公共治理背景下社会问责完善与创新的路径研究

黄轶南

摘 要：社会问责使得公民可参与到政府的事务中，具有建构前瞻性公共行政、提高社会自我治理水平。社会问责机制的健全是有利于完善本国治理水平的。但以往的社会问责机制过于形式化，治理背景下的社会问责机制急待创新与完善，治理背景下所需要的社会问责机制是需要政府、公民、社会组织三方共同协商交流产生实效的问责机制。本文重点在于讨论治理背景下社会问责机制如何创的问题。

关键词：公共治理；社会问责；问责机制

一、关于公共治理

（一）治理理论兴起的背景

西方国家的市场机制在发展和提高资源配置效率方面显示出巨大的优越性的同时，也产生了许多负面的问题如失业、分配不公等，广泛的引起了社会大众的不满。同样的官僚制的政府结构，使得政府内部出现了许多庞杂的部门，行政效率大幅下降，行政信息真实性降低。因此，当时的社会急需能解决问题的调节机制。就此强调政府与社会大众合作的网络治理模式成为认为所希望的模式。

20世纪70年代起西方国家的政府行为经历着由统治向治理的转变过程。据资料记载世界银行首次提出了治理概念，1989年首次使用“治理危机”的说法，由此开始，“治理”便频繁出现在经济学、政治学、管理学和行政学研究领域里，一时间成为了时髦的词语，无论在政府还是企业，治理的概念都极受欢迎。在这样的背景下，治理理论作为一种既重视发挥政府的功能，更重视社会组织、公民、非营利组织等的多元主体间相互合作、共同管理的方式和理念被人们所知晓并逐渐的对其展开研究。

（二）治理理论的主要内容

目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了许多不同的见解。其中的共同点即强调治理主体的多元化以及主体间界限的模糊性，治理的主体包括政府，但又不限于政府。只要各种公共部门和私营部门行使的权力得到公众的认可，这些部门就可能成为不同层面上的权力中心，即可成为社会治理的主体。

我国著名学者俞可平教授认为：“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”因此治理是一种公共管理过程，它的主要内容有必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。①治理的对象或客体，是现实生产生活中所涉及的各类事务。治理的手段方式也不同以往的社会管理，除了国家的常规手段和方法外，更加的注重多元主体的相互合作，治理的目标在于协调不同的治理主体间的利益，多次的沟通，以使得公共利益最大化。

在关于治理的各种定义中，全球治理委员会（Commission on Global Governance）的定义具有权威性及代表性的。它在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：第一，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；第二，治理过程的基础不是控制，而是协调；第三，治理既涉及公共部门，也包括私人部门；第四，治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

二、关于社会问责

社会问责的含义。对于社会问责的含义学者们也给出了不同的定义。但其相同之处均在于社会问责的主体一改以往内部层级的问责风范，使得公民参加到问责程序中，问责的主体不单单是领导及机构负责人，普通的百姓，代表公民利益的非政府组织等都可参与其中。本文所探讨的社会问责正如世界银行专家组所定义的，一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责，一种由外而内、由下而上的社会预警机制。社会问责社会问机制的创新与完善有利于社会自我治理水平的提升，促进行政人员全心全意推进社会问责机制建设与完善，完善社会问责机制有利于推动我国公民社会的进程。

三、公共治理大背景下社会问责的问题

（一）当前社会问责过于形式化

问责的随意过强，缺乏完善的程序性制度，领导个人的意志在问责中仍占据重要的百分比。即便一些事件引起了社会群体的广发关注，经媒体多次曝光后，仅仅是启动了形式问责，对许多具体的事宜并没有明确规定，社会大众仅仅是简单的得到了主要责任人的道歉，对事件责任人会受到何种处罚，责任追究到何种程度却一无所知。由于相应的制度，程序不够明确问责一经启动，若没有可操作性强的制度化程序，普通公民及社会团体便可能会被挡在问责进程之外，社会问责便就此止步。正因如此，政府在启动问责程序时候过于形式化，仅以安抚群众为目的，避免社会骚动为目的，是问责失去了其本身的重要意义。2007年华南虎事件真相公之于世后，仅仅对地方政府进行了简单的问责，相关主要的责任人却都毫发无损，就很好的证明了由于缺少明确的制度与程序保障问责，问责启动往往流于形式，成为了相关责任人的保护伞，失去其本身应有之要义。

（二）问责中公民话语权薄弱

完善的社会问责机制，是需要政府与公民社会双方的支持才得以建立的。因创新的社会问责机制，是以政府和公民社会都愿接受为切入点，进行研究创新的。政府和公民社会都是推动社会问责的主要力量，两者缺一不可。因此完善的社会问责机制建立的基础是需要考虑到政府人员所愿意的接受的方式为基础的，使政府人员愿意推动社会问责的发展，使得其不在流于形式。而不在像有些政府官员对于来自社会大众的问责与监督仅仅是听听或不听，并持久不给出解决措施及回应。

完善的社会问责机制，使得公民更好参与到政府事务中，更有话语权，更切实的解决自身需求的问题，政府的政策制定及执行以公共利益为主，明确自身的责任意识。以上的转变都有助于推动我国的民主进程，培养公民参与问责的意识，改变以往公民凡事都听，都靠政府解决，减轻了政府负担的同时，也推进了公民社会在我国的进程。

（三）问责对象及内容无明确界定

问责对象是指在社会问责中，政府部门的哪些机构和人员需要接受并回应来自外部的问责。目前我国对社会问责中问责对象的界定还存在一定的缺陷，当前的问责对象主要是行政机关，忽视了司法及立法机关，问责的对象也主要是问责行政机关的领导及部门负责人，这样的问责难以提高行政效率。在具体的问责制度实施过程中，在中央与地方政府之间、政府各职能部门之间、各级官员之间，究竟应该追究谁的责任，责任应当追溯到哪一级别政府，这些都不够明确，这无疑影响了行政问责的效能。

其次在问责内容方面，当前的问责制注重追究具体问题的具体过错，缺乏对根本责任的关注，对平时的行政责任也疏于追究。从实际案例中分析得知，问责的内容往往集中于对重大事故的问责，却忽略了日常行政中的细微问题，这些细微问题都很容易铸成大错，加大行政成本。政府官员主要是由于管理范围内发生重大责任事故而被迫道歉或辞职。民众对政府日常并非不重要的行政事务知之甚少，无从问责，普通公务员的责任易被淡化甚至忽略。而现代问责制关键要解决的是，确保政府和官员在平时就充分承担责任。

四、公共治理维度下社会问责机制的创新

建立在公民参与基础上的问责体系的设计不是一件轻而易举的事情，一个有效的问责体系的设计不仅仅是技术工作，而是一种艺术创作。行政问责的建设与一个国家的历史文化和政治紧密相连，不存在一种单一的药方可以在全世界随时进行机械的应用。社会问责的主要行为体在各国的情况都不同，在一些国家早根阶级和非政府组织在社会问责中起主要的作用，政府却抵制社会问责的发展；在另一些国家情况可能正好相反。在我国正好是与上诉相反的状况，因此在社会问责建设过程中我们所能使用的最好的办法，就是确定在问责建设中所要解决的关键问题，这些问题需要由那些有兴趣通过公民参与加强行政问责的任何传统问责促进者加以解决。在我国正是需要政府切实的推进社会问责建设，推行切实有效的社会问责机制而不仅仅是局限于信访、曝光等等流于形式的问责机制上。

笔者认为，为推进我国治理进程，重点在于公民在向政府问责时，有完善的社会问责机制作保障。当前我国的社会问责机制过于单一，且缺乏法律及制度的保障，更缺乏政府的支持，最终都流于了形式。

（一）当前我国的社会问责机制主要内容及其问题

当前我国的社会问责机制主要公开政务，但是大部分政府的政务公开的信息都很片面，经常以保密委借口隐藏其真实的信息，导致公民问责无凭无据。另外还有媒体监督制，但往往媒体与政府都有着千丝万缕的关系，势力强大的官员根本对媒体监督并不畏惧而更加的放肆其行为。信访制度，信件通常到不了领导者的手中，中途就被拦截。等等以上的社会问责机制都存在着这样那样的问题，导致公民无法真正的解政府政务，更无法真正的对其问责，更不知道对谁问责。

（二）国外可借鉴的社会问责机制

世界银行专家组在《公共部门的社会问责：理念探讨与模式分析》一书中介绍了许多国外的社会问责机制，例如班加罗尔市市民报告卡等都使公民切合实际的参与其中，注重对政府的事前问责，将奖励与惩罚机制蕴含其中，打破了以往事后问责的消极性，防患于未然这都是值得我国借鉴的。

班加罗尔市市民报告卡是针对这个城市一直存在的由来已经的公共物品匮乏的问题。最初建立市民报告卡的原因是由于政府部门没有一个有效的激励方式，许多政府部门是垄断经营，全然不顾市场经济，政府内部采用人浮于事的结构和过时的法律进行管理。为了解决政府部门所缺乏的“消费者反馈”机制，其公共事务中心采用了报告卡方法，这种方法的思路和理念是将市场化激励方式引入政府机制中，通过其方法，政府部门能够看到每年的绩效表现，并且类似市场竞争的动态方式将自己与其他部门进行比较。报告卡所有的过程通过公民的独立参与和充分的知情权得以完成，此方法在当地取得显著的成就，如当地的污水处理委员会和是发展局都推行了改进员工顾客服务技巧的培训计划。

经过对班加罗尔市市民报告卡这一社会问责机制的研究与分析不难看出，良好的切实可行的社会问责机制对政府工作效率提升和为公共利益服务提供了良好的保障。我国的社会问责机制创新应借鉴班加罗尔市的具体问题具体分析的方法，以及惩罚与激励并存的切实可行的问责机制。不可照搬照抄国外的问责机制，要因地制宜的制定出适合于本国国情的社会问责机制，这也需要政府和公民的共同努力。

五、总结

笔者认为完善的社会问责机制，是使公民参与到政府事务中最好的桥梁，也是使得政府、社会组织以及公民协商制定政策的良好平台。因此社会问责机制的完善，也是推进我国治理脚步不可或缺的助力器。笔者通过文献分下法总结了我国社会问责机制的现存问题，并提供了可借鉴的国外完善的社会问责机制，我国的社会问责机制应鉴于此有所改善。

（作者单位：黑龙江大学）

2016年黑龙江大学校级研究生创新科研项目资金资助，项目编号：YJSCX2016-156HLJU

注释：

① 俞可平.治理与善治[M]社会科学文献出版社

参考文献：

[1] 世界银行专家组 公共部门的社会问责：理念探讨及模式[M].中国人民大学出版社，2007（9）

[2] 周云飞，周云章，潘鑫公共治理评价指标：国际组织的实践及对我国的启示[J].理论导刊，2009（1）

[3] 王一哲.公共部门社会问责问题研究——以L市城建部门为例[D].辽宁大学，201405）