从资本权力到学术权力：民办高校治理体制改革探讨

肖霞 肖波

[摘要]当前，我国民办高校以资本权力主导的内部治理体制存在管理决策主体单一化、学术事务权力化、妨碍多元权力介入与监督等问题。民办高校以学术权力为主导，有助于实现现代教育民主管理，回归教育本质，进行科学决策。资本投入来源多元化、顶层决策制度监督化、内部管理学术权力化是实现从资本权力主导到学术权力主导的具体措施，也是民办高校治理改革的路径选择。

[关键词]民办高校 治理体制 资本权力 学术权力

[作者简介]肖霞（1979- ），女，湖南衡阳人，东莞职业技术学院，副教授。（广东 东莞 523808）肖波（1984- ），男，广东东莞人，广东科技学院，助理研究员。（广东 东莞 523083）

[基金项目]本文系2017年度广东省教育厅青年创新人才项目“民办高校品牌建设研究——基于广东科技学院的个案分析”的阶段性研究成果。（项目编号：2017WQNCX156）

[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）23-0078-05

体制是对特定时代的适应，在社会对人才要求发生深刻变化以及大学功能由“单一性”向“多重化”转变的今天，我国民办高校以资本权力化为主导的“法人治理”存在的弊端日益显现，已难以适应“人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新”的本质要求。基于此，民办高校治理体制变革已然成为形势所需、发展所求。而起源于欧洲中世纪的以学术权力为主导的“教授治校”是规避民办高校权力集中弊端，实现科学、民主、开放办教育的最优模式。

一、民办高校资本权力主导体制存在的弊端

我国民办高校以“法人治理”为主，主要涵盖两个维度，即办学法人对高校治理的资本权力化以及民办高校内部治理的资本权力化。前者体现为办学法人将民办高校当成资本权力机构来看待，民办高校的管理人员具备治理权力，办学法人通过掌控民办高校的经费配给、资源供给、考评权等来实现对民办高校的直接治理；后者主要表现为民办高校内部治理权力集中，呈产业化运作，该层面的权力集中导致民办高校治理与学术关系失衡，更有甚者，民办高校内部治理资本权力主导学术资源配置，干预教师考核聘任，阻滞民办高校学术自由，致使民办高校学术治理资本权力化。

（一）资本权力化导致管理决策主体单一化

著名教育家梅贻琦先生提出“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也”，可见“大师”在大学中独一无二的地位，“大师”治校也就自然而然。然而，在民办高校治理资本权力化的主导下，绝大部分高校“大师”的工作仅局限于教学与科研，管理与决策功能日益退化。本来应由与教学、学术活动息息相关的教授所议决的事情演变成资本管理人员的“独角戏”，教授缺少决策参与的机制，导致决策主体单一化。

民办高校内部“决策主体单一化”表现为校务决策由少数董事会成员掌控。因此，民办高校内部的决策与运行，会由少数董事会成员，甚至董事长的意志决定，也随着董事集团产业化运作的程度和教育情怀的多少而变化。因校务决策由资本管理主体而非教学主体做出，就会涉及决策是否呼应学术规律、大学精神、人才培养目标等层面的问题，其决策的科学性势必欠缺。

民办高校内部“决策主体单一化”，决策“教授参与”的缺失，导致高校内部治理趋利化。民办高校治理资本权力化主导致使决策主体着眼于办学业绩和收益。近年来，民办高校扩招，而学校整体教学科研水平并未提升，就是民辦高校治理趋利化下重业绩轻学术的结果。本需要落实强化师生利益的政策，可能为凸显学校业绩或增加集团利益而绕道甚至搁浅，导致教师无心教学，学生学习热情不高。这不仅阻碍了民办高校教育学术的科学发展，更使民办高校决策难有作为。

（二）资本权力化导致学术事务权力化

民办高校治理资本权力化不仅体现在行政管理决策与运行上，还呈现为妨碍学术自由、干预学术自治、侵占学术课题资源等，致使学术严谨性“缺位”。

首先，学术资源分配权力化滋生学术腐败。在民办高校治理资本权力化的主导下，管理层级在学校资源和团队组建上存在明显优势，但由于工作事务繁杂，学术研究任务重，往往分身乏术，在时间和精力上投入不足，于是出现诸如论文发表“托关系”、课题研究找“替身”等学术功利化、权益化、腐败化的现象。一方面，董事会层面为稳定管理层结构，提升本校学术地位及学术话语权，不会过多干预这种学术腐败现象；另一方面，由于民办高校的自主办学理念，政府极少干预或监督民办高校内部管理事务。

其次，学术研讨的权力化导致学术研讨的形式主义。学术研讨会通常是由同一兴趣研究群体或同一专业群体的研究人员组织开办的学术讨论，通过思想碰撞达到学术研究的目的。民办高校治理在资本权力化导向下，学术研讨会由各级领导参与和出席，彰显对学术活动的重视，逐渐以参与人员的管理级别及学术地位区分会议规格和会议级别。这让许多学术会议带有严重的趋利化烙印，逐渐走向形式主义，而真正的学术价值逐渐削弱。

（三）资本权力化妨碍多元权力介入与监督

现代大学制度的核心是自主办学、民主管理，民办高校治理资本权力化主导的局面使民主管理难以展开，主要体现在以下方面：第一，高校权力分布呈现为管理居首的“倒金字塔”模式，民办高校话语权为管理者所独享，包揽了学校日常事务、学术事务，“教授决策”的机制基本没有建立，或一些民办高校虽建立了“教授决策”机制，但流于形式。第二，民办高校学术委员会的学术权力难以彰显，学术委员会的带头人或委员一般为高校内部一级或二级学院的院长、系主任等职能负责人，这些负责人同时拥有一定的资本运作权力，普通教授难有实际的学术话语权力。第三，高校内部的教代会作用难以发挥，虽然民办高校内部普遍存在教代会，且可能每年召开一次大会，然而会议的议程、提案、发言等均为管理者主导，参会代表仅仅是“表决器”，如与资本权力者有较大分歧，则可能被劝退或解聘。由此可见，民办高校的真正权力为资本掌管者把控，而师生们本该有的监督、参与权力被淡化、漠视，民办高校治理资本权力主导的现状是妨碍多元权力介入与监督的基本原因。

从组织特性来看，高校的学术本质必须强化“学术专业人士”在高校决策与运行中的主导力，否则就会失去组织的科学性。而高校“学术专业人士”无疑就是教师群体，该群体的权力涵盖个体权力与群体权力层面。个体权力包括其在教书育人、课程安排、教学开展、教学组织、教学评价等方面的发言权；群体权力包括其在教授会和学术委员会等教师组织中具备的权力。通过教师权力的介入，可以有效打破当前民办高校资本权力化主导的不利局面，是回归高校学术自由、学术自治的基本抓手。

二、民办高校实现学术权力主导的正向意义

针对民办高校治理资本权力主导存在的诸多弊端，必须转向学术权力主导，引入“教授治校”这一源于中世纪的治校模式。这是因为，只有学术造诣较深的专家学者，才能深刻体悟高等教育的办学规律和内在运行逻辑，应该让他们在民办高校治理中拥有最大的发言权。

（一）学术权力主导有助于实现现代教育民主管理

“民主”作为一种普适价值，其内涵为“人民当家作主”。从社会存在的视角而言，民主应当是一种生活方式，一种个体确证自我存在的方式，民主应当让每个社会成员都获得能力发展和发挥的平台。当前在民办高校中，教授是广大教师群体治学能力和权力利益的代表，教授权力主导是教师教育民主的充分彰显。民办高校普遍存在的资本权力化主导倾向，无疑是對教授群体所拥有的强大治学能力的漠视，是对民主本意的背离。

以学术权力为主导，开展“专家治校，教授治学”，是对专家知识和能力的尊重。国际上，哪个高校的教授力量大，哪个高校成为最著名高校的概率就更大。基于此，必须在民办高校中切实贯彻学术权力主导下的民主治理理念，尤其是要凸显专家、教授在治校、治学中的专业能力。“专家的权力与知识的运用相联系，专长能使人们期望做的事情合法化。专家常带有权威性， 其权威可以增加其参与决策的分量。”这样才能使民主管理真正成为高校内部的一种生活方式，而非冠冕堂皇的概念。“民主”与“科学”是高校发展追求的两大目标，“专家治校，教授治学”不仅是护佑民主的最好注脚，更是凸显科学化的重要方式。民办高校的性质和方向不应由资本管理组织决定，而应由深谙教育教学本质的专业教学人员决定。这样才能最大限度地激活教师的工作效能感，并推进民办高校各项事业的发展。

（二）学术权力主导有助于民办高校回归教育本质

“大学之道，在明明德，在新民，在止于至善。”学术权力主导才能彰显大学的教育本质，即大学之道。当前民办高校以资本权力为主导，学术权力退隐，资本权力凸显，致使大学学术本质难以实现。在资本权力主导下，民办高校治理体制与高校教育管理的本质与规律相悖。高校的本质在于治学，治学之道，教授了然于心。将高校交予集团董事会管理，往往误入产业化运作歧途，其管理决策很难符合治学的原则、目标和理念。董事长及董事很多出身于企业而非教育行业，很难围绕求真育人的大学文化内涵进行决策。在制定高校决策时，如果推进教授参与机制的建立，教授就会将自身在治学、教学实践中的困惑与思考等提出来，从而增强决策的科学性。

众所周知，抗战时期的西南联大办学很成功，涌现了一大批优秀人才，其中最为关键的一点就在于教授在学术事务中享有充分的自由和决策权。“在任何学术和教育问题上， 校长必须向教授们咨询，征求他们的意见，接受他们的指导。此外，校长还应当就有关教学和研究活动的主要问题，从招生政策到企业资助等，征询教授的意见。如同在没有征求大多数住院医生的意见，没有得到他们的赞同之前，医院管理者不能制定医疗政策一样，大学校长也必须寻求学校专家学者的共识。”只有在决策制定中贯彻“专家治校，教授治学”，制定出的决策才能符合高校学术发展的内在逻辑，才能彰显大学学术殿堂的属性，进而回归高校学术本位。

（三）学术权力主导有助于实现民办高校科学决策

在我国民办高校内部，资本权力越俎代庖，取代学术权力进行学术管理已经司空见惯。这既违背了高校学术发展的内在逻辑运行规律，也损害了高校决策的科学化。根本原因在于决策的“产业化 ”而非“人文化”，“一元化”而非“多元化”。在国外，“产业化运作”是营利性私立高校的运营形态，他们没有政府财政补助和捐赠，尽量把办学成本压到最低，因此常常被批判为赤裸裸的实用主义或带有铜臭味的教育。“一元主体”由于缺少监督和制衡，不仅决策难以惠及高校全体师生，甚至还滋生了腐败。近年来，民办高校招生、培养层面的腐败行为屡见不鲜，而资本权力化导向难辞其咎。

如何让民办大学办得更好？这是民办高校法人和内部人员需要共同研究的一个命题。然而，民办高校内部的两大力量，资本团体与学术团体的视角必然不一致。资本团体倾向于“硬实力”，而学术团队致力于“软实力”；两者之间的权力不均等，资本权力压倒学术权力：长此以往，大学之道必将荡然无存。正所谓“绝对的权力必将产生绝对的腐败”，民办高校治理应引入学术权力主导，由产业运作走向人文培育，由单一主体走向多元协同，以此确保资本权力被制约于权限之内，使高校决策规避“专制化”的桎梏，由盲目、极端走向民主、科学。

三、民办高校治理改革的路径选择：从资本权力到学术权力主导

（一）资本投入来源多元化

在倡导私立教育及私立教育发展较快的国家和地区，民办高校的资金来源主要由学费收入、集团公司出资、社会捐赠和政府财政补助等部分组成；而在我国，民办高校绝大部分由一家集团企业出资举办，办学经费来源主要依靠企业的前期投资、学生学费收入和办学积累等，政府投入很少，有些地区甚至没有，社会捐赠民办高校也还没有形成氛围。资本来源单一是民办高校治理资本权力化的根源所在，谁出钱，谁说了算。另外，由于经费来源单一，民办高校后续发展资金不足，需要办学主体将更多的注意力放在经费收入和使用上。

《国家教育事业发展“十三五”规划》提出：“鼓励社会力量进入教育领域，拓展社会力量参与教育发展的渠道和范围……鼓励社会力量和民间资本通过多种方式举办学校和教育机构。”我们在鼓励和落实社会资本进入高等教育领域的同时，应该更多地关注教育的可持续发展。一是民办高校要广开经费筹措渠道，不能单独依靠一家投资企业的资助，应该聚集多家优质资本。二是营造社会捐资办学的文化氛围，成立民办教育发展基金，充分利用社会资源，办好民办教育。三是扩大政府公共财政资助扶持，按照一定比例投入经常性教育经费，支持民办高校发展。四是民办高校一旦成立，经费应独立运作，而不应依附于一家或几家企业，经费投入与支出要公开、透明，且不能挪作他用。如此一来，民办高校的资本权力逐渐削弱，学术权力逐渐凸显，最终实现民主科学治理。

（二）顶层决策制度监督化

在我国，大部分民办高校起源于企业办的培训学校。由于其产生于企业内部，同属于企业管理，依附于企业发展，因此治理模式雷同于企业运作和管理，政府和社会力量对其监管非常少。但是，教育不同于一般产业，学校不同于一般企业，学生不是一般产品。民办高校作为民办非企业机构，除了经费来源及分配的自主化外，还具有非营利性质，应该同公办高校一样，接受来自各方面的监督。

一是接受来自于法律的监督。民办高校与公办高校一样，在财务审计、资产管理、人事聘用、教学科研规范及学生权益保护等方面应该遵循《中华人民共和国财务法》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国教育法》等相关法律的制约。二是接受来自政府的监督。民办高校属于思想教育的前沿阵地，首先应该接受党组织的监督和管理，其次所有的高校应同样受到教育主管部门的监督，另外基建、人事、财务等重大决策应该受到政府相关部门的监督。三是接受来自社会的监督。包括来自公民的监督和舆论的监督两种社会监督，应该接受社会团体、群众组织、公民个人和大众传媒等直接或者間接的监督，以保证充分发挥教育的应有作用。四是接受来自内部的监督。内部监督主要来自学校教职员工和学生群体。教师和学生是学校的主体，也应该是学校的主人。民办高校的决策制度应该对教职员工和学生公开，应该以教职员工和学生的利益为主导。因此，所有的重大决策都应该对内部公示，同时征求教职员工和学生的意见。如此一来，资本权力将受到严格制约，学术权力将日益放大，最终实现开放民主治理。

（三）内部管理学术权力化

中国的“教授治校”实践最早是在蔡元培时期的北京大学展开。当时的北大以“教授委员会”为平台，通过教授在“教授委员会”发挥作用来实现治学、治校。正是有如此科学、民主、创新的治校模式，才使之成为推动学术、革命、运动发展的“根据地”，进入历史最辉煌时期。有鉴于此，在当前的民办高校改革中，必须在校级和院级层面构建以学术权力为主导的“专家治校，教授治学”机制，以捍卫民办高校学术自由、科学研究之宗旨。

1.校级层面：组建“教授治校委员会”，实现对管理资本权力的制衡。《中华人民共和国高等教育法》规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”然而，在实践过程中，高校学术委员会职能难以彰显，其主要原因是学术委员会的独立决策权被资本权力所架空。此外，学术委员会职能仅限于学术，在民办高校内部还存在着诸多非学术事务，如招生、基建项目、高校资源配置、高校教师考核等，学术委员会就无法参与或监督。在高校组建“教授治校委员会”能弥补学术委员会存在的“权力虚空”，以剔除高校治理资本权力主导管理的弊端。“教授治校委员会”是由高校内部教授群体组成的，以高校学术相关联之事务为决策和咨询对象，参与高校基层学术组织决策，监督高校决策运行的组织模式和制度安排。

2.院系层面：构建基层学术组织，实现基层学术自由和学术自治。除在校级层面构建“教授治校委员会”之外，在院系层面应构建基层学术组织，实现基层学术自治。在大学内部，最为流行的观点是“知识即权力，有知识就有发言权，知识最广博发言权最大”。服务在高校一线的教师、教授无疑是知识渊博、学术精湛的群体，为更好地呈现基层教师、教授的学术水平及其教学实践能力，必须强化基层教师、教授的自我管理、自我发展，使知识得到尊重，能力得到认可。当然，基层学术组织的发展与运行不能背离高校发展的规律和基本方向，这就需要校级层面上的“教授治校委员会”来研究讨论基层学术发展的方向、原则、规划、人员配置等问题，以为基层学术自治“保驾护航”。

伯顿·克拉克提出：“不是因为权力过度分散和宏观失控而使整个系统陷入四分五裂的境地，就是因为过分强调秩序和组织的统一而导致权力的垄断，两者必居其一。不过，如果能够选择的话，前者的危害比较小，后者的危害则要大得多，因为它会大大地增强结构的灵活性，而这种灵活性却是长远发展所必不可少的。”这一言论正是对民办高校学术权力化治理的呼应，民办高校假使失去灵活性，其活力就难以凸显，教育的人文本质就无法实现。因此，只有实现从资本权力主导到学术权力主导的治理体制改革，民办高校才能回归教育本质，实现长远发展，现代民办大学制度才能得以建立。

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