自贸区劳动争议调解制度的重构

张素伦 唐静静

摘要：和谐的劳动关系是自贸区经济发展和政治稳定的基础，劳动争议调解制度是和谐的劳动关系的重要内容。但自贸区劳动争议的特殊性和复杂性，导致我国现有的调解制度与自贸区劳动争议出现了不相协调的局面，因此，有必要从机构设立、人员选拔、程序规则、协议效力等方面重构劳动争议调解制度。

关键词：自贸区;劳动争议;劳动争议调解制度

自由贸易试验区（以下简称自贸区）的建立是国家以国际经济发展方向为视角，结合我国区域经济发展特色所创设的与国际接轨的一种新型经济模式。作为一种新型的经济模式，自贸区的企业在起步和上升阶段均需要营造一个良好的创业环境、保持一种稳定的发展状态，以此来为企业后期的发展奠定好坚实的基础。所以，构建和谐的劳动关系成为自贸区内企业发展的一项重要目标。与普通企业相比，自贸区内的企业融入了较多的国际性、市场化的因素，从而导致区域内所形成的劳动关系具有了明显的特殊性。与此同时，劳动关系的特殊性决定了劳动争议的复杂性。因此，为了促使目标的实现，我们一方面应当尽可能地减少劳动争议事件的发生，另一方面应当尽量以柔和的手段及时、快速的解决劳动争议，最终为企业的发展创造健康的氛围。根据我国现行劳动法及相关法律的规定，调解、仲裁与诉讼是三种典型的劳动争议解决机制。而调解方式所固有的柔和性和快捷性恰恰最适宜解决自贸区的劳动争议。自贸区劳动争议调解制度是指在自贸区内，当劳动关系主体之间发生劳动争议时，通过运用调解的方式使纠纷得以解决的一套系统全面的规则。但鉴于我国调解制度存在的缺陷，再加上自贸区劳动争议的特殊性和复杂性，这使得在自贸区直接适用现有的调解机制来解决劳动争议并不能达到理想的效果。所以为了更好的解决劳动争议，实现构建和谐稳定的劳动关系这一目标，重构自贸区的劳动争议调解制度显得尤为重要。

一、自贸区劳动争议调解制度及运行现状

（一）自贸区劳动争议的特征

1.自贸区劳动争议的领域，主要发生在高新技术产业及服务业

从我国自贸区的产业布局来看，自贸区内聚集的产业多集中在高新技术产业、服务业领域[1]，这主要归因于国家大力支持自贸区经济模式的转型，并出台了大量的优惠政策，从而吸引了很多的高新技术企业、服务性企业入驻自贸区。其中尤以小微企业居多。这是因为在自贸区环境下，小微企业能享受到更多的优惠政策以及更好的发展平台，能够为小微企业的发展提供更大的发展空间。但与大企业相比，小微企业处于起步阶段，企业内部的各种规章制度不完善，人才培养计划不成熟[2]，这种规范性欠缺的企业现状极易引发劳动争议。

2.自贸区劳动争议的人员，主要是企业高管和高级技工人员

自贸区的入驻企业多为高新技术产业和服务业，而企业的性质决定了企业的员工大多为高级技术人员。调研中发现，企业高级技工人员在劳动报酬、年休假及补偿金等方面的争议较多，这也导致企业之间的人员流动较为频繁。在企业中，企业高管以维护企业利益为己任，而企业的高级技术人员，作为企业的员工，其捍卫的是自身的利益，在企业的经营管理过程中，企业高管与高级技术人员存在的利益冲突与摩擦不断加大，从而产生劳动争议。

3.自贸区劳动争议的处理效果，以调解力式结案成功率低

根据我国劳动法及其相关的法律法规，调解方式是一种极力倡导的解决争议的手段，但由于我国的调解制度存在很大的缺陷，如调解人员的专业性差、调解协议的效力弱等。因而，当自贸区内发生劳动争议之后，争议当事人往往越过调解方式而选择直接诉诸于法院、仲裁机构。其目的是为了谋求更加专业、更有执行力的裁决，这一点恰恰是调解方式所缺乏的，所以自贸区的劳动争议以调解方式结案的成功率低。

4.自贸区劳动争议当事人的诉求，更加关注纠纷解决的效率

對于自贸区劳动争议，双方当事人（尤其是劳动者一方）往往追求纠纷能够得到及时、快速的解决。这主要因为劳动者一方处于弱势地位，在金钱与时间上均经不起长期的消耗，他们在追求权利得到保障的同时又希望能尽快摆脱纠纷的困扰，尽快地投入到工作中去。而仲裁机构和法院从受理、审理至最终做出裁判需要履行一定的程序，这不仅会降低争议解决的效率，而且对劳动争议当事人的时间、精力及金钱上都会造成一定程度的浪费。

（二）自贸区劳动争议调解的制度价值

首先，从个人层面来讲，劳动争议解决的过程中，劳资双方的法律地位是平等的，诉讼和仲裁繁琐的程序而导致的低效率并不能及时解决纠纷，甚至可能会破坏劳动者和用人单位之间的劳动关系，而调解制度恰恰能弥补二者的缺陷，调解具有及时、高效、便民的特性，它能够推动当事人在自愿协商的基础上，使劳资关系由“对抗”走向“对话”。以“对话”方式进行交流更能实现双方当事人利益的最大化，同时也能使劳资双方继续维持良好的劳动关系，有利于实现劳动者与用工单位的双赢局面。

其次，从社会层面来讲，一项良好的制度能够为社会发展提供理论指导，从而加快社会的创新与转型。自贸区劳动争议调解制度能够及时为权利提供救济，用缓和的手段快速化解劳资双方的矛盾。一方面，对自贸区的企业而言，尤其是小微企业，人才是企业的核心竞争力，人才的流失对企业发展来说无疑是噩耗，而争议调解制度恰恰为企业挽留住人才提供了可能性。用人单位与劳动者以缓和的手段使纠纷得以解决，稳定的人员配比结构对企业竞争和社会稳定都起着至关重要的作用。另一方面，调解能为仲裁机构和法院分流案件，从而达到减压效果，有利于法院和仲裁机构提高办案的质量和效率，节约社会成本。

再次，从国家层面来讲，自贸区内存在大量的境外企业和劳动者，而不同国家之间的劳动法律文化存在着差异。所以在处理劳动争议案件过程中往往会牵涉敏感的政治问题，如若处理不当可能会激化矛盾，甚至对区域稳定构成威胁。所以在解决劳动争议时选择用调解替代诉讼和仲裁是考虑到调解在手段上相对柔和，在过程中会综合全面权衡，在结果上追求双方容易接受。从长远来看，这既利于国家的长治久安，又利于深化国家之间的联系与交流。

（三）自贸区劳动争议调解制度的现状

1.自贸区劳动争议复杂化，要求构建多元劳动争议解决机制

调研结果显示，自贸区内不仅入驻了大量的本国企业，而且也聚集了很多的境外企业，劳动者中也存在大批外籍人员。这种现象的背后暗示着自贸区劳动关系主体的多元化将引起劳动关系的特殊化、劳动争议的复杂化。我国现行的劳动法律包括《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》及相关司法解释。从这些法律文件中可知，国家仅倡导运用调解手段解决劳动争议，并未作出相关的具体规定，从而导致调解制度在理论层面存在缺失。因此，在发生劳动争议时，当事人往往寻求法院或仲裁机构解决纠纷，但由于繁琐的程序及较高的维权成本进而导致处理效率低。从更高的层面上来讲，正是缺乏完善的调解机制替代诉讼、仲裁解决自贸区内新型的劳动争议，才面临纠纷不能及时化解的困境，甚至对国家之间的联系与交流形成阻碍。

2.自贸区劳动争议事项多样化，运用调解方式解决纠纷的需求增强

自贸区劳动争议包括工作时间、劳动报酬及休息休假等事项。劳动争议事项之所以呈现多样化趋势，一方面是因为国内外劳动法律文化存在差异，另一方面是随着我国法治建设的提高，现代劳动力的维权意识增强。在处理方式上，当事人更期待以调解方式解决。这主要是因为调解本身方便、快捷，同时又能维持现有的劳动关系，所以国外很多国家都确立了完善的调解制度解决劳动争议，例如，美韩等国家均将调解置于解决纠纷的首要位置。另外.自贸区劳动争议解决的实践表明，劳动者主观上积极追求调解方式，目的是希望在双方自愿协商的基础上及时解决纠纷，既避免长期处于争议对峙状态，又不打破双方之间稳定的劳动关系，以此继续履行劳动合同。客观上，由于目前我国的调解制度存在很大的缺陷，争议当事人仍趋于选择仲裁机构或法院。但从现实情况分析来看，自贸区内解决劳动争议适用调解方式的需求增强是客观事实。

3.自贸区劳动争议解决机制倾斜化，调解结案成功率低

虽然自贸区作为一种新型经济模式，但在劳动争议方面法律并未创设单独的争议解决机制，而是仍适用我国目前的“一调一裁两审”的处理模式。“一调一裁两审”的劳动争议解决机制明显倾斜于诉讼和仲裁，对调解制度缺乏重视。具体表现为：第一，法律对诉讼和仲裁的劳动争议解决程序做了明确的规定，但对调解制度仅做了原则性的规定，既不能从实体上约束调解过程与调解结果，也不能从程序上保障实体权利的实现;第二，仲裁和诉讼的人员组成均有法律的明文规定，但调解人员的选拔缺乏法律依据;第三，法律对调解协议赋予“合同”性质，履行力弱。争议解决机制的倾斜化，驱使争议当事人选择诉讼和仲裁的方式解决纠纷，从而导致以调解结案的成功率低。

二、国外劳动争议调解制度的比较及借鉴

（一）国外劳动争议调解制度比较

1.英国的劳动争议调解制度

为了更好的解决劳动争议，英国政府设立了劳动争议调解机构一“咨询、调解与仲裁服务局”（以下简称ACAS）[3]。虽然该调解机构由政府组建，但英国却以成文法形式明文规定ACAS在履职时独立于政府的指示，这意味着英国的调解机构具有显著的独立性，其在组织调解时不受行政机关的干涉。根据英国法律的规定，ACAS不仅可以对个人纠纷和集体纠纷进行调解，而且还可以针对劳资关系现状提出改善建议。以个人纠纷案件为例，根据法律规定，劳动法庭将接收的劳动争议案件的诉讼文书副本转送至ACAS，该机构的调解人员通过分析调解成功的可能性决定是否组织相应的调解工作。调解所达成的协议具有强制执行的效力，这不仅能够推进案件及时解决，而且确保了调解的权威性。根据相关资料显示，经过ACAS的调解，超过70%的案件在进入劳动法庭的裁判程序之前就得到了解决，这种完备的劳动争议调解制度对国家维持稳定、和谐的劳动关系产生了重要影响。

2.德国的劳动争议调解制度

在德国，劳动法院组织调解劳动争议。劳动法院对用工单位和勞动者之间的劳动争议享有排他性的管辖权。根据德国相关法律规定，与普通民事法院不同，劳动法院的程序规则更加灵活。其主要考虑到劳动争议的特殊性与复杂性，故在程序设计上从劳动争议的实际情况出发，提高调解的地位，将调解作为审理劳动争议案件的必经程序，目的是希望通过调解将劳动纠纷及时化解，避免争议双方对簿公堂，进一步激化矛盾。另外，劳动法院为了更好的落实“三方原则”，在审判庭组成上吸收社会人士参与争议调解，以贯彻民主平等的社会理念。

3.日本的劳动争议调解制度

与英、德的调解制度不同，日本针对不同类型的纠纷分别设立了专门的调解机构。对于集体争议，日本在中央设立“中央劳动关系委员会”，在地方设立“地方劳动关系委员会”;对于个人争议.日本设立了由专家学者组成的“争议调解委员会”，在当事人请求时对劳动争议进行调解。虽然日本并未将专门的调解机构作为解决劳动争议的前置程序，但专门机构所展示出的知识上的专业性、手段上的柔和性及结果上的高效性，极大地表明了调解在解决劳动争议方面的地位具有不可替代的作用。

（二）对我国自贸区劳动争议调解制度的启示

自贸区作为一种新型的经济发展模式，是国家为了更好的融入国际市场而制定的一项重要战略，它的设立是我国经济发展到一定阶段的必然要求。但这种经济层面的转型发展必将带来社会劳动关系的深刻变化。自贸区内吸引了大量的境外企业和劳动者，主体的多元化意味着劳动关系必然会呈现出特殊性和复杂性的特征，这导致我国原有的调解制度将不能很好地适应自贸区内特殊的劳动关系。从世界历史的发展来看，国外在处理社会劳动关系方面的措施更加成熟，实践经验更加丰富，社会效果更加明显，对完善我国自贸区劳动争议调解制度具有一定的借鉴意义。

首先，在机构设立方面，英国设立了独立于行政机关的劳动争议调解机构，其目的是为了防止行政机关干预调解工作，从而影响调解结果。这有利于保障调解机构正常履行职能，从而发挥调解制度的功用与价值。在我国，行政机关的职权范围涉及到社会生活的方方面面，解决劳动争议的调解组织或多或少都带有行政性的色彩，从而导致调解工作在一定程度上具有行政干预的嫌疑。因此，可以借鉴英国的做法设立一个独立性的调解机构。

其次，在人員组成方面，德国法院吸收了部分社会人士参与劳动争议的调解工作，目的是为了贯彻民主理念。从自贸区的现实情况出发，区域内融入了不同国家和地区的劳动主体，导致语言交流成为调解工作的一项障碍。在组织劳动争议调解时，语言交流能力给调解人员的调解工作带来了一定的挑战。因此调解人员的选任也是一项重要的内容。

再次，在调解程序方面，德国将调解作为解决劳动争议的前置程序，以此提高调解的地位。日本将调解作为一项可选择的劳动争议解决手段，目的在于尊重当事人的意思自治。在我国，由于自贸区内的劳动主体具有多元化特征，自贸区发生的劳动争议可能会涉及到国家之间敏感的政治问题，因此如何启动调解程序、运用调解规则是及时解决自贸区劳动争议的关键。

最后，在调解协议效力方面，英国法律赋予劳动争议调解所达成的协议具有强制执行的效力，这不仅使协议的约束性得到强化，同时确保了调解机构的权威地位。从现实来看，调解协议具有强制执行力不仅能够促使争议双方当事人及时依照当事人的意思表示履行协议内容，而且避免了一方当事人不履行协议时再次进入仲裁、诉讼的繁琐程序中，浪费社会资源，增加纠纷解决成本。

三、自贸区劳动争议调解制度的重构

从广义上讲，我国目前已有的劳动争议调解制度包括：企业内部调解、人民调解委员会调解、区域性调解、仲裁机构调解和人民法院调解。与传统的劳动争议相比，自贸区内聚集了大量的境外企业和劳动者，这使劳动争议增加了明显的国际化色彩，从而导致现有的调解制度与自贸区劳动争议出现了不相协调的困境。为了弥补调解制度的缺陷、实现构建稳定和谐的劳动关系的目标，本文在参考、借鉴英、德、日等国相关调解制度及运行实践的基础上，结合自贸区内劳动争议的特殊性，尝试提出完善自贸区劳动争议调解制度的具体设想。

第一，机构设立。鉴于自贸区内的人员来自不同的国家和地区，劳动争议呈现出特殊化和复杂化趋向，普通的调解机构已经不能很好地解决自贸区的劳动争议。从现实情况出发，可以考虑在自贸区内由政府部门组建一个区域性调解机构一自贸区劳动争议调解处，发生在自贸区内的劳动争议由调解机构独立调解，政府部门不参与具体的运作。由政府部门参与组建自贸区劳动争议调解处，其目的是为了保证调解机构的权威性和公信力。政府部门不参与具体的调解工作，其目的是为了排除行政机关干预调解，实现调解机构的独立，从而保障调解机构正常履行调解职能。除此之外，在调解机构的运行方面，由政府机关以区域内的税收的一部分作为调解机构运作的资金来源，在政府部门的支持下，以此保障调解机构顺利开展调解工作。

第二，人员选拔。自贸区内部的劳动主体具有国际化的色彩，从而导致自贸区的劳动关系与一般的劳动关系存在着明显的区别，这为调解机构及时高效的解决劳动争议提出了挑战。因此，自贸区劳动争议调解处的人员安排，一方面要适当增加一些精通外国语言的人士，为自贸区内的境外人员摆脱劳动争议的交流障碍，对理解劳动争议涉及的法律、法规、司法解释等提供语言上的帮助，为境外人员解决劳动纠纷建立语言上的安全感[4]。另一方面，调解组织的人员不应局限于专业人士，同时还要积极吸纳有调解经验的社会人士，如：高校法律人才、社区优秀调解员等。之所以吸纳社会人士参与调解工作，一方面是因为不同的社会群体，他们的知识储备所涉及的领域不同，这对解决自贸区内多样化的劳动争议大有裨益。另一方面有利于实现调解程序的正当化、民主化。

第三，程序规则。根据我国相关法律规定，劳动关系主体发生劳动争议时，争议双方可以选择到调解组织申请调解。该法律规定中仅仅表明争议双方“可以”申请调解，而非“应当”进行调解，由此可知，我国的调解程序采取的是依申请启动，并非将调解作为仲裁的前置程序。其目的是为了尊重当事人的意思自治。结合自贸区的实际情况，可以考虑在具体程序上予以适当变通。争议当事人若直接选择仲裁，仲裁机构通过分析调解成功的可能性，针对争议相对简单，劳动争议通过调解结案的可能性比较大时，向当事人出具调解建议书，由调解机构组织调解。反之则进入仲裁程序。其目的一方面帮助当事人及时解决争议，另一方面可以为仲裁机构分流案件，减轻仲裁机构的压力。仲裁机构的判断依据则由专业仲裁员依据调解经验、裁决经历等综合判断;调解采取免费形式，以减少争议当事人的维权成本;完善相关法律规范，推动调解程序依法进行。

第四，协议效力。英国法律赋予劳动争议调解所达成的协议具有强制执行的效力，这不仅使协议的约束性得到强化，同时确保了调解机构的权威地位。从自贸区的现实情况出发，劳动关系主体的国际性色彩使得劳动争议的处理可能会牵涉到敏感的政治问题[5]。因而在解决劳动争议时以调解结案往往能避免争议事态扩大，所以赋予调解协议强制执行力具有必要性。另外，从法律规定来看，劳动争议的调解程序依当事人申请启动，调解协议的内容根据当事人的意思自治，由争议当事人在自愿协商的基础上达成。同时，“契约精神”是当今世界各国主流的价值取向.该精神要求当事人双方严格履行协议内容，协议对当事人双力具毕）约束力。所以，赋予调解协议以强制执行力完全具备正当性。调解协议具有强制执行力，这意味着在仿.当事人不履行协议内容时，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。进一步讲，赋予调解协议强制执行力不仅能够调动当事人运用调解机制解决纠纷的积极性，而且有利于构建和谐的劳动关系，促进自贸区的经济发展和区域稳定。

四、结语

当今各国，劳动关系是最基础的社会关系，它关涉到一国的经济发展和政局稳定。正因如此，构建稳定、和谐的劳动关系是各国共同追求的目标。自贸区劳动关系的特殊性决定了劳动争议的复杂性，而区域内劳动争议的处理效果将会对劳动关系的稳定产生重要的影响，所以构建一套完善的争议解决机制尤为重要。自贸区劳动争议调解制度，其运用调解方式解决劳动争议，将争议双方由“对抗”化为“对话”，能在最大程度上保证劳动关系不被打破。但鉴于我国的劳动争议调解制度存在缺陷，再加上自贸区劳动争议的特殊性和复杂性，所以本文从自贸区的现实出发，在分析调解制度现状的基础上，通过借鉴国外的制度体系，对自贸区劳动争议调解制度的重构提出了相应的建议，目的是希望运用调解方式切实解决自贸区的劳动争议，加强劳资双方的团结合作，达到用工单位和劳动者的双赢效果，实现构建稳定、和谐的劳动关系[6]，维护自贸区经济发展、政治稳定的重要目标。

参考文献：

[1]张素伦，王丽娜.自贸区劳动关系法律调整的困境及应对思路[J].行政与法，2017，（12）：40.

[2]朱懂理，章惠琴.上海自贸区劳动关系的国际化、市场化和法治化[J].中国劳动关系学院学报，2015，（3）：24.

[3]谢增毅.劳动法的比较与反思[M].北京：社会科学文献出版社，2011：205-207.

[4]徐小平.涉外劳动纠纷解决机制探索[J].河南工业大学学报，2016，（4）：43.

[5]王剑.我国现行劳动争议调解制度的分析及重构[J].南京航空航天大学学报，2017，（1）：57.

[6]刘波.劳动争议调解制度的重构[J].河南公安高等专科学校学报，2007，（3）：87.