多功能视角下农村宅基地退出补偿价值构成

张勇，徐成林

(1.安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030；2.池州学院 管理与法学院，安徽 池州 247000)

改革开放以来，我国工业化、城镇化进程加快推进，并驱动着农村社会经济发生着剧烈的变革，宅基地利用态势也随之发生了巨大变化[1-2]，很多常年在外地务工的农民或已经在城镇安居落户的农民由于各种原因并没有选择退出其在农村所占有的宅基地，宅基地闲置浪费、房屋废弃现象十分严重[3]。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出要“探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”，并在全国33个县(市、区)范围内开展宅基地制度改革试点工作。近年来，农村宅基地退出成为学术界普遍关注的热点问题，虽然部分学者围绕农民退出宅基地的补偿问题进行了探讨，但相关研究成果较少，尤其是有关农村宅基地退出补偿价值构成方面的研究成果鲜有报道，学术界针对农村宅基地退出补偿价值测算的理论探讨及实证方面的研究都很少。而现实情况却是，农户作为农村宅基地使用权退出的主体，对宅基地退出后能获得多少经济补偿非常关心，也会存在“宅基地退出补偿有标准吗”、“补偿标准有依据吗”、“补偿标准是合理的吗”等诸多质疑。鉴于此，本文从宅基地的多功能视角出发，依据“损失什么功能，补偿什么价值”的原则，并基于对宅基地的多功能探讨，构建农村宅基地退出价值体系框架，分析农村宅基地退出的价值构成，以期为宅基地退出实践中制定补偿标准提供参考。

一、分析框架

目前，学术界就如何评估宅基地价值在方法上并没有形成统一的认识，在理论上也没有形成统一的观点[4]。由于宅基地具有用益物权属性、主体特定身份性、取得无偿性和使用长期性等特点，加上当前我国城乡统一的土地市场体系尚未形成，对农村宅基地价格进行评估的案例也很少，宅基地价格评估方法和标准尚未建立，因此，不能采用一般的评估方法对宅基地退出补偿价值进行测算。鉴于此，根据现有的有关宅基地价值方面的研究成果，结合宅基地在我国农村社会及农户家庭中所承载的功能，本研究尝试从宅基地的多功能角度出发，依据“损失什么功能，补偿什么价值”的原则，分析农户在宅基地退出中的损失，依此构建农村宅基地退出补偿价值体系[5-6]，具体分析框架如图1所示。

图1 基于多功能视角的农村宅基地退出补偿价值构成框架

二、农村宅基地的多功能探讨

(一)原始福利功能

我国农村宅基地的原始福利功能体现在宅基地的住房保障功能，这是由我国特殊的国情决定的建立在计划经济福利思想下的农村土地制度安排[7]。由于我国长期以来的城乡二元体制，形成了农村居民和城镇居民社会地位完全不同的制度体系，宅基地成为城乡二元结构体制下保障农民基本居住权及维护农村社会稳定的最重要的生活资料[8]。对于农户家庭而言，宅基地可以用来建造住房及生活辅助设施，满足家庭成员生活所需；宅基地还可以用来存放农业生产工具、储藏粮食物资等，以满足家庭进行农业和副业生产的需要。

(二)可兑现的潜在功能

依据我国现行法律的相关规定，我国农村宅基地具有生存居住保障性和物权性的双重性质，随着农村市场经济的发展，宅基地在农村社会经济生活中的功能也在潜移默化地发生变迁，逐步由住房保障功能向生产要素功能、资产功能转变[9]。长期以来，宅基地在乡村地区扮演着生活保障资料的角色，保障农村居民“居者有其屋”，其本应具有的生产要素及资产的属性被掩盖，但随着我国市场化改革进程的不断深入，农村宅基地固有的商品属性和资产价值属性逐渐显现出来。因此，宅基地可兑现的潜在功能主要包括两个方面，即基于农户家庭副业生产、经营及可复垦为耕地的生产要素功能和基于用益物权属性的资产功能[10]。

1.生产要素功能

在我国农村社会经济发展呈现出多元化的今天，农村宅基地对于农户家庭而言，已经从一开始的单一的生活居住，衍生出住、农、工、商等诸多功能。在我国大部分农村地区，宅基地既是农户家庭生活居住的空间场所，同时也是农户家庭从事庭院经济活动的重要生产要素，农户可以利用自家的宅基地发展庭院经济，如种植瓜果蔬菜、养殖家畜家禽，生产出来的产品可以自用或出售，成为家庭收入的一部分；另外，随着农村市场经济的不断发展，有的农户利用自家宅基地作为手工业生产、商业经营活动的场所，而由于受到城市不断扩张和功能外溢所带来的经济收益的激励，那些位于城市近郊区和城乡结合部等经济发达地区的农户家庭对宅基地的经营性使用动机更为明显，往往更倾向于将宅基地作为生产场所、居住空间进行出租经营，以获得可观的非农收入。另外，随着我国近年来农村土地整治的大力推进，在城市远郊或偏远农村地区通过实施村庄综合整治，合理开发利用村内废弃地、闲置地，腾退、复垦宅基地，可有效增加耕地面积。因此，依托由政府主导的在农村地区开展的农村土地整治工作，在实践中可以以“空心村”整治和“危旧房”改造为重点[11]，引导农户自愿退出宅基地，并将退出后的宅基地复垦为耕地，从而实现原来作为建设用地的宅基地转变为用于农业生产的耕地用途，实现其潜在的生产功能。

2.资产功能

对于农民而言，其享有的宅基地使用权及宅基地上的房屋是家庭最宝贵的财产，宅基地不仅仅是保障农民居住的重要资料，同时也是家庭的重要财富[12-13]。党的十八届三中全会指出要赋予农民更多的财产权利，充分保障农户的宅基地用益物权，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民财产性收入增加的渠道。因此，要保障和实现农户的宅基地财产权和资产功能，则要通过赋予农民对宅基地享有更加充分的占有、使用、收益和转让权，这样才能让农民更充分的实现财产权及家庭财产性收入的增加。

(三)代际传承功能

在我国现行宅基地制度框架下，宅基地的所有权和使用权是分离的，宅基地的所有权属于集体，而宅基地的使用权是基于农民作为集体经济组织成员的身份获得的。农民只有宅基地使用权，因此不能随意对宅基地进行处置。基于以上特性，我国现行法律暂未确认宅基地的继承权。但是，笔者认为依据现行法律的有关规定，宅基地上的房屋属于农民个人私有财产，是可以依法继承的，而按照“地随房走”的原则，农民继承了房屋，当然可以继续使用房屋所占的宅基地，即继承人继承了宅基地上的房屋，也就顺其自然地继承了宅基地使用权。另外，从资源利用行为的代际外部性来看，当代人成为未来几代人资源和财产的托管者，而代际管理的本质是要实现代际之间的公平性、传承性。因此，从一定意义上来说，宅基地使用权可以在不同代际农民之间转移，宅基地使用权的完整性、可传承性理应在不同代际农民之间得到体现，以保障宅基地使用权的代际公平性。

长期以来，农村受到地方风俗习惯、伦理道德等思想的影响，农民普遍存在“祖屋”、“老宅”情结，认为旧房(宅基地)是私有不可侵犯的，有不少老宅是祖传的房屋，这些老宅不仅仅是居住生活的场所，最为关键的是这些老宅凝聚着家庭甚至整个家族的纽带，成为一种家庭精神象征。因此，有的农民考虑要将老宅留给子孙后代继承、使用，所以，当前一代农民过世后，下一代农民有权继承房屋所有权，并且按照房地不可分的原则也一并继承了宅基地使用权。另外，当前我国农村宅基地的住房保障传统功能正逐步萎缩，而房屋财产功能、农村土地增值等新兴功能不断加强，宅基地的财产属性被激活，宅基地连同地上的房屋成为农民家庭中最重要的财产，具备了在代际间传承的可能性。因此，承认宅基地使用权随同地上的房屋一并可以继承，既可以充分显示宅基地的资产功能，落实农民对自身私有财产的处分权利，实现对当代农民合法权益的保护，同时也实现了财产权在农民代际之间进行转移、传递和维护，保障了农村宅基地用益物权的代际公平性。

(四)土地文化情感功能

人类依赖土地进行生产、生活，进而繁衍生息、创造文明，并依据各自不同的土地生态系统形成不同的生产、生活方式，从而形成不同的土地文化。可见，土地文化的本质是人地关系，主要指人类对土地开发、利用和保护的行为方式，以及人类在这一过程中所形成的文化心理和意识形态。村落，作为聚落或多个聚落所形成的乡村空间，是乡村居民集中聚居生活的区域，在几千年的发展历程中形成了具有区域特色的乡村土地文化[14]。我国乡村聚落的发展已经有上千年的历史，具有根深蒂固的社会结构、文化心理和意识形态，尤其是中国农村乡土文化更是通过观念、习俗等深深扎根于农村土地利用的方方面面，同时也影响着农民家庭生产生活的各个方面，正所谓“一方水土养育一方人”。宅基地作为村落空间里最重要的土地形态，是乡村土地的重要组成部分，与农民家庭的生产、生活关系十分密切，为农民提供了最基本的生活居住空间和生产附属空间，保障了农民的生产、住房等基本生存需求，保障了农户家庭“安居乐业”，更重要的是承载了我国悠久的农耕文化和传统的乡村土地文化，乡村聚落里所蕴含的乡土文化以及先祖的勤劳和智慧，还具有教育子孙后代的重要功能，宅基地作为承载乡土文化的重要载体，其一旦消失，则不可恢复。

我国传统村落的自然纹理是本地域气候、水文、农村居民历经多代人长期作用的结果，较好地体现了人类与自然环境的和谐关系，很多村庄往往依山就势布局，空间格局不拘泥于形式，村落内部则往往以祠堂或其他水体、社戏舞台等为核心组织公共空间和生活居住空间。在广大农村地区，宅基地作为村落内部土地利用的主要形态，凝聚着丰厚的乡村聚落人文精神、乡土文化价值，积淀了许多的历史、文化和乡土风俗，具体包括农户家庭根基、伦理本位、乡土情结、邻里关系等，这些给农户带来的福利不仅仅是宅基地本身，还包括农户对乡村聚落生活的满足感、自我幸福感以及对现有生活空间的归属感。因此，对于长期生活在村落的农村居民来说，村落内部居民与居民之间的伦理生活秩序、生产生活方式等都已经习惯，一旦离开生活习惯的村落和宅基地可能会不适应新的生活方式和生活秩序，还有可能会影响到农户对现有生活的满足感、幸福感以及归属感等。

三、基于宅基地多功能视角的宅基地价值构成

(一)住房保障价值

宅基地的住房保障功能是现行宅基地制度框架下的福利功能的体现，以保障具有农村集体经济组织成员身份的广大农民家庭住房需求。因此，从宅基地的原始福利功能和保障农民基本居住权的视角出发，农户退出宅基地也就意味着放弃了其作为农民身份享有在农村的基本居住权。因此，农民退出宅基地、放弃宅基地使用权后首先要对宅基地所固有的福利功能所体现的住房保障价值进行补偿，以充分保证农户在退出宅基地后仍然能享有住房保障福利。

合理的住房保障价值标准是对退出宅基地的农民进行补偿的关键，现阶段学者们关于宅基地住房保障价值的研究成果较少，欧阳安蛟等认为基于宅基地的住房保障功能是确定合理的宅基地退出补偿标准的重要依据，应以农民放弃宅基地并在城镇获得相当住房保障为补偿标准[15]。天津市东丽区、浙江省嘉兴市等地依托城乡建设用地增减挂钩政策实施的“宅基地换房”、“两分两换”等模式就是上述思路的体现，即农户退出现有宅基地并按照政府规定的宅基地换房标准换取一定面积的城镇住房，对于在城镇已有住房并放弃农村宅基地的农户可以按照换房的市场价格进行一次性货币补偿。胡银根等采用了“等价替代”的方法，对宅基地的住房保障价值进行衡量，其基本思路是以发挥同等功效的住房市场价值来衡量农户退出宅基地的住房保障价值[16]。笔者认为，从宅基地的原始福利保障功能角度出发，宅基地的住房保障价值应以农民退出宅基地后仍可以获得一定条件的住房为衡量标准，可以借鉴“等价替代”的思想，对退出宅基地的农民而言，如果选择在本村异地建房，则以建房的成本作为对其住房保障价值的补偿；如果选择进城落户安居，则以廉租房或经济适用房等城镇保障性住房发挥同等功效的住房市场价值来补偿。

(二)潜在价值

1.宅基地生产要素价值

基于宅基地生产要素功能的界定，宅基地生产要素价值主要表现在两个方面：一是宅基地作为生产空间用于家庭农副业生产或基地场所用于出租经营的价值，主要是针对宅基地需求比较旺盛的城市近郊区或经济发达地区城乡结合部，宅基地生产要素价值源于出租经营获取租赁收益；二是针对经济欠发达地区或偏远农村地区，宅基地的生产要素价值源于宅基地退出后经过整理并复垦为耕地所产生的收益。

2.宅基地发展权价值

在现行农村宅基地制度框架下，由于宅基地产权制度的不完善和宅基地市场机制的缺失，农民并没有享有完整的、真正意义上的用益物权，其中就包括现行宅基地相关制度并没有赋予农民完整的宅基地处分权，包括可转移的宅基地发展权，进而导致农民无法享有可转移宅基地发展权价值[17]。但是随着土地综合整治、美丽乡村建设、城乡建设用地增减挂钩等政策的实施，宅基地发展权的缺位所导致的农村宅基地利用效率低、土地增值收益分配不公平等问题逐渐凸显出来，使得显化宅基地发展权价值变得尤为重要[18]。

虽然我国现行法律未设立宅基地发展权，但实际上宅基地发展权是客观存在的。汪晖等认为在城乡建设用地增减挂钩政策实施过程中，地方政府将农户原宅基地复垦为耕地，然后通过置换将土地发展权从复垦地转移至城镇并成为城镇建设用地，和国外土地发展权转移过程十分相似，可以考虑从土地发展权角度测算农户退出宅基地的补偿价值[19]。地方政府在推动实施农村宅基地退出的过程中，根据土地发展权原理，从完善宅基地权益保障方式、保护宅基地使用权人权益角度考虑，宅基地发展权从属于宅基地使用权，是由宅基地使用权人单独处分的财产权，具有排他性和可转移性[20]，基于宅基地复垦为耕地后由耕地增加的指标转移至城镇建设用地指标上，退出宅基地使用权的农户理应享有可转移的宅基地发展权价值。因此，综合国内相关学者的研究成果，笔者认为在农村宅基地退出实践中农户退出宅基地后应享有宅基地发展权，同时也应按照市场机制实现宅基地发展权入市交易，进而实现宅基地发展权的市场价值，并以此价值对退出宅基地的农户进行合理的经济补偿。

(三)代际价值

资源利用行为的外部性是普遍存在的，其中就包括代际外部性，所谓的代际外部性是指利用资源不仅对当代人产生影响，同时也会影响后代人，而当代人则成为未来几代人资源和财富的托管者，而代际管理的本质就是要实现代际公平性。从宅基地利用的本质特征来看，宅基地不仅可以给农民带来一定的经济效益，最重要的是可以产生强烈的社会效益，具有很强的外部性，具体表现在宅基地的福利分配不仅仅可以保证农民住有所居，同时还有利于维护农村社会稳定。因此，宅基地利用也存在代际外部性，即当代农民的宅基地利用行为会对未来几代农民的福利产生影响而并没有通过市场价格反映出来。宅基地代际外部性问题的关键是要消除前代对后代的不利影响，可以把这种外部性称之为“当前向未来延伸的外部性”。向未来延伸的外部性是指现有的经济活动中产生的一部分收益或成本要在将来才能表现出来，而当前无法享受或不用承担。因此，宅基地的代际价值主要体现在农民对宅基地的占有和使用可以实现代代相继，每一代农民既是宅基地使用者与继承者，也是宅基地资产转移的主体，宅基地可以在代际之间实现继承、使用和转移，只要未来几代人还维持农民身份，依然选择在农村居住生活，宅基地的住房保障功能就不会改变，就应该继续享有福利分配宅基地的权利，因此基于宅基地的代际传承功能，宅基地具有十分显著的代际价值。

(四)文化情感价值

宅基地对于中国大多数农民家庭来说意义非同寻常，从某种程度上来说，宅基地比承包地更具有文化、情感认同等方面的价值。一方面，在中国乡土文化中，“宅+地”组合，不仅仅是宅和地，而是“家”的物质形态的具体表现，是人生、生命、血脉的重要组成部分，是延续千年的传统生产、生活方式的体现，宅基地的这些文化情感价值，看不见、摸不着，但是又确实存在，具有巨大的社会影响力，对保障农户家庭住有所居、维护农村社会稳定意义重大，即使是在城镇化进程加快推进、农村社会急剧转型的今天，宅基地仍然是我国亿万农民“安身立命”的重要保障，如果这道“防线”被突破，将会大大损害农村人口的归属感、安全感，不利于农村社会稳定和可持续发展。另一方面，传统村落的文化遗产十分丰富，在工业化、城镇化大浪潮中农业人口转移为城镇居民的乡愁正是以乡土文化遗产为本萌生发酵的，且伴随着现代城乡文明的深度融合和历史演进渐渐融入一代代人的血脉，而传统村落丰富的文化遗产中宅基地就是最为深厚的乡愁载体。因此，伴随着农业人口转移市民化，在农户退出宅基地、放弃宅基地使用权之后，农户必然会对宅基地产生一定的情感，甚至有“恋宅情节”，对农户而言农村宅基地的文化情感价值也就显现出来了。

四、结论与研究展望

目前国内学术界对农村宅基地退出补偿的研究刚刚起步，尤其是针对宅基地退出中如何对宅基地使用权主体进行合理补偿的研究还处于探索阶段，特别是在理论方面，如何评估宅基地退出的补偿价值学术界尚未达成一致观点。本文依据“损失什么功能，补偿什么价值”的原则，从宅基地的多功能视角出发，构建了农村宅基地退出的宅基地价值体系，分析了农村宅基地退出中的宅基地价值构成，为农村宅基地退出实践中合理评估宅基地价值提供了一定的理论参考。当然，本研究仅限于从理论层面探讨宅基地退出中的价值体系，其中的有些观点值得商榷，但笔者认为在当前推进改革完善农村宅基地制度、保障农民宅基地用益物权及拓宽农民财产性收入增加渠道的背景下，探索农民自愿有偿退出宅基地已经成为推进农村宅基地制度改革的重要路径，未来在以下方面还有待于进一步加强研究：

(1)确定宅基地使用权价格是评估宅基地退出补偿价值的关键所在。因此，建立农村宅基地有偿退出价格评估体系尤为重要，未来需要重点关注如何将宅基地纳入到现有的房地产价格评估体系中，并制定类似于城镇基准地价体系的农村集体建设用地基准地价体系，以供村集体、农民及相关主体参考。

(2)宅基地使用权作为农民的一项重要的用益物权，属于农民土地财产权的重要组成部分，从理论上来说可以为农民带来财产性收入，关键问题是如何实现宅基地使用权价值的资产化运作。因此，未来还需要重点关注如何围绕保障农民宅基地用益物权、增加农民财产性收入，实现宅基地使用权退出的资产化运作路径，这样才能真正保障和实现农民的土地财产权。

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