行政事业单位会计应对政府财报改革思考

钱玫

摘 要：《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》的发布，意味着我国正式启动政府财务报告制度改革。行政事业单位会计作为政府会计的重要组成如何应对这次改革，转变工作思路与管理模式，本文拟从现行行政事业会计基础管理工作上提出相关建议。

关键词：行政事业单位会计;政府财报改革;权责发生制

经济日益全球化的今天，我国企业会计准则已基本与国际等效，然而政府会计的发展却落后于国际公共部门会计改革的进程。中央明确提出要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，并提高到夯实国家治理体系和治理能力现代化的重要基础的高度。

财政部于2014年12月颁布了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（下称《改革方案》），这意味着中国拉开了政府会计改革的帷幕。行政事业单位会计作为政府会计的重要组成，是政府对国家发挥财务管理功能的载体，承担着国家财政资金的运行管理责任，是国家宏观经济政策的执行者，所以在这次改革中其管理职能、工作思路、操作方法、行为规范将有一次深层次的变革。

一、 政府会计制度现状综述

1.我国政府会计制度现状及问题

我国目前政府会计制度是适应财政预算管理的要求建立的预算会计制度，以收付实现制为会计核算基础，主要反映政府年度预算执行情况与结果，体现财政资金使用的合规性 ，核算侧重于预算收入、支出和结余情况，在加强预算管理和监督方面发挥了作用，静态地反映政府的履职能力。柳宇燕（2011）指出现阶段我国政府会计以服务和服从预算为主，预算会计只有核算功能，缺乏监督职能。邬励军、吴昊华（2013）认为现在政府会计存在负债信息不完整、忽视受托责任、资产信息失真等问题。韩晓明（2015）提出现行以收付实现制为基础的政府会计核算体系无法科学、真实、全面地反映和披露政府的会计信息，更无法满足现代化的财政体制与国际接轨的要求。

2.国外政府会计制度现状

20世纪80年代，随着西方社会新公共管理运动兴起并发展，推动了西方经济发达国家的政府会计改革。在这次改革中，加拿大、英国的政府会计先将预算会计与财务会计“双轨制”运行一段时间，采用修正的权责发生制，逐步过渡到采用完全的权责发生制;德国、美国等联邦制国家中央政府会计实行的是修正的权责发生制，部分州实行完全权责发生制;新西兰结合整个国家公共管理改革，有较全面的配套法案，把预算会计和财务会计都统一到权责发生制，是各国政府会计改革中进程最快、程度最高的国家。国际上，一半以上的经济合作发展组织成员国都不同程度地实施权责发生制的政府会计。

二、 《改革方案》的概述

在实务界和学术界专家呼吁下，根据国家全面深化改革的需要，财政部在多年研究政府会计准则体系并试编政府综合财务报告的基础上推出了《改革方案》。此方案吸纳了近15年来国家公共财政体制改革的成果精华，借鉴了国内企业会计改革的办法，跟踪国际政府会计准则动态等基础上而产生。

1. 精准定位改革切入点和突破口，适度分离政府财务会计与预算会计并相互衔接

现有以收付实现制为核算基础的预算会计，无法科学地核算政府行政支出成本，对资产的折旧及特殊资产等计量不科学造成政府资产信息失真，没有应计负债造成了负债信息的不完整掩盖了政府破产风险。此次改革将适度分离政府财务会计与预算会计，采用权责发生制为核算基础的财务会计，反映政府向社会提供公共服务支出和机关运行成本等财务信息，促进政府提高财务管理水平，作为政府绩效管理的监督依据，夯实政府财务报告核算基础。

2.科学设计政府会计改革的路径，建立政府会计准则体系和政府财务报告制度两条框架体系

此次改革的基本路径是建立政府会计准则体系，会计准则体系是政府财务报告的基石，为编制政府财务报告提供坚实的数据支撑。在会计准则体系改革基础上加强财务报告制度的改革：一是制定政府财务报告编制办法和操作指南;二是建立健全政府财务报告审计和公开制度，以保证财务信息的真实可靠，这是整个改革方案实现的谋略;三是建立健全政府财务报告分析应用体系，促进政府预算、资产、负债和绩效管理加强，提供地方政府信用评级依据。政府会计准则体系与政府财务报告制度的改革二者之间循序渐进，相辅相成，缺一不可。

3. 协同性的配套措施保障改革目标的实现

为了保证改革顺利进行，在《改革方案》中制定了系列配套措施。修订了《中华人民共和国会计法》等相关法律法规，2015年10月财政部印发了《政府会计准则――基本准则》，2016年8月财政部印发了《政府会计制度――行政事业单位会计科目和会计报表（征求意见稿）》等，为进一步完善决算报告制度，优化政府财政管理信息系统，加强政府财务报告编报内部控制，显现出改革措施的系统性、协同性。

4. 系统性的路线图和时间表，促使改革进程循序稳妥

建立权责发生制的政府综合财务报告制度的技术性、政策性非常强，改革工作具有复杂性和艰巨性，必须循序渐进，分步骤和重点逐步推进。在《改革方案》中制定了系统性的时间表和路线图，整个改革方案涉及人员、资产、信息化、准则、制度、指南、指标体系，细化成18项具体工作，分阶段按三个步骤实施：2014―2015年完成8项工作;2016―2017年完成3项工作;2018―2020年完成7项工作。

5. 多层次的总体目标是政府会计发展史上的一次飞跃

国际上发展成熟的政府会计目标有三个层次：基本目标是检查、防范舞弊和贪污以保护公共财政资金的安全;中级目标是促进健全收税和其他收支、举债和还债等活动的财务管理;最高层次目标是帮助政府履行公共受托责任。在《改革方案》中明确了改革的总体目标是以保证国有资金安全为基础，强调政府执政结果的绩效考核，加强政府信息公开利于接受社会监督，督促政府在完成受托责任同时，还要上升到治理国家的功能，促进国民经济可持續发展的高度。改革目标明确和清晰，呈递进式、多层次，是世界政府会计发展历上的一次飞跃。

三、对目前行政事业单位会计工作的几点建议

以权责发生制为核算基础的政府会计，将适度分离财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告的管理模式的改革，将打破以往以收付实现制为核算基础的传统管理模式。为此，作为政府会计重要组成的行政事业会计，其基础核算和实操工作将会受到前所未有的冲击和挑战。如何积极应对变革，在“稳”中前进，笔者提出以下几点建议。

（1）加强资产管理，完善资产登记台账，特别是资产的调出、调进、使用年限、使用单位等，完善国家赋予的特殊资产和资源的价值评估，这些都是现行资产管理中的薄弱环节。财政部在不断完善行政事业单位的资产管理信息系统，但其注重点是资产的生命价值周期的动态管理过程。由于长期不计提折旧，已经造成行政事业单位拥有的资产价值账面价值与实际价值的严重不符。另外，行政事业单位的一些特殊资产和资源，如历史文物、自然资源，都没有进行价值计量。权责发生制的财务会计核算要求资产按照使用年限进行折旧，摊销使用成本。因此，只有完善资产登记台账，掌握资产的使用状况（主体），科学评估特殊资产和资源的价值，才能真实的计算资产在运行中的损耗，划分出承担损耗的主体，归集成本，与相应的收入配比。

（2）全面梳理单位的收入与支出、应收与应付，加强辅助核算项目的细化，保证核算数据的详尽、真实，能够精准地使收入与相应的成本配比。行政事业单位现在阶段采取的是“收支两条线”预算管理模式，收入相比企业而言项目繁多，其取得必须严格遵循国家的相应法规，特别是随着社会公共管理职能的调整，行政事业类收费项目也在不断变化。行政事业单位支出以基本支出和项目支出为主要组成，只有部分差额拨款或自收自支的事业单位划分了经营性支出。财务会计要求会计期间或会计对象所取得的收入应与取得该收入所发生的支出相匹配，因此，只有加强行政事业单位现阶段的收入和支出的细化分类核算，使部分收入与支出在一定程度上科学的配比，才能实现以权责发生制核算基础的财务会计。另外，对长期挂账的应收、应付项目要进行及时清理，对无法销账的形成原因逐笔详细登记，尽快报主管部门核销，确认收入或损失，如采用权责发生制核算，应收、应付的销账造成的收入和支出是会影响单位核算财年的财务损益。

（3）完善绩效考核的体系和标准，采用财务指标与非财务指标考核互补的方法，考核政府资金使用的经济性、效率性和效益性，作为政府绩效管理的监督依据。行政事业单位的财务核算不同于企业、公司，特别是行政单位的收入为财政补助收入，履行的是公共管理职能，向社会提供公共产品与服务，支出按照年度预算执行，原则上年终都是收支平衡。这种核算方式是无法体现政府财政年度状况和受托责任的执行情况，因此需要采用非财务指标考核方法来补充“平衡”。建立一套科学的绩效考核系统，将行政事业单位的管理效益、服务质量、社会贡献度纳入考核范围，采用财务指标与非财务指标、定量分析与定性分析相结合，形成规范的指标评价体系、评价标准及评价方法等，对政府的受托责任的执行情况做出科学的量化的评价，接受社会监督，

（4）加强课题研究和项目研发的管理，推动会计实务界与理论界的协作创新，摸索适合中国国情和管理需要的政府会计管理模式。建立权责发生制的政府综合财务报告制度将打破传统的政府会计管理模式，也是对中国政府会计学术发展的推进，是对一系列纷繁复杂的数据进行科学管理的大工程，与民生福祉、国家发展息息相关。因此，需要凝聚各个方面的力量，包括政府、专家学者、普通财务人员的智慧和经验。行政事业单位的财务工作者既是公务人员，也是财务实务操作人员，在工作中要不断发现问题、提出问题，加强高层次政策理论和深层次学术理论的学习，在制度设计、准则制定、信息化建设方面借鉴国外政府会计、企业会计的管理经验，善于创新，提升课题研究和项目研发的能力，形成高质量的研究成果，加强对研究结果的利用，以专业化、科学化的管理手段为财报改革保驾护航。

5.多措并举，寻求学科的沟通与交融，加强高层次应用型会计人才的培养

加大行政事业单位会计领域人才的培养是当前的首要重点工作，在培训形式、手段、内容上要打破传统思维束缚：一是加强不同体制和类型的经济主体的人才交流、挂职锻炼。到国有大中型企业、上市公司、外资企业中了解资本的运作规律，通晓权责发生制下的财务管理模式;到专业院校与科研机构，了解国际最前沿的财务管理知识与理念，提升理论研究的水平，增加社会实践价值。二是加强行政事业会计学术化管理模式。会计学是一门应用型学科，具有很强的学术性和实践性。提高财务专业技术人员的地位和待遇，鼓励财务人员进行课题研究和项目研发工作，营造“术业有专攻”的学科氛围，创立适合中国国情的政府会计实务管理的新学说、新理论，在实践中向管理要红利。三是完善行政事业单位财务人员继续教育体制。财务人员的知识结构必须不断更新才能跟上国家发展的步伐合格履职，因此，必须完善对行政事业单位的财务人的继续教育机制，在目标定位、培养内容、方式方法等方面必须顺应宏观政策调整的方向，跟上会计学科发展的水平，加强职业道德教育，提升财务人员的责任感、使命感，打造一支适应国家财政改革需要的合格财务人员队伍。

参考文献

1.陈立齐，李建发.国际政府会计准则及其发展评述.会计研究，2003（9）.

2.柳宇燕.我国权责发生制改革的思考.会计之友， 2011（3）.

3.財政部.权责发生制政府综合财务报告制度改革方案， 2014-12-12.