公务员培训的供求分析

刘晓佳 丁文锋

公务员队伍是治国理政的中坚力量。公务员培训则是建设高素质公务员队伍的先导性、基础性、战略性工程。特别是在实施“四个全面”战略布局，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大復兴中国梦的大背景下，更需要通过高质量的公务员培训大幅度提升公务员的素质和能力，为宏伟目标的实现提供坚实可靠的思想政治保证和人才智力支撑。在新的形势下如何做好公务员培训，理论研究者和实际工作者从不同角度展开了很多探讨，提出了有益的建议。本文采用经济学的供求理论对公务员培训进行分析，以期提供一个新的研究视角和思路。

一、供求理论的重要意义

供求理论是经济学的基本理论，是在市场经济条件下揭示供求规律的理论。供求理论把事物的发展分为供给和需求两个基本方面，就供给侧而言，指的是生产和服务的提供，侧重生产领域。就需求侧而言，包括投资需求和消费需求，侧重消费领域。按照供求理论，供给和需求之间密切联系，要对经济活动进行分析、管理和宏观调控，必须把握供给和需求，从供需两端协同发力。

供求理论也是市场机制的核心理论。党的十八届三中全会明确提出，让市场在资源配置中起决定性作用。这种市场的决定作用在现实中就是按照供求规律来运行的，即确立市场在供求调节中的主体地位。通过市场竞争来形成合理的价格，并通过这种价格机制对供求关系进行调节，对资源实现优化配置，是市场经济的鲜明特点和这种“决定性作用”的充分体现。

二、公务员培训供求的特殊性

公务员培训作为教育培训的一种形式，也存在供给和需求。在社会主义市场经济条件下，这种供给和需求客观上也受到供求规律的支配和影响。因此，开展公务员培训工作也要遵循供求理论的基本规律。

但是，一方面要肯定公务员培训中供给和需求的客观存在，另一方面也要认识到公务员培训具有在一般商品领域和一般教育培训领域中供给和需求的不同特点。

一般商品的属性是私人物品，具有竞争性和排他性。教育培训则是同时具有公益物品和私人物品双重属性的准公共产品。公务员培训不是一般的培训，而是以公务员为特殊对象的培训，目的是通过教育培养高素质的公务员队伍，贯彻落实党和政府的大政方针，推动党和国家各项事业的不断向前发展。因此，具有非常鲜明的公益性和政治性，不能用私人物品和一般的教育培训来衡量。公务员培训的本质属性是其公益性，公务员培训供给和需求的特殊性都是由这种公益属性决定的。

1.公务员培训的最主要导向是需求

需求导向是指企业以消费者的需求为出发点，在生产经营活动中，注重对消费者消费能力、消费偏好和消费行为的调查分析，重视新产品的开发和营销手段的创新，以动态地适应和满足消费者需求。

公务员培训与一般商品在需求导向上是一致的。培训机构同样要以培训需求为依托，进行需求分析，在此基础上确定相应的培训班次和课程，最大限度满足公务员培训的需要。但是，公务员培训的需求也有其特殊性。这体现在：与一般商品的需求完全是由市场机制决定不同，公务员培训的需求并不是由市场机制决定，不是对公务员个人兴趣的单纯迎合。公务员培训是党和国家事业的重要组成部分，其目的就是使各级公务员能够胜任岗位要求，准确理解和贯彻党的路线方针政策，自觉为党和国家的目标任务努力奋斗。因此，公务员培训的需求是由党和政府的需求决定的，即以组织需求、岗位需求为导向，围绕党和政府事业发展大局和中心任务，紧扣对公务员履行职责的能力、素质和水平提出的要求来进行。只有坚持党和政府的工作重心在哪里，教育培训就服务到哪里，公务员培训工作才能找准定位、体现价值。

当然，不可否认，不同的年龄经历、教育背景、兴趣爱好等，所处的不同区域、不同类型、不同级别，决定了公务员差别迥异的个人需求。这些个人需求与组织和岗位需求，既有共性的部分，也有不一致的部分。公务员参加教育培训首先是一种组织行为和组织需要，因此，当公务员自身需求与组织需求出现偏差或矛盾时，仍要坚持组织需求第一的基本原则，个人需求要服从组织需求。但是，这并不是说公务员培训无视个人需求，而是要因势利导，使个人需求和组织需求有机结合起来，在满足组织需求的前提下，兼顾公务员内在的、个性化的学习需要。

2.公务员培训的供给是根本

如前所述，供给和需求是市场经济内在关系的两个基本方面，是既对立又统一的辩证关系。没有需求，供给就无从实现，而没有供给，需求也无法满足。与一般商品一样，公务员培训在坚持以需求为导向的同时，也要以增强供给为根本，大力提高供给体系的质量和效益。但是，公务员培训的供给也有其特殊性。这体现在：公务员培训的主要是由党和政府决定、组织人事部门具体安排，以组织调训为主要形式的。

组织调训是指公务员培训主管部门按计划抽调公务员到指定培训机构学习指定内容的一种脱产培训形式。组织调训是一种传统有效的培训方式，也是公务员培训的主要形式。组织调训以强制性保证了学员出勤、教学组织管理等工作的有效实施，并能够很好地实现组织意图。对理论武装、党性教育、党和国家重大战略部署等内容，坚持实行组织调训。对主要领导干部、重点岗位干部、后备干部、优秀青年干部、多年不训的干部以及需要点名调训的干部，可实行点名调训、专题调训和定期轮训。每一个公务员都有接受教育培训的权利，在享有教育培训权利的同时，更需要履行相应的义务，必须服从组织调训。《干部教育培训工作条例》明确规定：对无正当理由不参加教育培训的，给予批评教育直至组织处理。

在社会主义市场经济条件下，也允许和鼓励多元化的培训主体共同参与公务员培训，引导和推动高等学校、科研院所、社会培训机构等承担公务员培训任务，在公平竞争中实现服务优化和质量提升。但是，这些培训主体是在公务员培训主管部门的指导下运行的，必须获得主管部门的资质认可才能开展培训。从培训内容上看，更多侧重公务员知识更新和综合素质提升方面，而理想信念教育和党性党规党纪教育，则必须由公务员培训主管部门及党校、行政学院、干部学院承担主体责任。

3.公务员培训以实现供求均衡为目标

经济学中的供求均衡指的是在假定完全竞争市场上供给与需求双方在某一价格上供给量与需求量的相等。我们用供需理论分析公务员培訓，目的也是在掌握培训需求现状及其发展变化的基础上，确定培训供给的内容、形式、规模、结构、质量，提高培训供给的针对性和实效性，实现培训需求和供给的均衡，即：不过度培训，也能较好地满足需求。

当前，公务员培训中还存在着一定的供求矛盾。从供给侧来看，虽然培训的供给量整体上很庞大，学员覆盖面也很广，但是却产生了优质培训资源稀缺和一般培训资源闲置并存的现象，导致培训效率低下和教育规模不经济。从需求侧来看，一些基层公务员培训机构办学规模和实力相对薄弱，无法有效满足培训的实际需要。从公务员个体角度来看，也存在培训机会不均衡导致培训需求无法有效满足的问题。

公务员培训要实现供需均衡的目标，就需要在综合考量培训任务总量、优势特色和市场可替代性的基础上，理顺培训机构隶属关系和职责划分，调整结构布局，优化整合资源。

三、公务员培训的需求分析

如前所述，公务员培训是以组织需求、岗位需求来决定培训的供给，确定需求是公务员培训有效供给的前提。因此，开展公务员培训必须牢固树立按需培训的理念，遵循按需施教的基本原则。

1.明确党和国家事业大局和中心工作

围绕中心、服务大局是公务员培训的最根本需求。公务员培训的公益性和政治性要求公务员培训必须从党和国家的工作大局出发来谋划和推进，科学确立公务员培训的目标、任务和内容，使培训始终服从和服务于党和国家的中心工作。

党和国家在不同历史时期的中心任务是不同的。公务员培训要深刻把握不同历史时期的不同要求，做到党和国家事业发展需要什么就重点培训什么，将党和国家在经济、政治、文化、社会等各方面最新的重大战略决策部署及时转化为培训的重要内容，达到统一思想、凝聚力量、推动落实的目的。我们党90多年的历史证明，紧紧围绕党在不同时期的历史任务和中心工作开展公务员教育培训，是做好公务员培训工作的一条基本经验，也是公务员培训工作向前发展、有所作为的一个基本要求。

组织需求是有层次的。在国家层面上有整体统一的改革发展战略，在各个地方则需要因地制宜，由具体的眢情、市情、县情决定具有地方特点的中心工作。因此，各级公务员培训不仅要围绕党和国家的发展大局开展工作，也要将培训纳入本地区工作整体规划，与本地区经济社会发展和党的建设的中心工作通盘考虑、统筹安排，多设置符合本地区实际情况的培训课程，讲好“地方话”。

2.明确公务员岗位需求

岗位需求是指岗位职责对公务员培训提出的要求。不同地区、不同层级和不同岗位职责对公务员的能力素质要求各有侧重。由于以公务员行政级别为标准划分班次相对简便易行，一直以来，分层分级的培训开展得是比较好的。各类公务员培训机构通过开设乡科级、县处级、司局级、省部级任职班、研讨班等，满足了处在同一职务层次公务员的普遍性需要。但是，这类分级班将同级不同岗的公务员混编在一个课堂，学习同样的内容，淡化了岗位职责的实际要求，造成培训的针对性和实效性还有待增强。

公务员的类型是对公务员队伍的横向划分，层级是对公务员队伍的纵向划分。纵横交错的“点”，就是公务员的岗位。身处每一个具体岗位的公务员除了需要具备通用能力外，还需要具备该岗位的特定素质和能力。因此，以明确的岗位职责及其知识技能要求为基础，科学合理地划分公务员的岗位类别，突出岗位类别的差异性，开发符合岗位性质特点的班次和课程内容，应当是今后一个时期公务员培训重点要解决的问题。

3.做好公务员培训需求调研分析

在公务员培训中将需求主导供给理念落在实处的关键是必须进行培训需求的调查分析。需求分析是培训工作的起点，并贯穿整个过程。它回答的是，是否需要培训、为什么要培训、怎样进行培训以及培训要达到什么效果的问题，是确立培训目标、制定培训方案、实施培训计划和评估培训效果的基础和依据。

只有高度重视需求分析并正确地开展需求分析，才能摒弃培训机构能讲什么课就开什么课的传统做法，真正依托需求设计形成高质量的班次体系和课程体系，提升培训的水平和效益。教材体系、学科体系和师资队伍的建设也都要围绕需求分析来进行。

要做好需求分析，培训工作者就必须深入到实践中去，到各级各类公务员身边去，开展实地调研，了解公务员的所愿所求。还要注重利用网络手段，通过发放网络调查问卷的形式，广泛收集公务员的培训需求信息。对于一些在实际运用中效果比较好的方式方法可在总结经验的基础上予以推广应用。

四、公务员培训的供给分析

公务员培训的供给必须满足需求，也就是说，公务员培训必须与党和国家事业发展的需求趋于一致，与公务员的学习需求相适应。

1.公务员培训供给的分类

分析公务员培训需求，需要首先明确公务员培训主体有哪些，是如何进行分类的。

（1）按照公务员培训主体划分

经过多年的建设发展，目前，公务员培训已形成由各级党校、行政学院和干部学院，部门和行业培训机构、高等院校干部培训基地、社会培训机构和境外培训机构共同组成的公务员培训体系。

——公务员培训的主阵地主渠道

中央和地方各级党校、行政学院、干部学院是公务员培训的主阵地，主要承担各级公务员的理论武装、党性教育、行政素质和能力等方面的培训，无论是在机构数量还是在培训规模上都处于绝对优势，发挥着主渠道作用。

——公务员培训的其他机构

公务员培训的其他机构包括：部门和行业培训机构、高等院校干部培训基地、社会培训机构和境外培训机构等。这些机构是在公务员培训主阵地、主渠道的有益补充，发挥着不可或缺的独特作用，促使公务员培训体系更加开放，更具活力。

（2）按照培训方式划分

从公务员培训方式来界定培训供给形式，主要分为集中脱产培训和网络自主培训两类。

——集中脱产培训

集中脫产培训是指公务员在指定时间内，暂时离开工作岗位，到指定的地点或场所，由培训机构统一安排教师集中进行培训的方式。公务员集中脱产培训期间，一般不再承担原单位、原岗位的工作任务，使公务员专心地进行学习。组织调训班、出国（境）培训班、参加在工作时间举办的自主选学班，都属于集中脱产培训。

——网络自主培训

近年来，为适应以互联网为标志的信息化时代的纵深发展，网络培训已逐步成为公务员培训的重要方式之一，展现出强大的生命力。中共中央组织部于2012年开通了中国干部网络学院，绝大部分省区市目前都已经开通了干部网络培训平台，党校系统、行政学院系统也都开设了如全国党员干部现代远程教育网、人民公仆网等在线学习平台。这些平台运用先进的网络和信息通信技术，为公务员提供资源丰富、自主便捷、灵活开放、互动共享的培训。随着云计算、大数据、移动互联网技术的不断发展，采用云计算技术建设慕课平台，提供海量教学内容;开通微博、微信公众号，提供手机客户端供下载使用;通过大数据分析公务员培训需求和在线学习行为，评估培训效果，已经成为公务员网络培训新模式。

2.公务员培训供给要着力解决的几个主要问题

如前所述，当前公务员培训的供给和需求存在一定程度的不均衡问题。从供给侧来说，主要体现在供不适求、供不应求、供过于求等问题。因此，实现公务员培训有效供给，需要重点关注以下几个方面：

（1）建立公务员培训机构准入制度

如前所述，公务员培训的供给不是市场机制自由发挥作用的结果，而是由党和政府根据组织需求和岗位需求确定，是一种党和政府主导的行为。因此，在公务员培训的供给中就存在一个机构准入的问题，即按照一定的条件、标准、程序、规则准许哪些培训机构可以进入公务员培训领域，从事公务员培训活动。

对于接受公务员培训任务委托的高等学校、科研院所、社会化培训机构、境外培训机构等，公务员培训主管部门要对培训机构的办学方针、基础设施、课程内容、师资队伍、组织管理、培训质量和经费保障等基本办学条件设定标准并向社会公布，对具备准入标准规定的培训机构颁发资质许可证。同时，建立退出机制，定期对培训资质进行重新审核认定，对不符合标准的机构及时调销资质许可，保障公务员培训的质量。

（2）完善公务员培训质量评估

质量是公务员培训工作的生命线。公务员培训质量评估是加强培训管理，检验培训效果，提高培训供给质量的重要措施。

当前，亟待建立健全覆盖公务员培训各个主体、各个环节、各个要素的培训评估制度，构建系统完善的培训质量评估指标体系和标准，从考核评估的主体、内容、方法和结果使用等方面，对培训机构、培训班次、培训课程和学员学习情况的考核评估分别提出明确规定，逐步实现公务员培训质量评估工作的科学化、规范化和制度化。

（3）实现公务员培训机构结构优化

《干部教育培训工作条例》指出，要加强干部教育培训机构建设，构建分工明确、优势互补、布局合理、竞争有序的干部教育培训机构体系。

各级党校、行政学院、干部学院作为公务员培训的主阵地主渠道，更要坚持功能定位，突出办学特色，按照职能分工开展干部教育培训工作。同时，加强彼此之间的交流沟通与合作，相互取长补短，增强办学活力和实力。具体来讲：中央党校和各级党校必须坚持党校姓党的根本原则，把党的理论教育和党性教育作为党校教学的首要任务。国家行政学院和各级行政学院应突出行政特色，紧紧围绕党和政府的中心任务，以增强公务员素质和行政能力、提高公共行政管理水平为目标，开展教学培训、科学研究、决策咨询。其他各类干部学院也要明确自己的职能定位，依托资源优势打造特色鲜明的培训品牌项目，充分发挥现场教学基地的作用，做好教学任务的衔接，不断提升教学质量。

（4）创新公务员培训教学方式方法

成人学习是建立在其以往丰富的生活阅历和工作学习经验资源的基础上的，并带有强烈的问题导向和实践导向。成人在学习中还有比较大的自主性，能够进行自我引导，并倾向于在参与和互动的过程中获得启发。在师生关系上，成人处在主体地位，教师则是成人学习的催化者、激励者。因此，在公务员培训中，就需要根据成人学习特点，不断改进教学方法，在使用传统讲授式方法的基础上，综合应用研讨式、案例式、模拟式、体验式等教学方法，真正实现以学员为主体，努力激发学员学习的主动性和积极性，切实增强教育培训效果。

当然，在具体培训实践中，选择哪一种或哪几种教学方法要根据培训目标、课程内容、学员特点、教师能力和培训资源条件来决定，而不是为了方法而方法，舍本逐末，否则会给培训效果带来不良影响。

综上，本文以经济学供给理论为视角分析了公务员培训供给和需求的一般性及其特殊性，探讨了公务员培训的供需均衡，并分别从需求侧和供给侧入手进行了深入研究。在新形势下做好公务员培训工作，提高公务员培训的质量和效益，缓解培训供需不均的矛盾，关键要以需求为导向，明确公务员培训需求，并在此基础上通过改善供给结构、加强质量评估、改进教学方法等途径，不断扩大高水平的公务员培训供给。

（责任编辑 周巍）