分类管理改革背景下民办学校内涵式发展的困境与突围

高俊华 姜伯成

[摘要]文章以民办学校分类管理改革为背景，深入挖掘民办教育体系的内部运行机制，重点剖析民办学校的内部要素配置与整合方式选择，详细分析民办教育发展存在的困境以及未来发展路径，旨在为新时期民办学校发展提供建设性意见。

[关键词]分类管理 民办学校 内涵式发展

[作者简介]高俊华（1982- ），女，重庆人，重庆市教育科学研究院，助理研究员；姜伯成（1962- ），男，重庆人，重庆市教育科学研究院，副研究员。（重庆 400010）

[课题项目]本文系重庆市2017年度教育科学规划重点项目“重庆市民办义务教育学校内涵发展的制度框架与行动策略研究”（项目编号：2017-00-102）和重庆市2016年度教育科学规划重点项目“重慶市民办教育供给侧改革的立体化路径研究”（项目编号：2016-00-008）的阶段性成果。

[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）20-0055-05

一、问题的提出

新时代，我国社会主要矛盾的变化使得教育领域不断加快结构性综合改革的步伐，民办教育事业的现代化发展同样面临着结构性调整和方向性转型。其中，对于民办学校的分类管理成为新时期民办教育转型发展的关键。“民办学校分类管理”的改革理念首次出现在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》之中，成为新时期打破民办学校教育体制发展瓶颈的重要尝试。之后，关于《民办教育促进法》的修正事宜逐渐出现在国家教育发展议程之中，并在2015年国务院常务会议上正式通过《中华人民共和国民办教育促进法修正草案的决定》，为民办教育转型发展提供了契机。2016年，全国人大常委会正式通过《中华人民共和国民办教育促进法（修正案）》，为民办学校体制改革和结构性调整指明了方向。2017年全国两会召开期间，民办教育分类管理如何落地实施成为两会代表热烈讨论的议题之一。“教育部长陈宝生在教育界联组会上强调，要把民办教育促进法‘1+3文件落到实处，不是落到膝盖上、脚面上，是落到实处，给民办教育开出一片新天地。”①对于民办学校根据营利性进行分类管理的改革方案，从法律层面明确了民办学校长期以来的产权属性问题，是民办教育领域深化结构性改革的进一步举措。

根据2017年最新《中国教育统计年鉴》统计数据显示：截止到2016年年底，我国民办学校共计17.1万余所，其中民办幼儿园15.4万余所，民办义务阶段学校共计1.1万余所，民办高中阶段学校共计4900余所，民办高等学校共计1761所。当前，民办学校在数量和规模上呈现出平稳性增长，成为教育市场极为重要的补给源，有效地满足了社会各阶层对于教育多元化的需求。然而，民办学校规模的扩大以及数量的增加，加剧了生源市场和民办教育市场的利益竞争，使得不同类型和层次的民办学校发展矛盾凸显，原有的内部要素配置难以有效地应对外部体制的变化。“数量扩张式”发展模式在人才培养和输出上存在着一定的风险，不利于民办学校的可持续发展。因此，对于民办教育系统而言，内涵式发展路径选择符合新时期民办学校转型发展和建设的要求。

教育作为极为重要且长期的公共福利事业，需要社会私人资本的支持。一般而言，民办学校的资本构成主要包括独立的个人资本或公私混合的资本参与形式，这使得民办学校具有准营利的属性特征，也就形成了不同于公办学校的财务管理以及法人治理等制度建设，对学校的发展走向具有决定性作用，同时也加剧了民办学校教育系统内部矛盾的激化，为民办学校的健康发展埋下了隐患。分类管理改革对于民办教育系统而言，是一次重大的体制调整。在分类管理改革的大背景下，民办教育如何实现内涵式发展至关重要。

二、分类管理改革背景下民办学校内涵发展的困境

民办学校实现内涵式发展，首先应重新审视自身发展困境，厘清发展思路，寻求更为合适的办学属性和发展路径。本文在分类管理改革的时代背景之下，对民办学校诸要素之间的配置进行重新梳理，归结为四大发展困境：

1.属性困境——产权难以清晰。对于民办学校的分类管理改革而言，明确产权属性问题是明晰办学属性和办学方向的重要前提，同时也是民办学校分类管理的核心内容。法人属性的混乱直接影响到民办学校的产权制度及运行机制，制约了民办学校资源的转化效率。民办学校的产权设置涵盖了资本投入、办学积累资产归属以及学校变更和终止时剩余资产的处理方式等。随着分类管理改革的实施，民办学校的办学属性决定着产权属性。对于非营利性民办学校而言，学校最终产权不属于举办者，待办学终止时剩余结算资产不应被私人摄取，而是归入公共资产体系，继续用于公共事业发展；对于营利性民办学校而言，投资者拥有最终财产所有权，学校盈亏完全与投资者息息相关。对于不同属性的民办学校而言，利弊并存。非营利性民办学校在学校管理上更加优化和科学，但失去了学校的产权收益，在一定程度上影响了非营利性学校办学者的积极性；营利性民办学校在更大自主权的基础上发展风险逐渐增加，面临着更为激烈的市场竞争压力。

2.制度困境——利益难以制衡。“我国绝大部分民办学校属于投资办学，与非营利组织免税资格认定中的结余使用和财产归属条目严重冲突，投资回报的诱惑使得民办学校办学者始终处于与政府进行利益博弈的状态。”②尽管在2013年《中华人民共和国民办教育促进法》第七章第五十一条中明确规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”，旨在以“促进”为动机，鼓励社会资本的投入，但却从制度上造成教育公益性与办学营利性之间的冲突，一度成为民办教育监管“盲区”。为此，在新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》中删去了“合理回报”的说法，同时进一步明确营利性与非营利性民办学校的财政管理细节。其中，“非营利性民办学校不代表免费教育，其收费政策由省级人民政府规定，总体上按市场化方向，根据当地实际情况确定。”③而对于营利性民办学校，则是进一步释放其发展活力，在市场机制的调节作用下，给予其更多的发展自主权，准许其自主定价。分类管理在民办学校制度建设方面具有极为明确的导向性。首先是将投资资本引向营利性民办教育领域，防止投资资本过度进入非营利民办教育领域；其次是将现有的民办学校重新分类，从而将隐性营利性民办学校显性化，避免政府的财政投入陷入巨大的道德风险；最后是“使政府的制度逻辑由原来的促进为主向规范、引导与促进并重转变”④。民办教育制度建设是较深层次的矛盾和问题，涉及社会资本的投入和剩余资本的结算等问题。分类管理改革取消非营利性民办学校的收益权，在一定程度上抑制了民办学校资本投入的积极性，而非营利性民办学校在自主权不断扩大的前提下，需要承担投资与收益的巨大风险。

3.管理困境——权限难以界定。民办学校的产生和发展具有一定的历史背景，是社会力量兴办学校的典范。随着教育质量改革的不断推进，民办学校的发展矛盾日益突出，在新时期做出转型是关系民办教育存亡的战略性选择。长期以来，正是由于民办教育的社会属性，使得在民办学校的管理上存在着政府与办学主体之间的力量博弈。政府作为把控事业发展全局的重要力量，对于民办学校的办学方向和办学路径具有指导作用。“对于各级政府来说，如何看待和对待民办教育，决定着是否愿意为民办学校制定更多优惠政策、提供更多支持，而这也是分类管理改革是否得到民办学校支持和参与的关键。”⑤由于民办学校的产生和发展具有特殊的历史背景，所以民办学校的治理模式也较为多元，包括家族治理、公司控股治理等。其中，家族治理是我国民办学校管理中较为常见的一种模式。“投资者一般身兼董事长与校长，各董事会成员与管理层大多由家族成员担任，家族对学校治理具有绝对的主导权。”⑥家族治理模式符合民办学校的办学特点，但也存在着诸多隐患。家族管理的治理模式在民办学校人事制度、管理制度以及组织制度等方面具有潜在的风险，容易滋生腐败和利益冲突。在分类管理改革政策的实施背景下，非营利性民办学校尽管在财政补给以及优惠政策等方面获得了必要的支持，但是相较于公立学校，其学校经营与管理模式面临着转型与改革。由此，在民办学校管理领域内，市场与政府形成了鲜明的对立，把控顶层设计与基层学校实施实际成为新的挑战。首先，反映在民办学校管理资源优势的发挥上。民办学校自身的发展实际以及要素之间的契合性，是进行合理有效的资源整合的关键。只有扩大整体发展效用，保障原有管理优势不被削弱，同时扩展管理人才以及管理路径，实现“新鲜血液”的输入与供给，才能有效提高管理活力。其次，反映在民办学校管理层次与管理制度的规范性上。制度具有极为明显的优越特性，只有维护民办学校在自我转型和发展中的良好秩序，才能有效防止恶性事件与投机事件的发生。

4.质量困境——师资难以保障。民办学校教育的产生与发展和教育市场的需求紧密结合，为受教育者提供了更为多元的选择方式，同时也为社会市场经济发展提供了大量技能型人才。质量是民办学校实现内涵式发展的重要基础，同时也是评价办学水平的重要指标。“以质取胜”一直是国家鼓励民办学校发展的健康理念，相对于数量规模来说，更能反映出民办学校内部要素的健康运行状况。民办学校发展质量与师资队伍有着重要关联。教师作为传道授业的关键力量，在民办学校发展过程中占据着重要地位。然而随着市场人才竞争的不断加剧，教师纷纷流失，加剧了教师资源的紧缺状况，从而影响了学校的正常经营秩序，大大降低了民办学校的整体教学质量和服务水平。长期以来，民办学校教师的流动性较大，其中以中青年教师流失最为严重，一直成为制约民办学校步入内涵发展的主要因素之一。民办学校师资队伍由专职和兼职两部分组成，是民办学校质量发展的重要支撑。相对于公立教育而言，民办学校教师的“安全感”与“归属感”相对欠缺，使得民办学校教师队伍存在着流动性强和质量不均衡的问题。公立学校在职在编的中青年骨干教师不愿意冒险加盟民办教育，导致民办学校教师队伍的整体素质与民办学校的要求极不相称。“而且由于民办学校管理中的随意性和非人性化，教师必然会产生‘打工‘临时工‘游击队‘流动大军等消极心态，这些心态严重影响着教师积极性的发挥。”另外，民辦学校教师专业发展遭遇了外部条件保障不足与内部动力不够的双重困境，致使对自身的职业认同较低，教师专业化水平堪忧。

三、分类管理改革背景下民办学校内涵式发展路径

1.明确前提：明晰办学属性，找准发展定位。对民办学校实施分类管理的改革方案是中央教育改革战略部署的重要组成部分，为新时期民办学校发展提供了明确的方向引导。办学属性成为引导民办学校发展方向的重要指标，同时决定着民办学校发展理念和发展战略的价值性选择，其中，清晰的学校发展定位与明确的优势评估是民办学校从外延式发展转变为内涵式发展的重要前提。首先，理念是行动的先导，科学的理念更是指引民办学校正确运行的关键。民办学校在实现内涵式发展的过程中，需要结合自身条件及发展潜能进行自我评价和预估，从根本上解决“办什么样的学校”“怎样办学校”以及“怎样办好学校”等一系列问题。其次，民办学校发展轨道分为营利性质和非营利性质，准确的学校定位迫在眉睫。对于营利性民办学校而言，有效的资本运作和市场化的竞争模式，可以助力其在生源市场中树立独特的竞争优势；对于非营利性民办学校而言，政策导向式的支持条件以及良好的舆论环境，能够帮助其顺利实现转型，在激烈的市场竞争中不至于处在落后地位。

2.守住底线：严把办学质量，维护学生权益。对于营利性质与非营利性质的民办学校而言，保证质量是维持其发展的底线，是切实维护学生发展权益的首要前提。办学质量的提升离不开科学的办学理念、办学条件、办学结构以及办学效能。第一，正确和先进的发展理念是民办学校教育发展的重要前提，直接表现在民办学校价值理念的选择以及目标战略和发展路径的选择上。随着分类管理改革的实施，民办学校的办学属性发生了质的变化，社会资本的投入比重随着办学属性的变化而变化，也在一定程度上改变着民办学校的办学理念。营造健康和服务的办学理念是民办学校实现内涵式发展的前提。第二，充足的办学条件是民办学校发展质量的重要保障，直接表现在软件和硬件设施上以及资源配置上。民办学校需要利用已有资源扩大自身的优势，提升资源的利用效率。第三，有效的监控手段是保障民办学校办学质量的重要条件。数据化的分析和监测手段是近年来教育管理发展的一大趋势。对于庞大且复杂的民办教育系统而言，监测和评估网络数据平台与数据库是必不可少的。数据库建设不仅能够实时追踪民办教育发展动态，更能实现不同办学属性的民办学校之间的资源共享和信息交流，从而有效提高民办学校管理的有效性。

3.把握核心：持续自我革新，释放发展活力。创新发展涉及民办学校的融资路径、管理路径、师资路径以及人才培养路径等方面。一方面，营利性民办学校要拓展融资渠道，利用市场竞争的有利机会，扩大学校的社会认可度，把握办学成本以及学校运行成本，形成鲜明的民办教育品牌；同时，更应注意的是要降低办学风险，切实保障师资建设以及人才培养，广泛吸纳民办教育的专业教学人才和管理人才，规范学校制度与章程，强调责任意识，增强管理人员的素质与能力，以管理促发展，保障学校各个方面能够有序运行。另一方面，对于非营利性民办学校而言，首先，在坚持“以学生为本”的基础上，建立科学灵活的管理运行体制机制，及时评估自身发展前景，为学校找准定位，并重新审视自身的要素配置，确保将关键要素的优势发挥到最大化。其次，坚持高效的教师招聘制度，深化人事和分配制度，完善教师绩效考核，为民办教师职业发展创造良好条件。最后，严格管理学校教学与课程设置，增强课堂教学监督与教学互动，加强教师间的备课与教学反思，以增强学生整体素质与实践能力为重点目标。总之，以改革促发展、以创新求发展是民办学校实现发展转型的必然选择和有效路径。

4.完善结构：整合资源要素，突出发展特色。随着分类管理改革的实施，民办学校面临着一次重大的制度变革，差异化的政策扶持以及国家教育整体发展规划，对民办学校的发展道路选择具有决定性影响。优化结构是民办学校实现内涵式发展的重要载体，优良的办学结构是确保民办学校获得更好办学效益和更快发展速度的基础。鉴于此，对营利性与非营利性民办学校的结构优化具有不同的着力点。一方面，对于营利性民办学校而言，产权结构与组织结构是资源整合过程中的重点与难点，且均涉及民办学校的管理模式以及管理改革等方面，这就需要营利性民办学校及时把控可变因素，及时实现自我动态调节。民办学校应与现代市场竞争相结合而形成特色、高效的管理优势，在全面转型中确保优势，找准定位，以管理为突破口，以结构改革为实践路径，充分发挥政策与市场的双重效应，从而保障结构的及时优化。另一方面，非营利性民办学校在这一政策环境下实现内涵式发展，就需要对现有的组织、产权、管理以及教育教学结构进行全方位调整，使之能够与公办学校发展模式相统一，同时突出非营利性民办学校的特色，尽快实现办学结构调整和办学方向转型。此外，非营利性民办学校内部治理体系改革是学校发展转型的关键，主要表现在有效的信息公开制度、人员聘任制度以及诚信机制等的建立和完善。

5.更新动力：坚持文化建设，实现内部创生。民办学校文化建设涵盖了方方面面，其中尤为值得关注的是组织文化、科研文化以及学习文化。首先，民办学校的产生和发展涉及诸多产权和管理上的权益纷争，组织文化中的制度和规则是维护学校正常运作的重要保障，有序和统一是任何组织都需达到的目标。此外，“秉承初心”是新型组织文化的建设方向，是组织文化从“用制度管人”到“用初心暖人”的变化。其次，科研文化建设是民办学校提升自我价值和社会认可度的重要途径，民办学校应为教师从事教学科研活动创造良好的环境和制度支持。民办学校是民办教育研究的“第一战线”，因此，相较于专业学者而言，民办学校教师对教育教学活动中出现的问题更加敏锐，对于处理方式的选择也更为直接。最后，学习文化是检验民办学校办学水平的重要指标，在一定程度上反映着民办学校的办学理念、教育价值观念，是学校品牌建设的核心。鉴于此，民办学校，一方面，要严格管理教学活动，同时完善硬件设施设备建设与物质文化环境建设，为先进的学习文化建设创造有利条件；另一方面，需要一定的舆论场域和有效的舆论宣传，营造积极热情的学习氛围。

[注释]

①刘来兵.论落实民办教育分类管理[J].河北师范大学学报：教育科学版，2017（3）：34-35.

②方建锋.民办学校分类管理宏观制度设计的基本走向[J].复旦教育论坛，2017（2）：47-48.

③董圣足.新政之下地方民辦教育制度调适与创新的若干思考[J].浙江树人大学学报：人文社会科学，2017（2）：24.

④方建锋.民办学校分类管理宏观制度设计的基本走向[J].复旦教育论坛，2017（2）：49-50.

⑤王烽.影响民办教育“新政”实施效果的关键因素[J].教育发展研究，2017（3）：50.

⑥陈墨，赵林林.民办学校家族治理模式分析[J].中国集体经济，2014（14）：60.