PPP模式与公共项目财政投融资的转型分析

[摘 要]公共项目是保证群众生活稳定的重要民生项目，而在公共项目建设过程中政府的财政投资起到了不可替代的作用。但随着现代公共项目规模的不断增加，传统的单纯性政府投资已经无法满足现代需求，因此必须完成财政投融资的转型。本文即是对PPP模式进行研究，首先概述了PPP模式，并说明了PPP模式在公共项目财政投融资中应用的方法，最终阐述了该模式在公共项目财政投融资转型应用时面临的问题，以期能为相关工作提供参考。

[关键词]公共项目；财政投融资转型；PPP模式

中图分类号：F8 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）18-0080-01

公共项目是民生建设工程当中的重要组成，目前我国虽然不断地在改变传统的民生项目投资方式，但收到的效果一般。PPP模式是一种进行的投融资理念，其主要是以政府、私有企业之间的合作，更加科学地优化资源配置，进而使投融资工作显效更快、效果更好。

一、PPP模式的概述

（一）信用融资向项目融资的转变

PPP模式是一种真正将社会私有成本融入到政府公共项目建设中的理念，这种融资并不是单纯以信用贷款的变相方式，而是将融资转变为项目融资模式。但实际上与常规的项目融资还存在一定的差别，在于主体信用是否介入到项目融资当中，其中的主体信用包括主权和次主权信用，也就是指中国政府和地方政府的信用问题，其可以选择主体介入，也可以不参与融资当中。

（二）政府购买向私企参与的转变

目前世界各国在进行公共项目投资时均开始吸引个人资本的投入，其中PPP模式就是真正使公共项目由政府完全购买转变为私企参与投资的转变。以往这种转变是以BOT模式开展，其中私企在参与投资后可以获得公共项目一定时期内的使用权，但最终该项目必须转变为公共性质。PPP模式也同样是以政府和私企之间的协议为基础，私人企业在该投融资模式下不仅参与投资，而且还可以利用其优势部门参与项目的管理工作，开发完成后不仅可以获得一定时期内的使用特权，而且在使用权到期之后还可以获得公共项目沿线优先开发权等，真正做到了私有企业的参与。

二、PPP模式在公共项目财政投融资中应用的方法

（一）责任划分方法

PPP模式由于需要私企参与投资，因此必须要先划分责任，而责任划分则主要以财政资源投资比例来确定。先确定政府财政资金的介入比例，然后根据该项目所属公共属性和位置，确定由哪一等级的政府介入，并由此反推私有企业资本介入的比例。PPP模式当中责任划分的理念与投资项目当中产权界定标准相似，使投资和风险问题相互平衡，投资越大获得的事权也就越大，提高了私有企业参与的积极性[1]。

（二）预算管理方法

公共项目由于本身具有公共属性，导致其在工程预算时会产生很多的变量，而且施工周期长的特点也会进一步是预算受市场价格波动的影响，导致整体预算管理工作可控性降低。PPP模式则可以对公共项目的预算管理工作进行改进，首先利用PPP模式可以采用收付实现制预算方式，其可以直接反应项目中的现金流动情况，对项目中设计资金投资的部分进行真实的反应，从而能够为审计人员提供一个投资预算的框架。其次，PPP模式下还可以实施跨年投资预算平衡估计，进而对公共项目未来的收益情况进行锁定，使得中远期的投资预算更加准确。第三，PPP模式中还包含了余额管理体系，该体系可以被用于国有资本运行公共项目预算审计当中，并且根据联合投资中国有资本所在比例和事权确定预算额度，使得政府能够全面地了解自身财政余额，避免了财政赤字协调不利的问题。

（三）政府负债调控

PPP模式是联合投融资模式，私有企业的投资就会使政府产生一定的负债，但其负载的模式与传统负债方式不同。首先，政府与企业的债务关系发生了转变，并不是以往直接负债形式，而是间接性的负债。PPP模式可以允许独立法人SPV的设立，这一行为就产生了有限负债的问题；同时政府在投融资过程中仅是项目的发起者，或者可以被看作为部分事权拥有方，而参与投资的私企则同样作为部分事权方，其参与投资的成本可以利用限期使用权等多种方式来偿还，降低了政府所需要偿还的债款数额[2]。另外，在PPP模式下签署的债权关系较为明确，而且也具有法律支持，也使得政府负债调控得到了更好的应用。

（四）公共福利增进

PPP模式下的公共项目投融资建设能够充分地贴近市场竞争体系，从而使投资方的规划、决策以及产品属性等均更好。在实际应用时政府可以为项目提供公共资源作为基础，而参与投融资的私有企业则进行投资和监督，在建设前开展充分的民调工作，了解群众对该公共项目的期望和目标，从而更好地增加项目的福利和实用性。

三、PPP模式在公共项目投融资应用中的注意事项

（一）风险分担问题

在PPP模式下虽然能够实现风险的分担，但是从政府和私企参与投融资的目标来看，政府是为了建设公共项目，而私企则是为了获得资金或特权的汇报，因此两者在风险规避时考虑的因素存在一定的差别，因此在风险分担时就应该重点注意。PPP模式当中的风险分担调控方式包括三种，分别是担保、市场价调控、特权期限调整，这些调控方式是以政府作为主体，为企业降低更多承担的风险，从而提升其参与PPP模式投融资的积极性[3]。而企业本身也应该参与到风险调控工作当中，利用自己的优势部门开展送市场规划，从而为政府的调控工作提供更多的数据支持。

（二）市场衔接问题

PPP模式运作时不仅需要借助私企的监督工作，而且还需要政府参与到市场调控当中，通过对价格的变动体现公平性。而这就需要对市场衔接的平稳问题进行高度的关注，政府不应该在私企参与监管后就完全放手，而是应该发挥自身宏观调控的职能，约束市场变化，促进更加和谐的竞争。

四、PPP项目中的延伸性财政问题

（一）竞争性安排

PPP模式的魅力在于其高效率，而高效率则来自于竞争。尽管竞争性安排是PPP项目效率得以提升的根本途径，但这并不意味着对竞争机制不予甄别的全面引入。从对实践考察来看，允许通过价格竞争，但不允许通过产量竞争。PPP模式中，无论是私人主体的选择，还是融资渠道的招投标，无论是项目产品的市场空间，还是特许经营权的配置，均是围绕资金、产品或权利的价格而进行的竞争，这是市场机制的内在要求。

（二） 再谈判问题

这里的再谈判相对于初始谈判而言。PPP项目运作中初始谈判解决的主要是融资结构和交易结构问题，所形成的成果是项目赖以存在的合同体系。而再谈判主要是在合同体系生效并被部分履行之后发生的，为了维持项目有效运行而对初始交易条件进行的修正。再谈判对象一是特许经营权范围、期限调整相关问题，二是成本分担和收益分配调整相关问题。

结语：PPP模式是真正实现私企参与公共项目投融资的一种模式，其不仅能够使投资的责任划分更加明确，而且还可以建立有效的预算管理方法，政府部门则可以通过该模式实现更科学的负债调控，使得直接负债转变为间接，降低了财政赤字的风险。

参考文献：

[1]白璐璠，王春成.PPP模式与地方公共财政负债管理[J].中国财政，2014（14）：43-45.

[2]刘翔.对PPP模式下财政投资评审工作的探索[J].城市建设理论研究：电子版，2015（29）：102-103.

[3]郑德安.积极推广PPP模式 创新财政投融资机制[J].学习月刊，2015（20）：69-71.

作者简介：王德娟（1979—），女，内蒙古，汉族，博士在读，从事财政政策研究。