河南省深化职业教育产教融合的区域化推进机制探索

蒿楠 郭一凡

[摘要]产教融合是职业院校与企事业单位、社会组织等在人才培养、职工培训、科技创新和资源共享等领域开展的深度合作。当前，结合区域特征和产业结构探索差别化的发展路径已成为各地深化职业教育产教融合的现实需求。河南省在产教融合政策区域化解读、探索等方面取得了积极成果，积累了丰富经验，为深化职业教育产教融合贡献了区域化的推进机制与视角。

[关键词]产教融合 职业教育 河南省 区域化 机制

[作者简介]蒿楠（1988- ），女，河南郑州人，郑州大学教育学院，讲师，博士；郭一凡（1997- ），男，江西九江人，郑州大学教育学院本科在读。（河南 郑州 450001）

[课题项目]本文系河南省教育科学“十三五”规划2018年度一般课题“职业教育产教融合的区域化推进机制研究”的阶段性研究成果。（课题编号：〔2018〕-JKGHYB-0010）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）20-0026-07

“深化产教融合、校企合作”是党的十九大对于新时期完善职业教育培训体系的指导思想和基本方略，是当下及未来我国职业教育发展的趋势与方向。2017年12月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》，要求“深化产教融合，推动教育与经济社会协调发展，壮大现代产业体系”①，标志着“产教融合”正式以国家级专项政策的形式得以确定，深化产教融合有了更为具体且强有力的政策依托。对于“产教融合”的概念，有关学者多从职业院校这一主体出发对其展开定义，把产教融合理解为一种路径、思想或制度。本文认为，产教融合是职业院校与企事业单位、社会组织等在人才培养、职工培训、科技创新和资源共享等领域开展的深度合作。

在各级各类教育中，职业教育因其固有的本质特征对于产教融合的政策导向尤为关切，而结合区域特征和产业结构探索差别化的发展路径则成为当前各地区深化职业教育产教融合的现实需求。虽然产教融合上升为国家专项政策的时间较晚，但其对于构建职业教育新模式的设想在此前的其他政策中已初具雏形。早在1996年生效的《中华人民共和国职业教育法》中已有关于此类模式的规定，并在修订和完善过程中日益得到体现。党的十八大首谈产教融合，在党和国家的高度关注下，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《建设现代职业教育体系规划》《高职院校创新发展三年行动计划》等政策相继出台，对产教融合的目的、方式、内容和体制机制等做出了规定。然而，在2017年12月以前，我国国家级产教融合专项政策一直处于缺位状态，产教融合杂糅于其他政策中，相关表述也停留在建议、倡导和号召层面，尚未具体到操作层面。为此，一些地方政府出台了地方专项政策。2009年宁波市政府出台的《宁波市职业教育校企合作促进条例》首开地方产教融合政策先河，之后，广州市、北京市也纷纷跟进，提出了区域化的推进措施。

作为人口大省、劳务输出大省、劳动力大省，河南的人力资源却缺乏质量优势，“候鸟式”就业一直是困扰河南本地经济发展的瓶颈。因此，培养高素质劳动力、促进学校和企业的对接，加快建设现代职业教育体系，以办学体制改革配合产业结构的优化升级已成为河南省近年来职业教育发展的首要任务。本文以河南省2012—2017年产教融合相关政策为依托，在逐步分析政策的制定背景、出台、价值导向、局限等要点的基础上，探究河南省如何响应中央关于产教融合的大力号召，探索、建构其推进机制，以贡献深化职业教育产教融合的区域视角。

一、政策制定的背景

制定教育政策的本质是教育部门为解决公共教育问题或者实现教育目标而选择工具和手段的过程。河南省产教融合政策的产生，必然发端于河南省职业教育领域存在的诸多问题和困境。就大环境而言，河南省职业教育困境是我国职业教育领域的突出问题在地方层面的延伸，其中一个重要表现就是相关政策法规的缺位，尤其是产教融合专项政策。这使得产教融合“无章可循”，很大程度上影响了各参与主体的积极性，导致各主体自行理解其权责范围和应尽义务，对于产教融合模式也只能浅尝辄止，相关探索难以步入深水区。聚焦河南省自身的职教困境，具体表现为以下几个方面：

1.经费投入不足，分配和保障机制不完善。产教融合经费投入不足是职业教育发展的重大障碍之一。以中等职业学校为例，虽然2013—2016年河南省所投入的生均公共财政预算经费由5847.00元增长至7375.56元，但这不仅远落后于率先开展地方产教融合政策尝试、经济较发达的江苏省和广东省，也难以与邻近的湖北省、安徽省相比，甚至低于西部的云南省和贵州省，仅仅在2016年方才略高于贵州省。无论是增长幅度还是投入总量，都远低于全国平均水平。投入不足所导致的经费保障缺失、辅助设备短缺等问题已严重影响了职业教育发展。各地市政府、院校和企业过于依赖省内统一的资金调配，自身缺少投入，也在一定程度上迟滞了产教融合进程。此外，资金分配不透明，部分县市落实政策的积极性不高，职业学校融资难、学费标准低等“老大难”问题依然存在。

2.利益分配机制不完善，企业内驱力不足。此前，企业在产教融合中扮演着服务者的角色，承担着为职业院校毕业生提供实习与工作岗位、为职业院校教师提供进修机会、为职业院校提供资源等重任。而产教融合的优惠政策仅仅停留在减免税费层面，且对于如何落实和细化相关优惠政策没有具体的规定，对于企业额外产生的费用如接收实习生的生产成本等也并未进行补偿，这无疑挫伤了企业的积极性，致使企业参与产教融合的内驱力明显不足。

3.内部各主体权责不明，外部联结较为薄弱。首先，产教融合教育體系内部结构不完善，各参与主体的权责不明，职能不完善。在政府、学校和企业的相关责任未能得到明确之前，各主体只能自行解读国家政策中的模糊用词，从而产生了很多责任重叠和责任空白的领域。而作为本应在行业自律、规划等方面发挥重要作用的行业协会，由于相关法律政策依据的缺失，其主导或协调、监督等作用得不到有效发挥，仅仅作为旁观者存在，未能走入体系中。其次，教育系统内部职业教育、高等教育与中等教育的匹配不足，联结较为薄弱，职业教育常游离于中等教育和高等教育链条之外。此外，教育系统与市场需求还不能达到契合。河南省每年有数十万未接受过职业教育的初高中毕业生直接进入社会，大量农村劳动力缺乏教育与培训，城镇职工接受继续教育和职后培训的相关制度也尚未完善，而省内各职业院校所能够提供的相关教育与培训还远远不够。

二、政策的出台

国家级专项政策法规的缺位导致实践中各种问题层出不穷，这在很大程度上制约了职业教育产教融合的持续深化。河南省职业教育体系本身所存在的不完善，也使得产教融合面临区域层面的诸多阻力。为此，河南省于2012年在全国率先出台了《河南省职业教育校企合作促进办法（试行）》，对各参与主体的责任和义务做出了明确规定；2014年又先后出台了《河南省人民政府关于加快发展现代职业教育的意见》和《河南省人民政府关于实施职业教育攻坚二期工程的意见》，前者是对国家政策的进一步解读，后者则是在一期工程的基础上更加强调内涵与质量。2017年颁布了《关于加快推进职业教育攻坚二期工程的意见》，在肯定成果的同时做出了动态调整。在梳理、解读以上政策文本的基础上，本文将其核心要义归纳如下：

1.明确校企合作、产教融合的定义。《河南省职业教育校企合作促进办法（试行）》在总则中便对校企合作做出了明确定义，即“职业院校与企业、事业单位、社会组织在人才培养与职工培训、科技创新与技术服务、资源共享与共同发展等方面开展的合作”②。而对于产教融合，在《关于加快推进职业教育攻坚二期工程的意见》中强调，“骨干职业院校与规模大、效益好、技术含量高的产业集聚区紧密对接，在协同育人、实训就业、技术服务等方面开展深度合作。”③对于校企合作、产教融合的明确定义，改变了以往由地方政府、學校和企业各自揣测分析产教融合、划定职权范围、各自为政的局面，对于产教融合的主体、实现领域、承担企业的资质、成效与价值导向等做出了明确阐释。

2.确定各主体的责任和义务。政府主要负责整体规划、资源配置、经费保障、督导评估等工作，推动职业教育产教融合的全面展开，各级相关部门均须恪尽职守、履行义务。企业则关注自身的建设以及与院校的沟通。自身建设上，企业应根据实际情况，接受职业院校学生实习并给予适当报酬，合理安排实习内容，且同时做好在岗员工的继续教育。在企校沟通上，企业应拓展多样化的路径，如与职业院校共建对口专业、建立实习基地、培养师资等，全方位多层次地搭建产业发展平台。对于院校而言，一方面需要与企业积极开展合作，鼓励教师学生深入企业实习交流，并从企业延聘高技能人才参与教学管理，丰富办学内涵；另一方面则需要开展内部改革，促进知识成果的高效转化。此外，政策文本中还创新性地提到了行业协会，呼吁成立由行业协会引导、协调、指导本行业的校企合作工作，成立全省性行业职业教育集团，充分发挥在人才、资源和信息上的优势。

3.建立多方共建的机制。政策要求按照“省市共建、市县为主、统筹规划、分步推进”的原则，坚持国家和省级政府的宏观引领，发挥地方的积极性和创造性，突出企业和学校的主体作用，上下联动，集聚资源和力量，努力促进产教融合教育模式的发展。同时，在多方共建、动态管理的机制下，通过建立完善的省、市、校三级监控考核体系，对全过程实行审查、监控和考核，对于不达标、质量下降的环节进行严肃追责和处理。

4.明确支持与鼓励办法。政策对于各项支持措施做出了明确的规定和说明。对于原有的主要参与主体，即院校和企业，要求财政、税务、教育等部门全面落实各项税收政策，积极支持职业教育产学融合。对于工作成绩突出的企业、院校给予表彰，对成效显著、具有示范引领作用的校企合作项目给予重点扶持，并对各部门的扶持工作做了具体部署。而对于行业协会等较新的参与主体，则应本着开放欢迎的态度，积极迎接多方社会力量参与产教融合教育，从而进一步形成多元办学的格局。此外，还应“探索在公办、企业举办、社会力量举办的职业院校之间通过委托管理、购买服务、联合办学等方式开展校际合作的机制”④。显然，与原有减税表彰等鼓励措施相比，新办法细化了支持项目，同时创造性地引入社会资本，形成了新的支持系统，建构了由政府、校企和社会力量共同兴办的产教融合教育模式。

三、政策的价值导向

教育政策的价值导向从本质上反映了该政策推行的初衷。教育政策的价值分析可落脚到价值选择、合法性和有效性等维度。本文对于河南省产教融合政策价值导向的分析，主要从其价值选择和有效性着眼，也即评价产教融合政策对于河南省职业教育困境的改善和调节作用，而这种作用往往在政策话语的内在逻辑中得以体现。

1.以经费保障为中心，增强政府的保驾护航能力。《河南省职业教育校企合作促进办法（试行）》规定：经费保障是政府的主要职能之一，各级政府应整合职业教育相关专项资金，引导和鼓励职业教育校企合作，并详列了6条作为政府专项资金的使用方向。还要求各省辖市、省直管县结合当地财力状况，参照省属公办中等职业学校生均经费拨款办法，制定本地公办中等职业学校生均经费标准。确保专款专用，监督透明，建立了稳定的财政投入增长机制，确保投入与目标相适应。此外，该政策还提出了经费筹措的新方式。一方面，降低社会资本的准入门槛，使得社会力量能够切实参与产教融合的培养模式；另一方面，鼓励院校与企业合作，形成独立的经济实体，增强自身的经费造血能力。这些举措均有助于建立完善的经费筹措和保障机制，缓解河南省职业教育经费来源不足、保障不力的困境。

2.以红利为抓手，激发企业主动性与内驱力。产教融合政策对企业内驱力的激发主要表现在两个方面。一方面是企业参与产教融合的角色地位发生了转变。以往企业的主要角色定位是服务者，需为职业院校的师生提供机会与资源。政策颁布后，企业由单一的服务者转向集服务、收益和推动等多项职能为一体的具有能动性的参与主体，其活动空间更为自由，利益也得到了切实保障。另一方面，与此前单一的减免税政策相比，新政策对于企业的补贴是多元且具体的。在《关于加快推进职业教育攻坚二期工程的意见》中，企业红利除了税收之外，还包括对产教融合效果杰出的企业进行表彰、扶持企业项目、允许企业参股办学等，大大扩充了企业收益的途径。同时，与原有的减免税政策相比，新的减免税政策更为具体，涵盖了企业为推进产教融合教育所投入的工资报酬、研发费用、硬件投入和奖励资金等多项内容，极大地减少了企业花费的成本，激发了企业参与产教融合的内驱力。

3.以整体布局为统领，完善相关配套措施。第一，对于参与产教融合教育的职业院校进行调整。通过撤销、合并、转型和共建等方法，整合中等职业教育资源，“确保到2018年秋季学期开学前将中等职业学校调减至420所左右”⑤，在此基础上着力打造一批高水平的骨干中等职业学校。在此基础上加强职业教育产业园区建设，实现园区内资源共享，促进职业教育园区与当地产業集聚区紧密对接。第二，明确了各参与主体的责任，对政府、企业、院系以及行业协会在产教融合推进中的角色有了明确定位。第三，加快推进产教融合教育体系与市场体系的对接。这种衔接主要体现在专业结构调整上，重点建设一批紧缺或高水平的专业，且专业设置不仅要与市场对接，更要与地方特色与区域优势有机结合。第四，重视职业教育在教育系统中的发展。在中等职业教育建设上，要协调普通高中教育和中等职业教育，扩大中等职业教育招生规模。在高职方面，给予政策和资金的重点支持，提高其办学和管理水平，打造优质高等职业院校，增强高职学校对学生的吸引力。第五，政策还对产教融合的教育模式做出了总体指导与规划，明确了指导思想和原则，提出了项目教学、案例教学等创新性教学方法，同时以“双证书”制度、“第二课堂成绩单”制度等评价为手段，真正体现提升综合素养与促进全面发展的培养要求，使职业教育产教融合模式焕发新的生机与活力。

4.以政策为依托，体现重视与决心。除文本所体现的政策逻辑和价值导向外，出台政策本身亦对解决河南省职业教育困境具有重要价值。在此之前，河南省对于产教融合的推进仅仅停留在贯彻落实国家政策层面，对于政策内容表述的理解往往不统一、不深入、不具体，也未能有效结合河南省职业教育的实际情况。产教融合政策的出台，一方面体现了河南省对发展职业教育的重视程度和决心；另一方面保证了产教融合中各利益相关者的权益，明确了相关责任，细化了条款，增强了操作可行性，成为加快产教融合立法工作的助推器。同时，政策的出台使得更多的院校、企业和行业组织愿意参与，为产教融合教育模式的构建与发展贡献力量。

四、政策的局限

虽然借助政策逻辑可推断出政策所欲达到的应然价值，但受制于政策本身的局限性和现实状况的复杂性，应然价值的达成仍将受阻，政策实然价值与应然价值之间的差距必将客观存在。

1.产教融合政策未能关注各级院校之间的衔接。对于中等职业教育和高等职业教育，河南省产教融合政策将其作为两个单列的职业教育阶段进行描述，未能将两者联系起来。同时，对于如何从基础教育过渡到产教融合指导下的中等职业教育这一问题，政策文本亦未提及；在高等职业教育规划中，也仅仅提到了各类职业院校，而忽视了应用型本科院校参与产教融合的可能性和应然性。可见，该政策文本对于职业教育的表述是孤立的，这将可能影响到产教融合的人才培养，并进而阻碍了其价值实现。

2.产教融合政策的多数方案处于试水期。在相关政策文本中，“鼓励尝试”这一词条反复出现，例如鼓励企业尝试入股办学，鼓励院校和企业合作形成独立经济实体等，这也意味着一些措施尚无实施经验，也没有现成的模板可供借鉴，需要政府给予许可，院校、企业和行业组织大胆尝试。因此，相关方案仍处于试水期，对可能面临的困难不易预估，对产生的不良后果也缺乏成熟的解决办法和机制。不仅政府在“摸着石头过河”，其他参与主体也多数处于观望状态，不敢贸然尝试，承担风险，导致多方主体的参与热情与实际成效因此大打折扣。

3.产教融合的专项政策仍有缺口。纵然在《河南省职业教育校企合作促进办法（试行）》（2012）、《关于加快推进职业教育攻坚二期工程的意见》（2017）中已有大量关于产教融合的专门性叙述，但从性质上说，这两者都不能严格算作产教融合的专项政策，它们都是在促进职业教育整体进步的基础上对产教融合进行了说明。这将有可能导致相关主体过分关注政策中的其他价值，对产教融合本身重视不足。

五、区域化推进机制构建

区域化推进是我国现行行政管理制度下国家级政策得以深入实施的重要手段和方法，也是地方政府落实中央政策精神、响应政策号召、提高政策执行效果的必由之路。在《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》的“重点任务分工”一栏中，26项任务中有9项任务的直接责任单位强调“各省级人民政府”这一主体，而其他任务也通过“有关部门”和国家部委与地方政府保持着紧密的联系。河南省作为产教融合区域政策的先行者之一，在产教融合政策区域化推进方面取得了较大的成果，积累了丰富的经验。通过对河南省产教融合政策的分析，本文对于河南省产教融合区域化推进的机制与思路进行了提炼。

1.精细化解读国家产教融合政策。我国幅员辽阔，区域间经济文化差异显著。国家政策虽对于各个地区具有普遍的适用性和指导意义，但这种适用性也意味着对具体细节和操作性关注度不足，需要地方政府对国家政策进行精细化解读，细化相关政策。对于产教融合政策来说，这种精细化解读具体包括：

第一，对于主体和主体责任的精细化解读。在国家政策对地方政府职责进行确定的情况下，地方政府应当从法律层面对自身权责做出规范，明确总体责任，厘清各厅级部门的责任，确定参与产教融合的机构部门。另外，还需要在区域内明确高校、企业和行业协会三类主体，落实其权利，监督其责任。第二，对于产教融合政策内容的精细化解读。国家政策是对于方向的总体把握，而对内容的精细化解读则解决“怎么做”的问题。例如，国家层面提出支持应用型本科和行业特色高校建设，河南省则在此基础上提出了具体的方法和目标，即“采取试点推动、示范引领等方式，引导一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型。到2020年，重点建设10所示范性应用技术类型本科院校，在经费投入、专业硕士学位授权点设置等方面予以倾斜支持”⑥，将指导性话语转变为切实行动力。第三，对于条件的精细化解读。国家产教融合政策中常出现“有条件的地区”“有条件的企业”“有条件的院校”等表述，对于地方政府而言，这就需要根据地区的总体发展水平、现实需求等状况，制定切实合理的标准，判断特定的地区、企业和院校是否达到“条件”，确定达到条件的地区、企业和院校名单，给予其重点关注与支持，同时鼓励其他主体努力发展以满足条件，并且根据实际情况的转变适时调整标准。

2.综合判断区域社会经济发展状况。在地方推行产教融合政策，首先要明确的问题是“产”的状况如何，“产”是否有条件融“教”以及在现有的条件下，“产”能在多大程度上融“教”，这实际上涉及对区域经济发展状况的判断。这种判断包括宏观和微观两个层面。在宏观层面，主要考量地区经济在国家经济发展中所處的地位，从而明确方向。此外，地方政府还需通过各类指标了解地方经济的发展与差异状况，评估产教融合投入的规模包括生均经费、奖励比率等。在微观层面，则需要对参与产教融合的企业行业主体进行数量上的确定，设立量化的准入标准和发展目标。此外，还需了解企业与行业组织的经济和信誉状况，以评估其长期参与产教融合的可能性，并且据此对企业的激励机制和相关费用的使用进行设定。例如，河南省相关政策规定，“一般企业按照职工工资总额的1.5%足额提取教育培训经费，从业人员技能要求高、实训耗材多、培训任务重、经济效益较好的企业可按2.5%提取”⑦。

3.全面评估区域职业教育发展状况。在对“产”判断的同时，需要对“教”的状况进行了解，这就涉及对区域教育尤其是职业教育发展状况的评估。在宏观层面，需重点关注区域职业教育发展的总体状况以及与其他地区职业教育发展状况的对比，前者可以通过在校生人数、院校总数、院校水平、师资状况和经费投入等指标来体现；后者则涉及上述指标间的对比，找出短板，重点解决。例如，针对河南省职业教育事业费在全国处于相对落后地位的状况，河南省相关政策规定，“从2017年起，全省公办高等职业院校年生均财政拨款水平不低于12000元。”⑧而在微观层面，则需对职业教育相关院校进行考察，内容涵盖其办学水平、办学定位、行业特色、专业体系、培养模式、社会服务能力、课程与教学情况、管理水平等，根据各院校的实际情况融入不同的“产”，重点建设，分批推进，逐步覆盖全部的职业教育院校。同时，在非职业院校当中，引导一批有条件的高校向应用型高校转型，探索研究型、教学型高校能够引入产教融合模式的具体领域，加快其成果转化，发挥应有效用。而这一判断的落脚点也在于重塑职业教育的地位，明确职业教育与传统学历教育的关联，在实现认同的基础上谈发展。

4.树立与推介院校改革典型。树立典型和模范是我国进行政策推广、成果普及以及精神文明建设的重要方式和手段。事实上，国家层面通过树立相应的示范省或示范区进行推广传播的逻辑也同样适用于区域层面。区域内部可选择重点建设的院校、小范围区域等，赋予其较大的自主权，鼓励其自由探索、自主创造，取得成果后先在区域内进行推广。由于区域内各地方同质性较强，这种推广往往具有现实的可操作性，能取得良好效果。在此基础上，再将区域内产教融合模式的成功经验推介至全国范围，以丰富产教融合的区域化探索模式。2014年4月，首届产教融合发展战略国际论坛在河南省驻马店市举行，会上推介了黄淮学院模式，即停招办学效益不好的专业，重构课程体系，把市场需求转化为知识点需求，推进“产学研相结合、教学做一体化”的模式改革。事实上，产教融合多数问题的产生都源于各参与主体因自身定位不清晰而选择的观望态度，而树立典型并推介，则为处于观望状态的参与主体提供了良好范式，激发了他们的参与愿望，促成产教融合从政策走向现实。

通过对河南省产教融合相关政策与现状的分析，本文在总结河南省产教融合区域化推进经验的基础上，将河南省职业教育产教融合的区域化推进机制描绘如右上图所示。产教融合首先源于国家层面的顶层设计与宏观倡导，进而地方政府基于区域的经济文化状况与职业教育的发展水平对国家政策进行区域化的精细解读，具体包括政策推行所关涉的各类主体、政策的具体内容与政策推行客观条件的评估等。同时，地方还需要根据区域经济发展的总体水平、区域教育发展的宏观与微观状况来制定地方产教融合的区域化政策，促成政策的区域化推进。而在推进过程中，通过树立典型，形成具有特色的发展模式，并率先在地方层面进行推介，产生一定的效益后再由地方逐渐向全国进行推介，贡献推进职业教育产教融合的区域化推进机制与视角，能够有效地助力全国范围内职业教育产教融合的全面推进与深化。

[注释]

①国务院办公厅.国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见（国办发〔2017〕95号）[Z].2017-12-19.

②河南省人民政府.河南省人民政府关于印发河南省职业教育校企合作促进办法（试行）的通知（豫政〔2012〕48号）[Z].2012-05-04.

③④⑤⑧河南省人民政府办公厅.河南省人民政府办公厅关于加快推进职业教育攻坚二期工程的意见（豫政办〔2017〕110号）[Z].2017-10-13.

⑥⑦河南省人民政府.河南省人民政府关于加快发展现代职业教育的意见（豫政〔2014〕75号）[Z].2014-09-24.

[参考文献]

[1]孙善学.产教融合的理论内涵与实践要点[J].中国职业技术教育，2017（34）.

[2]刘媛媛，朴雪涛.基于产教融合的职业教育政策支持系统的建立与研究[J].职教论坛，2015（22）.

[3]刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003.