DT时代的治理模式：发展中的数字政府与数据政务

王啸宇　王宏禹

摘 要：政府治理模式的革新同步于时代的发展和人民的需要。DT时代，构建数字政府、推行数据政务顺乎政治发展的演变逻辑，也是智慧治理的最佳选择。数字政府的体系架构和创新机理，描绘出治国理政和服务公众的新形态，能够降低行政成本，增强行政的科学性、促进治理的精细化。实践应用中，数据政务的多维面向及功能图景能够理顺府际间，政府与公务员、企业组织、公民、第三部门间以及各子场域间的关系，政府将巧借大数据技术激活协同发展的合力，提升治理的回应性，彰显新时代行政价值和政府责任。诚然，数字政府和数据政务的运行还需一定的策略保障。为此，应完善心智结构、加强原则规范、建立有效的策略机制，从而激发大数据正能量，促进经济社会转型发展，各方享有利益更平衡、更充分。

关键词：DT时代；数字政府；数据政务；公共治理；大数据技术

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1005-6378（2018）04-0133-11

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2018.04.017

目前我们正处于工业社会向后工业社会变迁的时代，管理方式上面临着从统治向管理再向治理的转变过程[1]，新时代背景下，我们应洞悉国内外治理环境的复杂性，居安思危，积极应对转型期的新挑战；认识到保障体系、食药监管、环境治理方面与发达国家存在的差距，政府治理中仍然存在顶层设计泛化、职责同构强化[2]、二元结构固化[3]等问题。行政人员应完善心智结构，运用前瞻式思维，群簇碎片机制，完善治理体系，提升治理能力，从而更好地落实政府责任，彰显公共价值。而这一切都呼唤着政府治理模式的创新。

一、DT时代：政府治理模式的嬗变与创新

（一）逻辑阐释：数字政府和数据政务的发轫与衍生

21世纪以来，我国政治、经济、文化、社会、生态领域正在发生前所未有的重大变革。随着ICT（Information & Communication Technology）的普及和DCT（Data & Communication Technology）的发展，人们生产生活逐渐突破了时空限制，如今已经迈入数据充分流动、大众尊享个性服务的DT（Data Technology）时代。然而大数据技术的发展令人喜忧参半，一方面，连续引发的全方位产业链变革，日益倒逼政府治理能力的提升；另一方面，人们在数据冰河中浏览网页、移动支付、虚拟社交的无隐私化，增加了对信息可靠性和自身安全性的担忧，由此产生的心理危机感与日俱增，急需政府打造数据治理的金钟罩来增强安全感。政府作为最大体量的数据持有者和最权威的数据使用者，必须抓住契机，提高管控运用数据的能力。进而借用技术、计量工具佐证制度的合理性，增进决策的科学性，促進社会的和谐、稳定和发展。

新制度学派诺斯（Douglass C.North）认为，技术领域里回报递增的研究能够运用到制度领域[4]；历

史制度主义学者皮尔森（Paul Pierson）指出，明晰路径依赖的规律有助于回报递增[5]95。政府治理模式受技术发展的影响而发生变迁，同时与政府的制度安排紧密相关；因此，探究DT时代政府治理的路径选

择，能够促进政府治理模式的创新和发展。这就需要厘清政府治理模式的演化逻辑，探明因果联系。回溯政府发展史，政府转型总是紧随科学技术齐头并进。蒸汽机的出现，标志着机械时代到来，随之产生了机器政府的第一次科技革命；发电机出现后，电子时代到来，也就有了电气政府的自动化革命；计算机出现后，IT时代到来，旋即带来电子政府的智能革命；随着互联网、物联网的出现，DT时代已经到来，行将引发数字政府的数据革命。然而从现实发展来看，尽管各国政府的数据发展战略迭出不断，各地政府跟风扩散式的实践行动如火如荼，但是数字政府的形态构建和服务模式并不系统，缺乏统一的规划和指导。

综观学界对于数字政府的研究，同样存在一定的缺憾。其一，在定义上缺乏统一的话语体系，概念界定比较模糊；其二，大多是基于某一角度的分析，如对数字政府构建过程中的公民、私营部门角色定位的探讨，对数字政府运行的技术规制、法律调控机制的研究以及对于数字政府演变进程的考察、未来趋势的预测等。缺乏整体上对主体间权责利益、互动嵌入关系的深入探讨。其三，对于新型治理模式下政务服务的具体场景设计不清晰、行政价值和回应性的提升方面研究较少。本文在追溯数字政府渊源基础上，诠释数字政府的体系架构和创新机理，展现数字政府的决策路径和运作方式，进而将各主体嵌入政府治理网络，描绘DT时代政府运用大数据技术、科学预判、精准服务的治理形态，力求在推行数据政务过程中凸显民主、有为、规范、负责、智慧、协同的行政价值。

归纳政府改革与技术创新的逻辑：科技不断创新发展，促动政府治理模式的变迁进步；政府借助科技手段，探索政治行政发展规律，主导技术理性，推动社会发展。IT—DT时代政府治理转型的逻辑如图1所示。

1. IT时代塑造电子政府。

在IT时代，电子政府是政府构建的虚拟政府（virtual government），利用网络技术与公民（G2C）、企业（G2B）以及其他各级政府机构之间（G2G）更加友好、透明、低成本地互动的一种管理形态[6]4。信息时代塑造了电子政府，创造了E—服务、E—民主、E—商务、E—管理，旋即引发政府治理的一场深刻革命，带来政府工作模式和管理方式的全方位转变——电子政务，以简洁、高效、清廉的特性降低了行政成本，提高了行政效率和服务质量。同时，电子政务最大限度的利用信息技术资源，将电子政府的理论付诸实践，成为各国政府公共管理和服务的重要选择。

然而万物都有缺失，电子政府绝非完美无瑕，维克托·迈尔—舍恩伯格（ViktorMayer-Schnberger）、戴维·雷泽尔（David Lazer）指出，“电子政府太多关注于技术上可行，而不是信息的流动”[7]。苏巴斯·巴特纳格尔（Subhash Bhatnagar）在比较电子治理和电子政府时，批评电子政府“在向所有利益相关者提供的服务中，电子治理关注流程，而电子政府主要关心产出”[6]10。与此同时，我国政府也越发意识到电子政务发展面临的困境以及功能上的弊端。一方面，由于建设过程中重系统配置、轻应用体验，造成功能重复，设备利用率低下，加重了政府财政负担；另一方面，由于地域、府际间数据资源分割，导致信息共享和交换度低，部门间协调不畅，社保、医保无法接续，人在“证”途奔波的现象屡见不鲜，电子政务的运行模式显得有些捉襟见肘。因此，社会呼唤更高效的政府治理模式，人们期待新型的政务服务方式。

2.DT时代呼唤数字政府。

DT时代，云计算、移动物联网技术飞速发展；数据量呈现爆发性增长，数据的开放共享、交互性能不断增强；社会治理、公共服务、经济运行管理的新变化层出不穷；各国政府纷纷洞察到数据资源的巨大价值，主导加强战略布局，如美国《联邦大数据研发战略计划》、欧盟《数据价值链战略计划》、日本“创建最尖端IT国家宣言”、澳大利亚《公共服务大数据战略》、印度政府“数据开放计划”、中国《促进大数据发展行动纲要》等，苦练数据治理的撒手锏。2017年12月8日下午，习近平同志在中共中央政治局第二次集体学习时强调，推动实施国家大数据战略，加快完善数字基础设施建设，推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，加快建设数字中国，更好地服务于经济社会发展和人民生活的改善[8]。国家战略层面的宏观引领，带动各国政府围绕数据基础设施投资建设，客观上促进新的治理模式——数字政府的诞生。

诚然，政府治理模式的构建不能超脱有限理性的限制，然而组织中的行动者仍可以沿循演革路径，在合理合法范围内建构框架，创设稳定的制度安排。有鉴于此，本文结合当前政府发展阶段和民众诉求，描绘数字政府的蓝图。首先，数字政府能够把握大数据的脉搏，测算政策过程中的成本效益，调配社会资源与价值排列；其次，数字政府能够评估行政效能，衡量公民满意度和采纳行为；再次，数字政府能够划清政府数据公开和隐私保护的边界，计算雾霾扩散的危害程度以及公众安全可承受的阈限；最后，数字政府将秉持大部门制的理念，注重协同政务发展和网络治理。此种治理模式需要相应的政务服务方式与之契合，继而数据政务应运而生。

3.数字政府催生数据政务。

数字政府体现在政府制度设计和规划的计算化，公共政策制定和执行的操作化，公共管理和服务的高效化以及多元主体的协力共治。数据政务以数字政府为支撑，是数据治理的高级形态，能够更好的整合数据资源，在公共政策制定和执行的过程中充分考虑投入和产出比率，运用大数据技术治理社会，增强公共服务能力。理论逻辑中，电子政府——电子政务以及数字政府——数据政务的公共经济分析图景如图2所示。

图2中ab表示电子政务的服务能力，Oabc的面积Soabc表示电子政府的负荷量，a'b'代表相同服务能力下政府推行数据政务的投入产出比，S'a'b'c表示数字政府的负荷量。与电子政务相比，数据政务具有公共投入成本小，公共产出效益大的优势；而数字政府的边际成本却比电子政府小得多，人财物力的综合负荷较轻，政策的制定和执行更为迅捷灵活。概言之，数字政府——数据政务的治理模式能够进一步降低公共部门交易成本，提升资源配置效率，提升政策效力和行政合法性。

（二）意涵探索：数字政府和数据政务的定位与价值

如若数字政府与数据政务的逻辑能够稳妥转化为现实，不仅引发行政理念的更新，亦能带动行政机构的精简化、行政决策的科学化、行政权力的廉洁化，增强政府的服务职能，促进行政系统的发展和社会的转型。党的十九大报告指出，政府机构和行政体制改革归根结底是要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”[9]。“简政”“创新监管”“公信力”“执行力”客觀上为数字政府的发展和数据政务的推行创造了新机遇，促使政府既要保证管理效率，又要彰显行政价值，实现工具理性和价值理性的平衡统一。诚然，对于数字政府和数据政务，我们不能以孤立的眼光或碎片化的思维来理解，以免引起技术治国、工具主义的误解，乃至陷入重回功利主义的恐慌，在此有必要进一步加以解释。数据本无善恶之分，之所以出现野蛮发展和扩张滥用的情形，是因利益的驱使和主体的非理性而导致的结果。政府始终以为人民服务为宗旨，构建数字政府、推行数据政务内生于新时代政府转型的需要。数字政府和数据政务也绝非纯粹机械的技治主义，相反正是新时代治国理政的表现形态和新型方式，是对创新驱动发展战略的有力推动，是政府治理现代化的必然要求，是对新时代行政价值的彰显和政府责任的追索。

1.创新驱动发展战略的高度契合。大众创新的时代，新事物、新业态不断涌现，2012年11月8日，党的十八大提出实施创新驱动发展战略；2016年5月19日，国务院发布《国家创新驱动发展战略纲要》。政府应在清晰角色定位的同时，做好宏观科学的引领，增强制度供给，提高行政效率。回首过往，自1985年“海内工程”到九十年代“三金工程”再到各级政府门户网站竞相建立，三十余年来我国电子政务水平不断提升，然而现阶段依旧面临信息孤岛、数据烟囱等诸多亟待解决的问题，倒逼政府探索治理创新之策。数字政府和数据政务能够整合碎片信息，集聚利益共识，增强政策运行的科学化和民主化，提升公共政策的科学性和有效性，与创新驱动发展战略有着高度的契合性。因此，各级政府应自上而下的全力推动，尽快构建数字政府模式，推行数据政务服务。

2.政府治理现代化的必然要求。党的十八届三中全会提出全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理现代化的关键是政府治理能力现代化。李景鹏指出，为实现国家治理体系和治理能力现代化，作为治理体系核心的政府需改除沉疴陋习和落后思想，建立新制度机制[10]。政府是深化改革的主导者，尽快实现治理现代化责无旁贷。2015年8月31日，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》明确指出，加快大数据发展，深化大数据应用，已成为稳增长、促改革、调结构、惠民生和推动政府治理能力现代化的内在需要和必然选择[11]。一言以蔽之，政府治理现代化的先发之力在于用好数据资源，借力科技实现政府再造，推进智慧政务发展。现代化目标的实现需要构建数字政府，推行数据政务。

3.新时代行政价值的追索和政府责任的重塑。政府治理模式须以行政价值为导引，行政价值得以与时俱进，政府责任方能明确落实。党的十八大以来，构建职能科学、结构优化、廉洁高效、法治诚信的政府已经成为各方共识，新时代长征路上，面临着新矛盾、新挑战，人们更加需要一个善治的、负责任的、主动的、前瞻性的、灵活的、有为的、具有持续学习能力和不断创新的政府。党的十九大报告中指出，建设“数字中国”，“提高社会治理智能化水平”[9]。习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调，“建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新”，同时进一步指出“善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功”[8]。在这个意义上，政府一方面要秉持传统行政价值，使其内涵更加丰富深刻；另一方面，政府要积极探寻合乎时代精神的新的行政价值，完善制度设计，从而更好的践行政府责任，落实公共服务。对于政府责任，朱光磊提出现代化与后现代化叠加形势下应建立管理——服务型政府，一个职责优化、行政主导、注重绩效、规模适度、制约有力、敏捷灵活的有为政府[12]。刘银喜提出应尽快建立节约型、责任型、高效型、规范化、科学化、智能化的精细化政府[13]。对于政治设计，桑玉成指出建构良善政治生活，需要具备价值、知识、智慧、技艺四项要素[14]。数字政府的运作模式和数据政务的多维面向能够充分利用数据资源，激活社会发展的神经元，借助理性计算减少不确定性，通过精准预测将风险降到最低，调节局部秩序，变革思维方式，减少政府失灵、克服自利性。张康之认为“数据治理包含着社会治理变革的动力，‘依据数据的治理可以导向社会治理的新形态”[15]。以“放管服”为例，英雄断臂两年半又余，改革已经进入瓶颈期，构建数字政府能够重新激发活力，进一步消除信息壁垒，治理放虚不放实的行为。而数据政务特有的多维功能及透明优势能够将各主体置于同一个平台讨论，扫除“红顶中介”。因此，构建数字政府、推行数据政务，更能彰显新时代的行政价值，强化政府责任。

二、数字政府：治国理政和服务公众的形态诠释

（一）内涵界定与外延建构

从内涵来看，数字政府是政府借助大数据、云计算、移动物联网等技术，精准计算和高效配置各类数据资产，并应用于政务管理、公共服务、经济社会发展等领域而构建的政府形态。本质上并非取代电子政府，而是在继承其决策方式、管理行为、工作流程基础上的再创新，是一种新型的政府治理模式。从外延来看，在数字政府的目标导向下，政府更多的扮演设计者而非管理者，不仅能运筹帷幄的掌舵，更能够高屋建瓴的预测、分析。数字政府按需提供服务，并延伸拓展更多的服务模式，增强政府行为的民主性、公正性、开放性，从而促进政府内部管理决策方式和外部公共服务方式的转变（图3）。

构建数字政府需要中央政府自上而下的统筹布局，率先垂范，进而促动地方政府逐级落实。体系架构上要做好云计算基础设施、数据资源管理整合、数据政务应用服务、官民交流互动反馈层面的建设，四层次间有机统一，以供需平衡为核心，让信息、资源、规则、需求各数据要素在技术平台上充分流动，便于政府即时把脉群众的利益诉求。这有赖于理念、机制和运作方式的匹配和创新。具体来看，应该从以下几个方面加以重视。

第一，建设基础设施层，通过系统创新搭建好信息平台的体系架构。数字政府模式中，中央政府先统计电子政务未能普及的地区，测算现阶段需要投入、建设的成本，分步规划开展落后地区的政府云基础设施建设；进而建立中央/地方/基层政府数据资源开放池，公共资源共享池和个人数据公地，便于政府、公民、各行各业获取信息资源。

第二，建设管理整合层，通过机制创新完善数字政府的制度规范设计。首先，政府构建宏观数据战略，制定大数据法律制度，设置专门的数据治理机构，选拔专业人才管理。其次，统计测算各地区政府不同业务部门间的差距，筛查僵尸政府网站，制定统一数据使用标准规范，制定政府计算机系统和网络安全系统的法律法规。第三，整合分类数据、信息和服务资源，制定灵活机动的政务应变机制。通过科学决策与精准预判机制、碎片化整合机制、纠错机制确保信息及时更新和交流互动渠道畅通。

第三，构建应用服务层，通过方式创新提供精细化的公共服务，进一步演绎数字政府的治理模式，彰显数据政务的应用价值。通过大数据、云计算、移动物联网技术，数字政府将科学预算，重构供需；公民、企业、社会组织、新闻媒体等各行各业的网络用户按需访问；政府精准服务，个性定制，实现“一线式”“点对点”服务，最终创造出质量更高、服务效益更强的政务服务产品。

第四，构建互动反馈层，通过观点的碰撞、意见的反馈激发行政理念創新，促进电子政府向数字政府的思维转换和角色切换。政府需秉持动态、分享、批判、宽容、有限自由、激发生产力的理念，自上而下引导公民以开放的姿态和包容的胸怀拥抱大数据，消除隐私与公开、独占与共享的恐慌焦虑，坚信政府有信心、有实力通过政务服务感受大数据带来的惊喜。在这个层面上，数字政府应及时评估网民的满意度，充分关注政务服务效率，切实增强政府治理的回应性。

（二）路径设计与运作模式

数字政府在制度设计上注重各方利益的整合协调和增进，在政策的制定和执行过程中关注人、财、物乃至环境资源的高效配置，精准测算政府公共投入和产出比，通过理性科学决策践行责任、民主、公平的行政价值。数字政府的决策路径和运作模式如图4所示。

在一项新的政策产生前，政府可以通过数据分析精准预测显性和潜在的社会问题，广泛征集各主体需求，鼓励各方自由博弈，统筹协调制定目标战略；进而借助大数据评估核心利益与关键诉求，制定若干决策方案，通过成本效益分析，挑选最佳方案，确保在政策运行成本最小化、步骤最简化的前提下，探寻集体偏好，作出令各方满意且效益最大化的决策安排。在此过程中，数据技术起到催化作用，减少不确定性，提升政策执行的可操作性、系统化和科学性，充分演绎数字政府在治理中化“公地悲剧”为“公地喜剧”的能力，凝聚共享价值。

三、数据政务：数字政府的实践演绎和场景应用

顾名思义，数据政务是以数据为抓手，将数字政府的治理模式应用于行政管理和公共服务的实践过程，是一种新型的政务服务方式。政府通过数据政务加强数据管理和运用，突破府际间以及政府内部各业务系统间条块分割的壁垒，打破数据孤立的状态，促进服务流程的优化，加强跨领域、跨部门、跨系统的整合协作。与此同时，数据政务更关注公共利益，突出公共服务功能，根据用户需要动态扩展和配置资源，提供全方位、一体化、个性化的服务。推行数据政务，不仅彰显政府的行政价值和治理理念，更是对行政能力和行政技术的考验。作为电子政务的升级版，数据政务在更多的运用大数据、云计算、移动物联网技术基础上，向网络数据安全、个人隐私保护、知识产权保护、数据跨境流动等领域深度拓展，理顺好政府之间、政府与公务员、政府与企业、政府与公民、政府与第三部门之间的关系，展现数据政务的多维面向及功能图景（图5）。

（一）G2X——数据管理

如图5所示，政府大数据管理是数据政务的内核，是政府对于未来“无限X”要素管理基础。政府数据管理最初是政府运用大数据增强其解决自然灾害、恐怖袭击的能力，同时提升服务公众的信息咨询功能[16]。DT时代对政府数据管理和使用提出了新的要求。数据政务的服务模式下，政府力求做好以下几点。第一，做好业务管理类、民意社情类、物理环境类等元数据的收集和统计。第二，做好数据的整合与处理，电子政务建设过程中，由于政府部门在收集、查询、披露个人信息时也侵犯了个人隐私权，由此引发政务信息公开与网络隐私权保护的冲突问题[17]。数据政务通过完善数据开放标准、内容、范围、权限、原则、方式等法律法规，保证网络隐私权不被侵犯的同时，提高信息开放质量，促进数据资源共享和价值增值。第三，增强数据的挖掘分析预测能力，加强对政府网站、政务微博的建设和运维，严厉打击网络黑客篡改网站、破坏数据行为；及时处理网络事件，做好网络空间的舆情管理。第四，做好商业网站、社交平台数据资源的监管、用户隐私的保护。2017年终支付宝默认用户允许协议，公布用户年度消费账单的操作行为，引起公众的愤懑和恐慌，至今余波未平。因此，推行数据政务的第一要务便是做好政府数据管理工作，进而辐射扩散，创造更多功能图景。

（二） G2G——政务协同

探索政务协同，提高行政效率。首先，建立统一的数据政务协同系统与集成系统，整合现阶段各部门自行开发的电子政务系统，弥合府际间数字鸿沟，避免各部门政务系统的重复建设。其次，借助数据治理发掘制度结构中的断裂点，疏通体制机制壁垒，缓解上面千条线、下面一根针的窘境，促进资源共享和各部门的互联互通。再次，在医保报销、发换驾驶证、文件检查等方面，加强纵横向业务协同，从而减少企业、群众等其他主体与政府互动的时间和成本。

（三） G2E——数据反腐

运用数据技术，测评公务员的行政效能和廉政能力，构建严密的反腐监控体系。建立数据库系统，运用大数据深入挖掘问题线索，进行舆情收集；拓展监督的时空界限，加强研判预测和监督预警；不仅精准制裁腐败行为，更力求能扼杀官员腐败的苗头，促进行政人员廉洁行政。同时，政府通过数据政务对公务员进行网上培训、在线考核和绩效评估，提高行政能力。2015年元旦，中央纪委监察部网站官方APP上线，群众可以登陆链接或者扫描二维码的形式，随时随地利用移动互联网，提交信息证据，匿名举报身边的腐败行为，按照属地管理、分级负责的原则，三年来，群众明显感到党政机关“四风”问题得到遏制，“八项规定”得到落实。

（四）G2B——商业场景应用

当前，面对房地产、金融、新闻广告、物流乃至农牧业领域都在积极应用大数据的场景，数据政务模式下的政府应整体把关，运用云计算技术做好电子采购、税务和经济运行管理，通过开放、管理数据资源，加强对商业应用场景的监督引导和服务。通过数据的预测分析功能拉近与企业的距离，加强对中小企业的扶持。在数据占有和统计方面，政府显然更具有优势，对于共享交通等分享经济中的诸多问题，政府应利用大数据加强分析研判，预测城市客观承载力和主体间的供求关系，做好网络平台规制，及时补偏救弊。在税务征管方面，利用数据挖掘技术筛查避税逃税行为，把握经济动态，预测经济发展形势，助力市场监管。纽约市政府为了制止餐馆向下水道非法倾倒食用油的行为，通过Data Bridge从企业诚信委员会获得所有餐饮企业为合法处理废弃油脂所支付的服务费数据，比较得出那些没有支付服务费的企业在地图中的位置，将那些不在册的餐馆列入“重点怀疑对象”，排查准确率高达95%，提升了市场监管效率[18]。天津市“双万双服”活动中，鼎泰丰社群管理平台的构建提供了很好的范例，通过数据“政策包”，实现了政府资源与企业需求的对接，运用数据管理技术助力中小企业成长，政策服务成效显著。

（五） G2C——施惠于民

电子政务模式下，政务服务中存在沉默、推诿和迟滞现象，公众感到焦虑和茫然，以致于运用大数据作为发泄愤怒的工具。数据政务平台的便民优势，便于民众随时随地通过APP与政府互动，行政人员即时了解民众愿望诉求，评估公众满意度，清除政府服务的盲点，增强政务服务的回应性。同时，借助大数据挖掘技术，测量公民与政务数据互动行为，预判社情民意，科学决策。数据政务还将关注公民的整体利益，例如通过测算雾霾笼罩下各个城市公众的反应以及社会承受阈限，增强社会治理的实效性。如今，众多养老院依托大数据技术构建的智慧服务平台，为失能失智老人医养护服务照料提供了极大便利。北京市的“逛逛博物馆”“E上学”，上海市的“乐行上海”，深圳市的“便民税务局”等系列政务APP，让民众享受到更加精准便捷的公共服务。

（六） G2NPO——合作共赢

首先，数据政务模式下，政府能够借助大数据和云计算技术，巧妙采购NPO 服务，提高购买服务的质量，完善委托代理关系、创建新型合作模式。其次，政府通过多维度数据收集和挖掘分析对NPO的技术能力、信用评价进行绩效评估，预估民众服务接纳期望值，测算社会成本效益，在公共服务提供方面，协调平衡好政府与NPO、NPO之间的关系，统筹规划并合理引导第三部门发展。再次，NPO自身可以通过数据服务彰显专业性，证明非营利性，化解伦理危机。

数据政务的价值不仅体现在政府治理更加精细化，数据服务方式更加丰富，亦能够促使政府系统内部、公众之间、各个商业领域、第三部门间的关系更加和谐，数据资源的利用意识更加敏锐，激发协同治理合力。最终令数据的音符在互联网平台上自由跃动，助力政府智慧施政，社会繁荣进步。

四、进一步思考：数字政府和数据政务模式的运行保障

电子政府向数字政府的转型升级、电子政务向数据政务的过渡推进，无疑是深刻的、也是艰难的过程，需要举国合力，完善心智结构，做好充足的心态准备；同时需要政府主导，明晰数字政府运行应遵循的原则，探索建立有效的机制，保障数据政务服務的落实。

（一）构建完善的心智结构

诺斯（Douglass C. North）认为，心智是行为体对世界的认知以及处理问题的方式，个体心智模型的创新必然也会反映到共享层面，从而导致制度的变迁[5]112。对于构建数字政府和推行数据政务，我们应秉持积极的心态。2015年3月，李克强总理在政府工作报告中首次提出“‘互联网+行动计划”概念；2016年召开的网络安全和信息化工作座谈会以及随后举行的中国移动政务峰会，均释放出数据政务辅助决策施政、造福国民的信号。2016年9月29日国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》以及12月20日印发的《互联网+政务服务技术体系建设指南》，总体部署与具体指导兼顾，宏观、中观、微观相结合。中央的高度关注和密集文件的出台，为省市县乡的数据政务发展创造了有利的条件，成为推行数据政务的有力推进器。

因此，无论从政策文件还是就实践发展而言，发展数据政务的条件和环境已经具备，政府应组织各界充分讨论，凝聚共识，剖析数字政府的结构机理，理顺内部关系，尽快明晰概念理论、形塑框架体系，自上而下细致的做好路径规划，运用科学的方法保障实施，各类社会主体应秉持接纳的态度，积极参与、提高与政务APP互动的能力，体验数据政务的服务实效。

（二）重视原则的规范和指导

数字政府的体系架构蕴含了系统、机制、方式和理念的创新，数据政务的多维功能展现了协同治理图景，然而新型治理模式的构建不能一蹴而就，还需要建立并遵循相应的原则，进一步规范和指导行政管理的实践。

第一，系统关联的原则。一方面，中央政府应统一话语体系，提炼电子政府、移动政府、智慧政府、虚拟政府、信息政府模式间的关联和互动，解析网络治理、“互联网+”、大数据等概念的区别，引导民众以积极、客观、发展的眼光对待[19]。另一方面，相比于利益融合、部门整合的空间距离成本，数据整合更占优势，因此政府应自上而下做好整合，打破孤立思维，加强地域、部门、层级、业务间的协同配合，促进政务数据共享，发挥数据治理的功效。

第二，循序渐进的原则。政府层级众多，数字政府和数据政务的构建和推行不能盲目求新求多，各级政府要根据技术能力和实际需求分层次、有重点的建设推进，尤其要注重实效、特色；中央政府也不应单纯以形式、数量作为考核政府治理能力的标准，而应注重对政治互动关系的考量。

第三，理性适度的原则。要厘清数字政府发展的逻辑，防止将数据神圣化，从本质来看，数据政务只是政府治理的手段和表现形式，其实质是助力有效行政，行政工作人员要理性看待数据政务的功能，善于借用大数据这根阿里阿德涅之线提升行政智慧。同时，坚持适度原则，在新型治理模式下要避免行政代替政治、绩效掩盖问题的现象发生。

（三）建立并发挥机制的调节作用

新型治理模式中，数字政府和数据政务的运行需要建设灵活有效的机制，据此平衡利益，协调行为，机制并非越多越好，也不是一成不变，而应立足发展阶段和主体需求来丰富完善。

一是法律机制。DT时代，大数据这把双刃剑在涉足的诸多领域暴露出法律的空白。数字政府和数据政务的新型治理模式必将在整体上减少数据问题的发生，然而这并不意味着法律机制可以松弛，相反，发展数据政务本身也需要法律作支撑，因此，应探索建立《数据隐私保护法》等专门的法律法规，并做好与现有法律体系的衔接，同时比较借鉴国外经验，增强合理性和实用性。

二是扩散和把关机制。数据政务的超流动性加速了信息的传播扩散，促进各层级政府治理模式的更新，丰富了公民的组织聚合形式。看似模糊、无形、虚拟、遥远的普通民众会在顷刻之间化为一个个独立的、自主的、个性化的社会个体，并在现实的物理空间实现快速积聚而成为正式的充满物质力量的社会组织[20]。因此，中央政府需要建立完善的政策扩散机制，确保各级政府在向数字政府过渡时内在张力与外在压力的均衡，力求在扩散过程中消化吸收再创新；同时，建设一定的把关机制，避免不确定性信息盲目扩散，理性回应多元利益诉求，增强治理和服务韧性。

三是评估机制。数字政府的互动反馈层能够面向公民征求意见，对话沟通，增强回应性。通过考量成本效益，过程绩效一目了然；而结果绩效的匆忙评定未免武断，公共政策往往涉及面广、利益交织更为复杂，因此要有时空概念，数据政务的结果绩效更需要时间佐证，为此可以委托第三方评估机构，建立评价指标体系，每年度进行政府数据政务的绩效评估，测评记录公务人员行政能力指数及数据运用能力，考核公共服务质量和社会治理效益，最终全方位考量数字政府和数据政务的价值。

社会出现问题往往归结为政府治理失当，进而归因于政府技术能力薄弱，大数据满天飞的时代仍旧如此。然而治道变革的征程绝非径行直道，政府治理模式绝非“一劳永逸”，需要不断迭代创新。信息时代，我国是被动卷入电子政府与电子政务的浪潮之中，DT时代，我们要快人一步，走在世界的前列。触发点与推动点业已找到，呼唤改革的钟声已经敲响，关键在于尽快实施和有效落实。当然我们的政府不必过分担心，有众多企业在技术上领跑前沿、专家学者在理论上迷津指点。因此，政府需要在价值理念上掌控全局，正确引领；实践上顺数而为，循数治理。毋庸置疑，新治理模式的建立不仅需要完善的理论框架，还需辅以扎实的实践推进。在数据治国的理念下，构建数字政府需要顶层、中层、基层协同设计，数据政务的推行更需多元主体协同参与、各方力量汇聚。政府信息化的历程也是政府施惠的过程。DT时代，数字政府将借大数据之手传递服务温度，准确捕捉现在并预测未来，通过推行数据政务让服务变得更“温情”“聪明”；政府治理更高效、智能；社会结构更和谐、融合；最终激发国家巨大的体量转化为创新的能量。

[参 考 文 献]

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【责任编辑 吴 姣】