技术创新背景下基于政策分析的新生代农民工职业教育

[摘要]新一轮的科技革命和产业变革催生经济发展方式转变，在此过程中，我国1.3亿新生代农民工逐步成为企业技术创新的主力军。文章基于“十二五”时期新生代农民工的发展规模、群体特征以及支撑产业发展关联度等数据的分析，并结合当前政策供给，发现新生代农民工职业教育存在诸多困境。要破解困局，需要将新生代农民工职业教育纳入国家职业教育和企业技术创新体系；推进现代职业教育体系建设，为新生代农民工提供优质的教育资源；发挥企业承担技能培训的主体功能，政府给予企业更多的政策支持；激发新生代农民工接受职业教育的主动性，提升该群体的整体职业化水平。

[关键词]技术创新 职业教育 新生代农民工 政策

[作者简介]吴庆国（1973- ），男，安徽六安人，芜湖职业技术学院科研处，副教授。（安徽 芜湖 241003）

[基金项目]本文系2018年度安徽省高校人文社会科学研究项目“新时代技术创新背景下新生代农民工职业教育研究”和2017年度安徽省高校人文社会科学研究项目“高职院校学生创业问题研究——以芜湖职业技术学院为例”（项目编号：SK2017A0620）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）03-0012-06

中国经济已经进入新常态，新常态下经济增长的动力转化、速度变化、结构优化的特点更为明显，“教育的基础性、先导性和全局性的地位更为突出”①，新生代农民工职业教育的需求更为迫切。本文基于政策分析，进一步研究新生代农民工的学历层次、职业技能和文化素质，以期促进该群体的社会流动，畅通其职业发展通道，为适应新常态、推动创新驱动发展提供持续动力与支撑条件。

一、新生代农民工是我国劳动力的重要主体和技术创新的关键力量

针对我国许多产业目前尚处于全球价值链的中低端，企业很多关键技术还存在受制于人的现状， 2016年5月，中共中央、国务院印发了《国家创新驱动发展战略纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》系统部署了我国产业技术创新体系，要求持续推动“知识积累、技术进步和劳动力素质提升”发展方式的转变。同时，《纲要》规划了“二元支撑”的创新人才和技能人才的培养体系，尤其注重高级技师、技术工人等高技能人才和一线创新人才队伍建设。这为我国1.3亿新生代农民工职业教育带来了巨大的政策机遇，势必促进该群体在企业技术创新等方面发挥重要主体和关键作用。

根据国家统计局发布的2011—2015年的“农民工监测调查报告”数据，“十二五”末，我国农民工总量为27747万人，新生代农民工13041万人；2011—2015年，农民工总量增速分别比上年回落1.0、0.5、1.5、0.5和0.6个百分点，而新生代农民工群体增量变化不大。相关研究表明，“新生代农民工供给数量每增加1%，中、高端制造业占比分别上升0.24%和2.27%，而低端制造业占比可能会下降5.19%”②。笔者选取了《2013年全国农民工监测调查报告》的数据，“新生代农民工中，初中以下文化程度仅占6.1%，初中占66.7%，高中占20.5%，大专及以上文化程度占12.8%”。总体上，“十二五”时期新生代农民工的文化程度较高。依据相关研究文献资料，“新生代农民工群体受教育水平每提升一个单位，中、高端制造业占比将分别上升0.26、3.82个单位，并会导致低端制造业占比下降7.81个单位”③。由此可知，提升新生代农民工职业教育水平，能有效促进中端以上产业的发展。

笔者对2011—2015年的“农民工监测调查报告”数据进一步分析整理后发现，“十二五”期间，该群体在第二产业中从业的比重年平均为56.3%，主要集中在制造业和建筑业。新生代农民工以从事制造业为主，2013年新生代农民工从事制造业比例为39%，比老一代农民工高出12.5%；在建筑业中，新生代农民工占比要低于老一代农民工的15%。根据阳立高等对1995—2014年我国新生代农民工群体变化与制造业细分行业数据的分析，“新生代农民工数量供给对低端制造业的影响显著为负，且系数很高；而对中、高端制造业的正向冲击更大”④。这说明新生代农民工作为“中国制造业”劳动力的主力军，其群体规模及整体素质的变化对引导制造业转型升级、实现“制造大国”向“制造强国”的转变将发挥重要的推动作用。

二、当前促进新生代农民工技术创新的政策供给

“政策是一定的政治实体在一定的时空范围内，为实现某一目标而制定的行动准则或行为规范。”⑤当前我国经济正处于加快推进调结构、转方式、促升级的关键阶段，国家制定了“中国制造2025”“互联网+”“大众创业、万众創新”等发展战略，提出了“农民工等人员返乡创业”等措施，使新生代农民工实施技术创新明确了方向，同时也带来新机遇和挑战，其政策点见表1。

新型工业化的推进和科学技术的发展，倒逼职业教育改革。在行动上，国家积极构建现代职业教育体系，这对服务“中国制造2025”、打造中国经济升级版、促进教育与经济共同发展起到了重要作用。在政策供给上，国务院制定了《加快发展现代职业教育的决定》；教育部等六部门印发了《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》；与此同时，教育部、中华全国总工会针对农民工群体出台了《农民工学历与能力提升行动计划——“求学圆梦行动”实施方案》，这对提升农民工学历层次和技术技能水平、通过职业教育实现技术创新、有效服务经济社会发展和产业机构转型升级意义重大。其政策点见表2。

三、新生代农民工职业教育的困境

（一）政策的系统性、可操作性不强，宣传力度不够

通过对新生代农民工职业教育政策供给分析，其系统性、可操作性问题主要体现在三个层面：一是产业政策的顶层设计缺乏人力资源开发的支撑措施。例如，在“中国制造2025”“互联网+”等产业发展政策文本中，未能制定促进技术创新的新生代农民工职业教育实施细则，包括该群体的学历层次和国家技能培训的标准，其政策可操作性不强。二是现代职业教育体系的构建对新生代农民工继续教育的实现路径缺乏系统性规划。例如，针对职业院校服务经济转型升级、面向行业企业开展职工继续教育、安排职业教育专项经费购买培训服务、职业教育校企合作促进办法、高职院校与社区教育机构建立联席会议制、行业职业教育改革发展规划等方面，国家尚未出台相关的政策制度，影响该群体接受职业教育。三是专项农民工职业教育培训制度“碎片化”。当前国务院支持“农民工等人员返乡创业”，但针对农民工群体的技能培训，在政府部门、职业院校及行业企业之间尚未形成“政策合力”，使该群体技能培训滞后于产业发展。同时，经济发展、产业变革、职业教育改革及农民工技能培训等政策措施宣传不到位，也是造成该群体技能培训率低的主要原因之一。

（二）职业院校教育资源本身供给不足，存在体制上的障碍

当前我国新生代农民工已超过1.3亿人，组织这部分群体接受职业教育存在体制上的障碍，实现其技能提升可获取的教育资源有限。首先是职业教育办学体制的障碍。目前我国职业院校办学主体以政府为主，混合所有制或企业、社区举办的职业院校数量很少，职业教育集团中小企业参与度较低，新生代农民工群体很难有机会接受职业教育。其次是职业院校缺少办学自主权。目前职业院校的招生指标、学生生源等都由教育主管部门确定，使职业院校在社会服务和继续教育等层面上意识薄弱，导致有些职业院校完成不了招生计划，而新生代农民工又没有接受职业教育的机会。最后是提供职业教育的资源有限。当前承担新生代农民工技能培训的主体是企业和相关培训机构，职业院校针对新生代农民工在专业设置、课程开发、实习实训基地开放等方面存在不足，使该群体很难获取系统的职业教育学习资源。这些外在因素影响了新生代农民工的职业教育。

（三）新生代农民工接受职业教育意愿较强，参与培训比例较低

新生代农民工一般为初高中毕业生，接受的教育年限较长，但技能短缺，所以该群体整体对参加职业培训持有积极态度。有研究显示，“新生代农民工群体普遍对培训持积极态度，有60%的人认为‘培训对找到更好的工作有帮助，57.8%的人认为‘培训对我未来的发展很重要”⑥。但是，根据国家统计局公布的数据，2009—2011年，有48.5%的新生代农民工未参加任何形式的技术培训，2012—2014年，新生代农民工年平均接受技能培训的不到34%，这充分反映了新生代农民工存在高培训意愿和低培训率的现象，造成该群体职业教育积极性不高主要是未能实施有效的政策激励措施，同时还存在时间、信息、空间、资金、项目等方面的问题。具体分析，一方面是时间、信息不对称。由于该群体工作时间、休息时间没有规律，缺乏一致性，在学习安排上很难得到保证；另外，该群体加班时间较长，闲暇时间少，不能及时获取培训信息，容易错过培训时机。另一方面是培训内容、形式和资金的问题。有些培训项目内容没有针对性，缺乏吸引力，在培训形式上多以现场培训为主，且培训地点存在交通不便捷等问题；有的技能培训费用过高，已超出这部分群体的支付能力。另外，由于新生代农民工流动率比较高，使得技能培训不具备连续性，这些主客观问题政府未能及时进行有效的政策疏导，在一定程度上影响了新生代农民工的职业教育，制约其技能水平的提升。

（四）企业承担新生代农民工职业教育的意识淡薄，缺乏监管机制

发达国家职业教育的成功经验证实，企业是承担技能培训的主体，而当前针对我国新生代农民工职业教育，企业承担培训主体的角色失调，主要有两个方面的原因：第一，企业主动承担培训主体的意识不强。很多企业误认为新生代农民工职业教育属于公益性活动，政府应主导该群体的职业教育；另外，新生代农民工是职业教育的直接受益者，通过职业培训，其职业能力增强，职业选择空间和流动性就增大，影响企业的稳定。因此，企业培训普遍存在“用而不育”“急用急训”“搭政府便车”等现象。第二，政府缺乏对企业开展技能培训的管理和有效监督机制。通过对前期政策文献的梳理，针对新生代农民工职业教育，企业在政策上还处于附属及补充地位，虽然政府要求企业参与职业教育及中、短期技能培训，但尚未出台企业承担培训主体的政策措施。另外，我国企业涵盖面广，技能培训涉及的政府部门较多，缺乏垂直管理的直属机构，加上行业性协会的监管功能缺乏，使得企业承担新生代农民工职业教育方面始终处于“条块式”分割管理的状态，在一定程度上造成培训质量低下，以及重复培训、资格证书泛滥、资源浪费等现象，影响其职业化进程。

四、适应技术创新需求的新生代农民工职业教育路径选择

新生代农民工是我国劳动力的重要主体和技术创新的关键力量，但当前新生代农民工职业教育政策存在的诸多问题，难以支撑我国经济发展进入新常态下从制造大国向制造强国的转变。要培育发展新动力，需要进一步优化劳动力、技术技能、资金、管理等要素配置。按照党中央的战略部署，加快推進现代职业教育体系建设，将新生代农民工技能培训纳入国家职业教育体系，促进经济转型与创新驱动发展，具体路径选择包括以下内容：

（一）将新生代农民工职业教育纳入国家职业教育和企业技术创新体系

“职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责。”⑦现代职业教育具有明显的跨界特征，发展职业教育能有效促进教育链、人才链与产业链的融合发展，形成国家技术技能积累的重要平台。目前，我国1.3亿多新生代农民工将成为国家技术技能积累与创新的重要载体。因此，新生代农民工职业教育应纳入建设现代职业教育与企业技术创新的体系中，形成职业教育、产业变革与人力资源开发同步规划、协同推进的良性互动机制。

加强顶层设计工作，将新生代农民工的职业教育与促进技术技能强国建设上升到国家意志和国家战略。一方面，通过制度创新，顶层规划新生代农民工职业教育，使其融入现代职业教育体系和终身学习制度构建中，从源头上提高新生代农民工平均受教育的年限；建立灵活的学习制度，推进新生代农民工继续教育工程，为广大新生代农民工群体开辟通往成功、成才的道路。另一方面，要明确新生代农民工群体促进技术创新所需要的学历层次和技能水平，针对不同行业和岗位的要求，在宏观层面定制国家职业资格目录清单与相对应的标准化培训内容，并贯穿于新生代农民工职业教育的各环节，类似于澳大利亚技术与继续教育的“培训包”。通过从国家层面上顶层设计与产业互动的新生代农民工职业教育体系与培训内容，使承担该群体的培训主体，无论是职业院校、行业企业或培训机构都有一个实施标准，从而有效解决新生代农民工职业教育主体模糊及片面化认识等问题。

（二）推进现代职业教育体系建设，为新生代农民工提供优质的教育资源

如何破解新生代农民工接受职业教育中的“体制障碍”与“资源约束”等问题，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）中明确指出：“职业教育要适应技术进步和生产方式变革以及社会公共服务的需要，深化体制机制改革，统筹发挥好政府和市场的作用……培養大量的高素质劳动者和技术技能人才”，这在一定程度上可以激发职业院校的办学活力，为进一步服务新生代农民工而开展多种形式的职业教育提供了政策支撑。

为新生代农民工提供更多优质教育培训资源，一是要发挥政府职能，统筹职业教育资源。通过统筹、整合各类农村、城市职业教育资源与不同层次的职业教育发展，面向不同学历层次、不同区域及不同产业的新生代农民工提供技能培训服务。二是要创新现有职业教育的管理体制，重点通过制定校企合作办学的相关法规和政策，鼓励行业和企业举办或深度参与职业教育办学，发挥企业办学主体作用，有效推动职业院校和企业间的技术互动，使职业院校真正成为国家技术技能积累与创新的“中心枢纽”，为新生代农民工提供优质的培训资源。三是要加强职业教育的基础能力建设，主要包括围绕区域经济社会发展，针对新生代农民工开设系列专业学历教育和中短期技能培训，开发、开放便捷于该群体远程教育的网络课程，如大规模的在线课程（MOOC）、微课、视频公开课等，合作创建生产性实训基地，进一步强化“双师”队伍建设等，为新生代农民工职业教育创造良好的优质教育资源。

（三）发挥企业承担技能培训的主体功能，政府给予企业更多的政策支持

技能培训作为教育的一种形式，具有投资收益滞后性的教育共性特征。针对培训成本过高的专业性技能培训或学历教育，企业承担培训费用普遍较低，但新生代农民工的职业教育作为一种公共产品，如何化解“用而不育”的问题？首先，政府给予企业培训资金的政策支持。探索财政补贴与职业技能相挂钩制度，在保障企业依法足额提取职工工资的1.5%～2.5%用于员工的技能培训之外，政府应逐步加大新生代农民工职业教育的专项经费，以减免学费、书本费，或直接按学员补贴培训主体等形式，进一步分担企业和新生代农民工职业教育的成本。其次，强化企业培训的责任意识。现阶段，针对我国新生代农民工的技能培训，企业应承担组织培训的重要角色，将新生代农民工的技能培训纳入企业职业教育培训计划，不断提高员工技术水平，同时实现企业自身的技术技能积累和创新驱动发展。在此过程中，政府要因势利导，使企业培训工作常态化。最后，政府要鼓励不同类型的企业开展多渠道的职业教育。针对有能力的大型企业，应依据国家职业资格目录清单，主动承担新生代农民工职业教育，包括不同等级的多类别职业资格和岗位技能培训工作。另外，要促进企业与职业院校联合举办职业教育或专业培养，帮助新生代农民工完成以继续教育为主的学历教育。支持中小企业与职业院校、大型企业行业或培训机构建立培训合作，以购买服务外包的形式实施该群体的技能培训工作，通过多种培训途径并举，有效提升新生代农民工的技能水平。

（四）激发新生代农民工接受职业教育的主动性，提升该群体的整体职业化水平

“实证分析发现，相当一部分农民工不愿意参加职业技能培训的原因在于，他们认为职业技能培训是‘形式、花瓶，浪费时间、精力。”⑧如何转变该群体的认识，调动该群体的积极性，需要做好以下三个方面的工作：第一，加强职业教育典型事例的政策宣传，培养“工匠精神”。政府、社会和企业对新生代农民工通过自身技能水平的提升而带来收入水平及工作环境变化的案例应加大宣传，培养典型，让人们能切身感受到职业技能培训的“价值远大于形式”，营造新生代农民工接受职业教育的社会氛围，弘扬企业“工匠精神”。第二，深化职业院校专业设置、课程开发、教学方法、培训形式等方面的改革，创新适合新生代农民工群体学习和深造的人才培养模式。职业院校要及时设置满足新生代农民工不同岗位需求的专业类别，开发适应于该群体的课程体系，实行全日制与非全日制、半工半读、“银行学分”等弹性学制的培养模式，因时因地制宜，吸引新生代农民工参加职业教育。第三，建立新生代农民工“职业化”的就业机制。从社会分工视角来看，职业化是劳动力流动的资本，新生代农民工职业化是实现产业转型、创新驱动发展的人力资本保障，但当前该群体职业化普遍较低。人力资源市场信心监测中心提供的《2016年第一季度部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析》显示：“从供求状况对比看，各技术等级或专业技术职称的岗位空缺与求职人数的比率均大于1。其中，高级工程师、高级技师、技师岗位空缺与求职人数的比率较大，分别为2.19、2.11、1.94。”⑨因此，应针对新生代农民工推行职业资格认证制度，构建该群体职业化的就业体系，政府、职业院校、企业、培训机构等不同主体对新生代农民工提供相应的技能培训，从而达到社会所要求的职业水平，同时市场应提供相对应的就业岗位，形成利益驱动共同体。通过“就业政策的倒逼机制”，引导新生代农民工主动接受职业教育，使其认识到自身职业化水平的提高与就业质量息息相关，从而激发该群体参与技能培训的积极性，提升新生代农民工整体的职业化水平。

[注释]

①胡求光，过国忠.解读高等教育的基础性、全局性和先导性[J].黑龙江高教研究，2004（6）：7.

②③④阳力高，龚世豪，韩峰.新生代劳动力供给变化对制造业升级的影响研究——基于新生代劳动力供给和制造业细分行业数据的实证[J].中国软科学，2015（11）：141，141，141.

⑤胡献忠.21世纪以来新生代农民工政策供给与现实路径[J].青年探索，2015（1）：75.

⑥和震，李晨.破解新生代农民工高培训意愿与低培训率的困局——从人力资本特征与企业培训角度分析[J].教育研究，2013（2）：106.

⑦李明华.农民工高等教育需求、供给和认证制度研究[M].北京：中国言实出版社，2011：129.

⑧黄德林，陈永杰.农民工职业技能培训意愿及影响机理研究——基于武汉市、厦门市、沧州市的实证调查[J].中国软科学，2014（3）：75.

⑨人力资源市场信心监测中心.2016年第一季度部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析[EB/OL].（2017-05-10）[2017-09-20].http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/sjfx/201705/t20170510_270712.html.