究力度。坚持惩治和预防相结合，进一步完善“小金库”问题违法违纪行为问责机制，加大对领导班子的考核力度，强化对“小金库”问题责任人和管理者的处理处罚力度，加大违纪违法成本，提高震慑力。对发现存在“小金库”问题单位的相关责任人一律按照“先免职后处理”的原则予以处理。把设立“小金库”与领导干部个人的“乌纱帽”挂钩，采取严厉的组织措施，严格按照规定对有关责任人给予党纪、政纪和组织处理，才能达到“惩前毖后，治病救人”的目的，才能使“小金库”无生存的土壤。

参考文献

[1] 中央治理“小金库”工作领导小组办公室.中央“小金库”专项治理丛书[M].北京：经济科学出版社，2011.

[2] 关于深入开展“小金库”治理工作的意见（中办发[2015]18号）[R].

[3] 中央单位小金库问题处理处罚意见[R].