公共项目PPP模式的博弈分析及改进研究

陈嘉维

摘要：本文采用博弈论的方法，对PPP融资模式中，存在的民营企业机会主义（违规）行为的问题进行研究。根据模型推导，在混合策略博弈情况下，得出企业选择合作的概率与政府的监管成本呈负相关，与惩罚力度呈正相关。然后又引入巴南广高速公路的案例进行分析，从而应证了模型结论。最后，从完善监管方面法律、加强社会监督角度提出尽可能减少监管成本的建议，从建立事后惩罚制度角度提出加大惩罚力度的相应政策建议。

关键词：PPP模式;混合策略博弈;监管成本;惩罚力度

一、引言

近年来，PPP模式蓬勃发展，对整个社会产生了深远的影响。PPP模式充分利用了两部门资金，它不仅整合了私人部门资源，实现利益共享，更能提高效率，使得全社会福利有所提升。2013年11月，党的十八届三中全会明确指出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。此后，中央各部委与地方政府出台一系列的PPP推广政策，可以看出中央和地方政府对此模式的肯定。截至2016年12月末，全国入库项目共计11260个，投资额达13.5万亿元，全国入库项目和落地项目均呈逐月持续稳步上升态势。本文针对采用BOT模式的营利性项目，从政企双方博弈角度，对我国融入社会资本的交通类项目进行实证研究，由此找到能减少民营企业出现机会行为的新路径。

二、文献综述

（一）PPP模式的意义

PPP模式最早可追溯到1992年英国，将“私人融资计划”（Private Financing Initiative）广泛应用。欧盟委员会（2003）将PPP解释为政企之间就过去由政府全权提供的公共物品或服务达成合作。世界银行（2007）认为政企就提供公共产品和服务签订的长期合同，其中实质风险和管理责任落在社会资本身上。Linder（1999）认为PPP理念受到新自由主义与新保守主义的高度影响，模式所涉及的政府管理改革、财政风险转移、权利共享等问题，都可以在新自由主义及保守主义那里找到对应的观点。

（二）PPP模式的理论、应用研究

由于PPP模式引进时间较短，相应的理论研究起步也较慢。石莎莎、杨明亮（2011）分析了BOT项目中机会主义行为发生的诱因，内部因素主要为资本逐利天性，外部诱因为项目大，周期长，不确定性较大。毕蕾（2016）认为，因信息不对称出现的不完全契约，在不施加治理时，机会主义是他们唯一均衡解，为此提出了信任、声誉机制对其加以抑制。李文新、史本山（2013）根据合同价格做出了混合策略博弈矩阵，研究了参与方可能因为机会主义行为而套牢对方问题，从政府增强激励机制以及企业增大事前的产权比例角度提出了解决方案。

近年来政府的推进，国内也有众多PPP项目落地。这其中包括对城市的废物处理、农村基础设施等研究（施颖，2015;姚东旻，2015）。排污问题日益严重，张裕伟（2008）以及国内许多学者对污水处理进行了大量定性、定量分析，对处理污水的价格也做出了研究。对于采用PPP融资模式的保障性住房项目，从建设到使用，研究者众多，依照参与人最终的利益分配建模，从而分析整个项目的运行机制，以及最终可能提供给社会的收益。并且在该项目所涉及的政府与私人部门之间的权责方面有一定的研究成果，也从法律角度提出了完善措施（陈德强等，2011;纪建悦等，2013）。还有一些学者对于投入资金量大、周期长的公共项目，提出了需要完善顶层设计，使得项目能够更有条理、权责更明确的建设实施。

（三）述评

综上所述，PPP模式在中国的应用中存在许多问题，其中在监管不严情况下，最为显著的就是民营企业出现机会主义行为。但政府积极促进私营资本投资公用事业领域的态度以及不断完善的法律体系，为采用PPP融资模式落地的公共项目创造了非常好的应用前景。但我国学术界研究PPP模式的历史较短，缺乏针对我国具体国情的深入研究，没有一个完整的研究体系。而且国内许多研究缺乏基础理论、缺乏针对性和系统性、缺乏定量分析，这些都有待我们从理论和实践两方面更深入的研讨。

三、P尸尸模式中政府与企业的混合策略博弈分析

社会效用随给公民配备更加完善的基础设施所产生的满意度的提升而提升。对于政府而言，应尽可能的提供质量合格、数量充足的基础设施，以满足随人口增长而引起的基础设施建设增长的需求。但对于发展中国家而言，政府财政赤字，是该问题难以解决的一个重要原因。这时我们引入PPP模式，使得社会资本融入，能够在一定程度上解决这些基础设施建设的问题。在众多的PPP融资模式中，对于一些建设期较长、总投资额巨大、运营成本高的项目来说，多半采取BOT模式。下面我们将采用博弈模型来分析以BOT方式建设的公共项目。

（一）参与人

1.政府

从政府角度来看，如今交通类基础设施的建设管理逐渐企业化，这是因为地方政府此时并不再充当项目法人。故由地方交通厅组织成立该项目，引入社会资本一起合作，共同建设高速公路、地铁等轨道交通。对于交通类的项目而言，一般投资规模较大，市场化程度高，长期中需求较稳定。更重要的是交通类基础设施具有明显的公共物品的特征，这也就使得单纯地依靠市场机制，是很难达到帕累托最优。而政府垄断经营则会出现低效的问题，这样都不利于提升社会总福利这个总目标。

政府采取BOT这种PPP模式，就是将特许经营权在一定时期内授权给与之合营的企业，使其享有有限时间的收费权，再根据契约在一段時间之后将其移交给政府。但是这些项目的收费价格一般由政府控制，而且根据受益原则，收费的对象是那些使用基础设施的消费者。采用特许经营权的公共项目，一般政府都会伴随着采用可行性缺口补助机制。这也就是说，政府会依据该公共项目的经营情况，来适当对与之合作的民营资本方给予补助或是收取相应的特许经营费。政府此时面临选择，是否去花费大量成本在企业建设经营期内，去找专家来监督。其次，在政府对企业产品质量有一定的监督下，由于所允诺的特许经营时间越长，其监管成本就越多，政府是否会允诺给企业合理的特许经营期。但是对于政府来说，自然是希望这个项目的回收期越短越好，能够尽快提高所在地方的财政收入。综上，作为一个理性的主体，政府希望以较低的监督成本和给予企业较短的特许经营权年限来较快的收回公共项目的经营权。

2.企业

从企业角度来看，对于那些与政府有交通类项目合作的企业而言，在契约所规定的年限内，可以收取票价费用，用于填补前期投入资本。交通项目后期会持续产生收入，所以从企业角度讲，希望所经营的年限越长越好，更能取得丰厚的利润。

以营利为目的的企业，更偏向与在自己经营时间内，尽可能收回更大收益。已知政府把控了票价，对于乘坐地铁的使用者数量，长期角度来讲，是稳定的。故可能会出现，为了减少成本，而在建造时偷工减料，使得地铁只在属于在社会资本运营时正常使用，并不保证在项目移交给政府之后，项目的运营情况。其次，可能造成私人部门对公共项目的掠夺性经营。由于项目在特许经营期内，政府不获经营权，只是有相应的监管机构进行监督。这样一来，如果企业为了获得更高的内部收益率，在政府监管不严时，就很可能出现掠夺式经营，即在运营期中设置关卡，变相提高票价，使得投入成本更快的收回。

（二）支付矩阵

在这个模型中，我们可以把政府能够请到有关公共项目方面的专家，在项目建设、运营期间有效的对企业作业的数量和质量进行把控视为政府的严格监督。如果政府没有投入太大的成本在项目的监督方面，作为政府的宽松监督行为。对于企业而言，我们把企业能够按照契约约定保质保量的把公共项目建造完成，并且在拥有经营权期间不采取掠夺式经营，作为企业方的合作。把企业不按合约要求，偷工减料以降低成本，且在经营期间内采取掠夺式经营，作为企业的不合作。我们可以依据上面对于参与双方的经济分析，得出下图1的支付矩阵。

R：未来项目能够给经营者所带来的预期净收益，因为项目预期的净收益可能为正，可能为负，所以R∈（-∞，+∞）。

k：项目成功的概率，k∈（0，1）。

S：在特许经营过程中，政府给予的补贴或是收费，S∈（-∞，+∞）。正的时候为补贴，负的时候为收费。

T：项目所带来的社会收益，公共物品具有正的外部性，T∈（0，+∞）。

C：政府对项目严格监管的成本，C∈（0，+∞）。

P：政府发现了企业的不符合约定行为的罚金，P∈（0，+∞）。

E：若企业有不符合约定行为，可以得到的额外收益，EE（0，+∞）。

A：若企业有不符合约定行为，减少的经营者的预期净收益，A∈（0，+∞）。

B;若企业有不符合约定行为，减少的社会收益，B∈（0，+∞）。

f：若企业有不符合约定行为，减少的项目成功概率，f

（三）博弈的均衡解

为了求解的方便，我们可以简化上面的表格。

令：

kR+S=W，（k-f）（R-A）+S=X，kT-S=Y，（k-f）（T-B）-S=Z。

则图1的支付矩阵可以改写为图2，

在混合策略博弈中，设政府严格监管的概率为P，宽松监管的概率为1-p。私人部门选择合作的概率是q，违约的概率为1-q。P与q的取值范围都为p，q∈（0，1）。

根据图2，对于政府而言，政府不希望因为自己的选择（严格监督或是宽松监督），而使私人部门选择合作或是不合作。故政府无论是否严格监督，企业合作和不合作的期望收益相同，可得下面式子（1）。

pW+（1-p）W=p（W+E-P）+（1-p）（X+E）（1）

同理，企业也希望自己的是否履约，使得政府的期望收益相同，可以到到下面式子（2）。

q（Y-C）+（1-q）（Z-C+P）=qY+（1-q）Z（2）

根据（1）（2）式，可以求出均衡时

在p^*、q^*时，博弈双方均不能选择通过改变选择，以此来提高收益，故此时为混合策略纳什均衡。

在均衡条件下，我们可以得到私人部门选择合作的概率表达式为。可以看到私人部门选择合作的概率是同政府的监管成本以及违规时的惩罚力度相关联的。在现实中，由于建造期时间稳定，以及聘请专家检测合格是一个恒定的事情，所以我们可以把监管成本视为一个常量，那么政府发现违规行为，所实施的惩罚P越大，私人部门选择合作的概率就越高，私人部门较不可能会采取偷工减料的方式建造。

在均衡条件下，我们可以得到政府严格监管的概率表达式为。依据上式，我们可以得出，政府选择严格监督的概率是与企业不合作时的收益除去上交罚款的一部分与选择合作时的收益之差，成正相关。并且与自己所处的惩罚力度成负相关。如果政府要想减少自己的监管力度，那么即使企业因为采取不合作可以较合作而言收益更大，政府也要通过加强惩罚力度，这样才会使得政府的严格监管概率不会异常高。

（四）案例分析

巴中至广安高速公路（下简称“巴南广高速公路”）是经四川省人民政府批准，纳入《四川省高速公路网规劃》的高速公路项目。2011年9月16日，四川省人民政府办公厅以《关于建设巴中至广安高速公路有关事宜的函》（川办函[2011]206号）文，批准采用BOT方式建设。招标人为广安市、南充市、巴中市的人民政府，并且专门为此公路成立招标小组。打算于2011年末前动工，2014年末建成通车，建造时间为3年。项目收费期限不超过30年，其中以特许经营权的时限以及投标价为重要的参考因素。

最终TJ1段，由四川公路桥梁建设集团有限公司拿下。然而，在2015年10月，有举报人声称因为项目由原来的四川公路桥梁建设集团有限公司下属子公司将一段隧道转包给了福建中投有限公司。因为后接受的公司，刻意压低成本，使得工程队亏损严重，并且很多项目都粗制滥造。其中包括了洞口处拱架，设计时是8cm，施工时却并没有做。还有设计时仰拱的填充厚度为160cm，实际用却以C15混凝土浇筑，平均厚度只有25cm。

依据上面建立的模型，我们可以得到，政府监管不严、惩罚措施不到位是民营企业铤而走险的关键。对于此案例，我们根据四川省交通厅出台的文件及相关报道，可以发现四川省交通局是以半年督查一次的方式，对项目进行监督的，最终开展安全综合督查通报会。并在会上进行通报项目的评价结果，以及责令整改。换言之，四川省交通厅并没有对项目不合格之处，或是有偷工减料可能的地方，处以严厉的惩罚措施，只要合作的私人部门能够相应整改就可以。所以，我们可以看到这的确为之后巧年爆出的项目偷工减料事件有着密不可分的关系。同时，也应证了在政府监督下，对于私人不合规做法实施惩罚力度越小（罚金越少），私人部门铤而走险做出减少工程成本，赚取额外收益的可能性就越大。

四、PPP模式的改进方法

根据上述第三章的博弈分析，我们可以得出在混合策略均衡时，政府严格监督以及私人部门选择合作的均衡概率，是由政府的惩罚力度，政府的监管成本，以及企业偷工减料之后相较于企业按规定合作之后收益的差额决定。所以针对这几点，提出了以下的几种改进措施。

（一）完善PPP监管方面法律

由于PPP模式是一种以政府和私人部门签订契约的方式来完成的项目投融资和之后经营管理的模式。且根据上文得出的，在混合策略均衡下，民营企业选择合作的概率与政府的监管成本成负相关。那么如果能够在签订契约阶段，有足以参照的法律文件，能够更加规范化的规定相关合作事项，这无疑会给之后监管阶段减轻力度。而且这也能很好的使双方在之后意见不统一時有章可循。通过我国很多失败的案例，可以发现我国在完善PPP模式的法律体系时，应该注意对私人部门利益的保障方面。如果私人部门的利益不能很好的保障，那么有很大概率私人部门就会由于赚取额外利益，而偷工减料的处理合作工程，并且这也不利于之后私人资本参与的信心。

另一方面新的相关立法要注意与财务核算方面的融合。就拿BOT模式来说，项目融资的资本化、费用化核算，设计、建造的核算，运营阶段收入成本的确认。都是一些需要相关文件所规范，但有需要与已存在的会计法律制度所兼容。并且，关于PPP项目，我国主要是由财政部和发改委共同推进，这也就会出现多头管理，那么在出台法律时也要将权责划分明确，更加协调的制定有关法律。

（二）加强社会监督

通过案例，我们了解到，在政府监管力度不严的情况下，公众的举报也是一个很重要的力量，并且也能很好的降低政府的监管成本。为了让具有专业能力的公众更好展示他们的意见，我们应该建立一个统一的信息发布平台，规范信息的发布程序，保障信息的真实、及时、准确，将部分话语权交给公众。同时可以在传统的官网平台、听证会基础上，增加公众提出意见的渠道，开设官方微博、微信公众号，使公众参与监督的门槛降低。这样才能更好的弥补政府部门监管的局限性，提高项目运营效率，优化公共物品的服务质量。

政府可以对于那些有实际用处的意见相应给予一定物质上的奖励。多重主体、多种渠道参与监督，才能更好的调控项目的运转。而且公民的参与，正好能够让纳税人更好了解财政资金使用项目，也满足了公众的表达述求，以完善政府监管。同时这也有利于公民加强自我监管意识，自觉维护公共项目。

（三）建立事后惩罚制度

由上文得出的结论，可知企业选择合作的概率同政府监管成正相关。所以在政府监管下，发现企业不合规行为时，更应该按照事后惩罚制度，严格执行相关程序。只有对采用PPP模式的公共项目全过程的监控，并通过严厉的惩罚措施来约束私人部门的行为，才能在一定程度上提升企业选择合作的概率。

对发现不合规行为的惩罚，并不仅仅指罚金，而应该包含更多内容。针对PPP项目的参与人民营企业，一旦发现在项目建造、运营过程中有违规行为的，可以视情节轻重，在其相关资格证书或是公众平台上记载或是选择公布违纪情况。并对该企业再进入PPP项目的年限有所限制，以及吊销其资格证书等。对其产生警戒作用，认识其违反契约的后果，使其能够按要求做好合约上的事项。

五、结论及政策建议

综上所述，PPP模式虽然在我国引进时间不久，但在公共项目的融资上，有着不言而喻的优点。同时，在项目的实施过程中，政府部门监管力度不严，也确实存在一定的问题。本文根据BOT项目建立博弈模型，找出混合策略的均衡解，得出了私人部门选择的合作的概率同政府的监管成本呈负相关，同惩罚力度呈正相关。根据模型引入四川巴南广高速的案例，分析出了政府监管不严，惩罚措施不足时，可能会加大企业不合作的风险。从而，也分别从完善监管法律、加强社会监督、建立事后惩罚制度等方面提出了立法时应该注意保障私人部门利益、注意多头管理下的权责明确、开放统一的信息发布平台、视情节轻重对做出违规行为的民营企业施以惩罚的改进的方法。本文在PPP模式的非营利项目分析上面还有不足，所以在本文的基础上，政府与私人部门合作的非营利项目仍有待研究。

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