“双轨制”下公共部门编制内外员工薪酬鸿沟现象反思

李亚蒙

摘要：双轨制用工下我国公共部门员工分为“编内”员工和“编外”员工。然而，薪资供应体系差异直诱的编制内外员工间薪酬鸿沟严重挫伤了编外员工的工作热情和积极性，阻碍了公共事业的健康发展。通过梳理编制内外员工待遇现状，尝试从当前体制、法规、理性经济人等角度归因，进而论证消解编制内外员工薪酬鸿沟、实现公平分配之机理。

关键词：双轨制;公共部门;待遇鸿沟;公平

一、研究问题的提出

十九大报告指出，要深化机构和行政体制改革，统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制。近年来，伴随改革开放后的社会转型、体制转轨，民众所需的公共服务种类和数量日益增多，公共部门承担的公共职能随之不断扩大（刘洪、冯璐，2011），各类公共部门的人员编制因之渐趋紧张。在编制限额内，为缓解编制额与实际所需额之间的矛盾，自20世纪80年代起，公共部门开始采取市场化的方式在编外补充工作人员，由此形成了编制内外两种用工方式并存的局面（钱先航等，2015）。自此，我国机关事业单位同时存在有“编制”的编内员工和各公共部门单位通过签订劳动合同、劳务派遣等方式招用的没有“编制”的编外人员两类员工（陶厚永、刘洪，2009;刘霞，2010;刘洪、冯璐，2011）。编内员工作为“体制内”人员，薪酬由国家财政供养，待遇公平且有保障。编外员工薪酬则由所在单位自行筹集，在工资水平、职业发展、社会保障等方面与编内人员差距较大，存在横向、纵向、外向维度上的同工不同酬（刘霞，2010;杨桦2014）。并且随着基层政府对非编入员的接纳非理性、无规范的增加，导致其福利待遇差状况不断走向极端化（徐刚，2015）。这造成了体制内外的巨大鸿沟，编制内外员工间逐步形成了在收入分配、福利补贴等待遇上的差距，影响了部门效率，有违社会公平，引发了“同工不同酬”等社会公平与正义问题，不利于社会稳定和构建和谐社会（陶厚永、刘洪，2009;范正伟，2010;李天锐，2010;魏英杰，2010：陈剩勇和曾秋荷，2012;张志学，2013）。

就现有研究看，目前学界对公共部门编制内外员工薪酬差距问题已比较重视，但大都侧重于探讨编制内外员工薪酬差距现象及改善编外人员待遇的对策和建议。较少有专门针对这种不合理现象为何又在现实中“合理”地存在进行归因分析。基于此，本文将专注于我国公共部门编制内外员工薪酬差距问题，尝试从理性经济人角度进行原因探究。

二、研究对象的界定

编外招工是目前我国公共部门各单位的普遍现象，雇佣方式主要以合同、劳务派遣、临时工为主，而合同工在用工性质、稳定性等方面更具代表性和对比性，故本文仅选取合同工作为研究对象，而不包括其他方式雇佣的编外人员。此外，尽管社会各界对公共部门编外员工待遇偏低的事实己达成共识，但笔者认为并不是所有的非编职工低薪酬低待遇都有悖公平，比如图书馆借还岗员、保洁人员，此类岗位工作内容简单，按照我国按劳分配的原则，不管是这一群体本身还是社会公众都对其待遇现状无异议，研究中对c市A大学图书馆馆员的访谈也印证了这一观点。因此，本文探讨的是与编内员工等量等值劳动的合同制编外人员低薪问题。

三、“双轨制”下编制内外员工薪酬鸿沟的现实表征

“双轨制”用工最早源于改革开放初期。1981年中共中央《關于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，提出“要实行合同工、临时工、固定工等多种形式的用工制度”严其核心是以编制为界将员工分为编内职工和编外职工[3]。现阶段，编外人员遍布国家各级政府机关、各级法院和检察院、各类国有企事业单位，为我国公共事业的发展做出了巨大贡献，然而却在薪酬待遇上与编内人员差距较大。

（一）工资收入鸿沟

按照我国现行编制管理办法，编内员工的工资由中央编制委员会按统一标准制定，国家财政负担。而编外员工薪酬由于没有国家财政支持，完全靠所在单位自行筹集，一般都在当地最低工资水平略高一点，与编内员工工资差距在几百元至上千元不等。如广东省东莞市的很多法院为解决用工短缺难题，越来越多地雇佣“合同工”，这些“合同工”和编制内人员从事同样的法律诉讼、案件受理工作，付出同样多的时间和精力，但因为没有编制，平均年收入仅3.5万元左右，与编内员工想去甚远。

（二）社会保障鸿沟

偏远落后地区的编外人员仍不能完整地享受五险一金，即使在能够完整享有五险一金的发达地区，其住房公积金、养老保险、失业保险等缴纳基数也基本都是参照当地最低缴纳标准。以事业单位为例，全额财政供养体系内职员的社会保险全部由财政负担;非财政供养的编外职工则只能按企业标准缴纳。养老保险等社会保障待遇的差距导致编制外员工不仅在退休前收入低于编制内员工，退休后仍与编内职工存在较大差距。

（三）福利水平鸿沟

福利保险是以政府各种收入（主体是财政收入）为资金来源，在工资报酬和劳动保险以外，通过举办集体福利设施、提供服务以及发放补贴等形式给予职工的一种生活保障和生活享受[4]。公共部门编内人员参照“体制内”人员待遇，享有国家规定的公共部门职员各项福利，包括探亲、年休、产假、丧葬抚恤、病假、假日补贴和因公出境补助等。而体制外人员只能享受部分福利待遇，标准远低于体制内人员。

（四）进修晋升鸿沟

受历史上等级官僚制影响，我国公共部门内部有相当的重视身份、地位的传统，[5]在进修晋升上，往往优先考虑编内员工。对待编外人员，各单位倾向于以“使用”为主，均不愿在培训及继续教育方面过多投资，编外职工即使工作能力出色，在职位晋升上也往往受限制，经常在职称申报时受到重重阻碍，使得编外人员普遍缺乏安全感和归属感。而编内员工大多从人职后就会接受一定的公费培训，一些单位每年还有一定的教育培训经费，使得较编外员工而言有更多提升技能和素养的机会。

（五）保障自身权益鸿沟

尽管编外职工也可以加入工会、职工代表大会等来参与单位的民主管理。天然的“身份弱势”使编外员工沦为公共部门局外人，不能像编内员工一样对单位大小事务发表看法和建议。当合法权益受到侵害时，也很难做出强有力的维权，社会地位无形中降低。“我们所有人都加入了工会，但是又如何？根本没用。比如同工不同酬问题，我们和学校签订的劳动合同中明确规定编制内外馆员“同工同酬”，但实际上却是“同工不同酬”，且差距较大（2017-03-16对G市A大学图书馆编外馆员Z的访谈）。

四、双轨制何以触发公共部门编制内外薪酬鸿沟

“双轨制”下编制内外两种用工方式并存的局面，造成了“体制内”和“体制外”劳动者二元分割的劳动关系[6]，导致“编内”与“编外”被默认为公共部门职员的身份标示，“人编”就意味着进入保险箱，“编外”就意味着临时和流动，造成劳动力市场的新的不公平m，并进一步构成体制性用工歧视（陈胜勇、曾少荷，2012）。编制内外职工在基本工资、福利保障、进修晋升和社会地位等方面相去甚远，这衍生于我国公共部门双轨制用工体制下的薪酬供给来源差异，也与社会转型期政治、经济、社会和政策调整的高度复杂性密不可分。

（一）根本原因

建国初期“统一核定、分级管理”的编制管理体制下，我国的用工制度是“单一制”、“铁饭碗”，公共部门所有员工与所在部门之间均不是真正的劳动关系，而是职工与国家之间的行政关系。“大锅饭”、“铁饭碗”虽然保障了员工的生活，却也降低了其工作积极性，造成了资源浪费（舒熳、张三保，2014）。改革开放后，出于提升效率、保证公平的考虑，政府首先赋予了国有企业招工自主权，允许其根据需要进行编外招工，原有职工保留已有的编制身份，享受国家财政工资;新进职工则签订劳动合同，工资由所在单位自行负担。作为国有企业改革的尝试，双轨制的初衷是打破大锅饭及平均主义漏洞，引导企业实行“老人老办法，新人新办法”的新人事制度和社保制度。通过改革，编外职工确实也发挥了“鲶鱼效应”，激发了企业活力和创造力，使编内职工逐渐淡化了“铁饭碗”、“干多干少一个样，不干照样有饭吃”的固化思维。初试得益后，在编制限额的情况下，我国各行政机关、事业单位也开始采用双轨制用工方式，并发展至当前公共部门常态化的人员雇佣模式。

双轨制体制下，编制逐渐演化为部门员工默许的分界线，有无编制而非技能、素养、绩效等理性指标成为薪酬发放的参照物，拥有编制即拥有了享受体制内待遇的资格、拿到了吃“皇粮”的通行证、端上了永远摔不破的“铁饭碗”。而通过签订劳动合同进入的编外人员，虽“身”在体制内但并不隶属体制内，他们与所在单位之间是纯粹的劳动关系而非行政关系，无法享受体制内的薪资福利待遇，且随时面临失业风险，可谓端的是“泥饭碗”（徐刚，2015）。双轨制下这种以“编制”为界限的分层使得公共部门编制内外员工同工却不能同酬，薪酬鸿沟得以广泛而普遍存在。

双轨制用工初衷诚善，但在缺乏与时俱进的配适机制下显然已演化为我国公共部门编制内外薪酬差距的诱体。研究各机构现有编制额可知，我国公共部门的人员编制基本仍滞于二十世纪八九年代的核定额。改革开放近四十年，社会政治经济文化早已翻天覆地，公共部门承担的职责和任务已然增多，公众在现代教育、医疗、司法、社会保障、民生等领域的服务诉求日益膨胀且多样化、个性化。公共服务需求的增多自然要求公共部门履行更多职能、提供足够服务。然而，事实做法是，编制额长期固定不变，公共部门在双轨制用工下大量招用合同工，却给予其远低于编内职工的薪酬水平，群体数量的激增无形中放大了公共部门编制内外员工薪酬差距的鸿沟。“我是2010年来这里的，刚进馆时编制内外馆员的比例是2：1，现在反过来了，非事业编制馆员越来越多，编制内外馆员数量比例为1：3，但月收入比约是3：1。”（2017-03-05对G市A大学图书馆编内馆员G的访谈）。

（二）直接原因

1.经费来源不同

伴随经济文化的飞速发展，社会公众对公共服务的需求量和类随之与日俱增，各单位编制额日显短缺。如此，在编制定额下各公共部门编外员工逐年倍增。按照中央对公共部门人事管理的相关规定，各单位编内员工的工资、社保、津贴等支出全部列入国家财政预算，由国家财政统一拨付。编外招录人员的薪资、社保、津贴等一系列费用不列入财政预算，由用人单位自行筹集。为此，各单位可谓“八仙过海各显神通”，惯常筹资办法是挤占专项资金和公共服务商业化。虽然这在一定程度上解决了编外员工的酬劳问题，但编内员工薪资报酬有国家财政做后盾，犹如端上铁饭碗，旱涝保收，各项薪资福利稳定且有保障;编外员工待遇的发放却只能根据所在单位的筹资本领，工资水平普遍较低且很不稳定。

由此可见，薪酬支付来源不同直接导致公共部门编制内外员工待遇差距悬殊。“同样的单位，同样的岗位，人家有编制就可以每月都比我们多拿2倍的工资，享受公费医疗和优厚的津贴补助，子女还可以人读附幼附小，而我们这些合同工累死累活，收入却只勉强混口饭。”（2017-02-18对G市A大学图书馆编外馆员W的访谈）

2.编内员工理性经济人动机

布坎南的理性“经济人”理论认为个人受自身利益最大化的驱动，不管是在经济领域还是政治领域都是理性而经济的，不管是做经济决策还是采取政治行动都倾向于个人效益最大化。当社会上具有共同利益诉求的人聚合成组织或集团时，他们必然要寻求对社会自然资源、经济资源、政治资源的占有权和分配权，必然要寻求集团在社会中的相应位置和与其他团体的相应关系。面对双轨制下提高公共部门编外员工待遇的呼声日渐高涨，编外员工理性经济人的本质使他们迅速结为一个编制利益集团。他们基于共同的编内利益，联合采取反对、抵制行动试图影响、阻碍公共部门的人事政策以维持本群体共同利益。他们抱团垄断稀缺資源、享受体制内优握待遇，极力拉大或尽力保持与编制外人员的薪酬差距。如此，双轨制下公共部门编内员工的抱团成为阻碍缩减编制内外薪酬鸿沟的一大屏障。

3.政策法规不健全

现代社会劳动者的权益保护主要是通过国家的法律法规、相关的劳动政策和政府部门的监管实施。我国虽然在《宪法》、《劳动法》中均有“同工同酬的立法内容，却没有对同工同酬做立法上的界定。例如《宪法》只规定了“男女同工同酬”，而不是“同工同酬”。[8]《劳动合同法》出台之前，公共部门与编外员工之间只存在事实上的劳动关系，而很少签订书面的正式用工合同。2008年正式实施的我国首部劳动合同法，立法本意是要保护劳动者的权益，但是对同工同酬的规定却仅仅停留在原则性要求层面，没有细致明确的违反追究规则，从而无法形成对用人单位的有力约束[9]。此外，各单位签订的合同内容不够规范、详尽，对一些保障劳动者合法权益方面的条款规定模糊，对社会保险、职工培训、进修晋升等方面的条款都尽量回避，法制漏洞滋生了双轨制下编外员工低待遇土壤。

4.人力资源供过于求

就业压力不断增大的情况下，编外职位尽管工资收入并不很高，但却拥有其他单位无可比拟的社会地位和工作环境，使得大量劳动力竞相进入。根据麦可思研究院发布的《2016年中国大学生就业报告》，我国2015届本科毕业生除去自主创业和继续深造，政府机关、事业单位仍是备受追捧的选择。2014年9月份的《国际人才蓝皮书：中国留学发展报告（2013）》的数据显示，从2009年开始到2014年，我国各类海归留学人员总量接近80万人，比起19世纪80年代，整整多出3倍[10]。这些高学历人才迫切需要一份稳定而且体面的工作，由此，一方面我国公共部门需要的职工数量在增长，另一方面，热衷就职于公共部门的待业数额高居不下。于是，用人单位自然处于优势地位，求职者不得不在薪酬、福利、社会保障等方面做出让步，降低要求，甚至没有编制、会受到体制歧视也愿意进入[11]。由此，公共部门的绝对优势地位，为双轨制下编制内外员工身份化、等级化的不公平分配制度提供了可能。

5.个人就业观念落后

受传统就业观影响，我国民众的“铁饭碗”、“吃皇粮”思想根深蒂固，追求编制、体制内的现象有增无减。2017年人民网一则题为““没编制你啥也不是”东北人热衷体制内，问题出在哪儿”的文章引发了社会热议。据报道，在东北，大学生毕业后的最大人生规划就是“吃上公家饭”。为此，有人考了9次公务员，有人花大钱“打通关系”，有人放弃民企的高薪，有人争破头只为一个扫大街的编制。目前，不管是社会文化还是家庭教育，都诱使大学生寻求稳定、体面的工作，这种“歧视性择业”心态进而诱发就业群体明知没有编制，也愿意“先进后人”，边工作边等待转编而扎堆于拥有较高的社会名誉和地位的公共部门。“（A大学）图书馆每年发布的三四个编外职位招聘的信息，报名者竟多达三四百人，应聘者大多是冲着它较高的社会美誉度，也难怪工资一直涨不上去，你不来自有人愿意来，排队等候的一大堆。”（2017-05-16对G市A大学图书馆编外馆员Z的访谈）

五、结论与反思

本文欲尝试分析双轨制下公共部门编制内外员工薪酬鸿沟的诱发机制，以期能为消解当前虽已备受诟议但仍盛存的编外人员不公允的收入现状提供有益参考。我国是社会主义国家，目前正处于建设社会主义的初级阶段，肩负实现小康社会的历史任务，这些目标的实现无疑需要公共部门献力献策。中国素有“不患寡而患不均”的文化传统，同岗同职称从事同样的劳动却仅因有无编制而收入差距巨大，严重挫伤了非编雇员的工作热情和积极性.加剧了公共部门人才流失问题对编外员工数量日益膨胀的公共部门而言，编制内外员工间薪酬鸿沟显然亦不利于公共部门各项工作的有序开展。近年来屡屡曝光的城管暴力執法、交警钓鱼执法等事件不乏编外员工借公职泄私愤。

十九大指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这些要求表明在我国社会发展进程中人民对社会公平公正的高度关注。加快推进公共部门人力资源管理制度的改革，破除身份管理，走向岗位管理，剔除公共部门薪酬体系中的不公平指标，缩小并逐步取缔仅因有无编制产生的编制内外员工之间的薪酬鸿沟，最大程度地保障两者福利待遇的统一性，确保同工同酬乃众之所盼。

从上述分析可知，欲破除这种不公现象，首先应树立公平公正的按劳分配理念，与时俱进地革除现有体制机制中与巨变的现实相冲突的条框。坚持以按劳分配为主而不是以编制为标杆的分配制度，探索建立凭贡献、按业绩而非以有无编制决定员工工资收入的制度，消除因同工不同酬而产生的不公平感。同时，要大力引导公众理性就业，实现各行各业均衡就业而非扎堆于某一部门。应当明确的是，双轨制用工是化解公共部门人员紧缺难题的路径，编制只是用工方式的差异而非身份地位的象征，更不应成为薪酬核定的标准。公共部门各单位应尽快淡化编制身份象征，向岗位管理过渡，缩减编制内外员工间薪酬鸿沟，践行十九大重申的全面深化改革、创新治理体制机制的号召，满足人民对公平的诉求，促进社会主义和谐社会建设。

参考文献：

[1]张志学，秦晞，张三保.中国劳动用工“双轨制”改进了企业生产率吗？——来自30个省份12314家企业的证据[J].管理世界，2013，（5）：88-99.

[2]舒熳，张三保.用工双轨制下的同工不同酬：动因、效应与改革[J].中国人力资源开发，2014，（19）：79-83.

[3]陈剩勇，曾秋荷.国有企业“双轨制”用工制度改革：目标与策略[J].学术界，2012，（1）：5-25.

[4]徐刚.“体制化”漠视：基层政府人员薪酬极化的组织行为分析——以广州市P区为例[J].公共管理学报，2015，12（4）：10-20.

[5]朱坚强.职员制度与事业单位的综合改革[J].南京大学学报，2010，（5）：52-60.

[6]陈剩勇，曾秋荷.国有企业“双轨制”用工制度改革：目标与策略[J].学术界，2012，（1）：5-25.

[7]刘霞.“编内”“编外”：一样工作两样人生？[J].人民论坛，2010，（1）：32-33.

[8]施宁娜.行政事业单位同工不同酬问题研究[J].湖北经济学院学报，2011，8（12）：84-86.

[9]许浩.“同工不同酬”源于用工“双轨制”——专访人保部劳动工资研究所所长苏海南[J].中国经济周刊，2008，（25）：35-36.

[10]http：//www.mycos.com.cn.

[11]彭玲，赵明林.事业单位编制外用工管理探索[J].陕西师范大学学报，2009，（7）：82-84.