关于加强公路系统资产管理的若干思考

廖丽丽

摘 要：行政事业单位国有资产是行政事业单位履行职能、保障政权运转以及提供公共服务的物质基础，行政事业单位国有资产管理是财政管理的重要基础和有机组成部分。本文结合新时期国有资产的管理要求、目标以及广西公路行业特点，从保障公路系统有效运转和高效履职需要、加强国有资产管理、规范资产管理行为、提高资产使用效益等方面进行研究，针对广西公路系统资产管理现状、存在问题提出解决措施的基本思路及改进建议。

关键词：行政事业单位;公路系统;国有资产管理;现状;建议

近年来，随着我国社会主义市场经济体制的进一步完善，政府职能逐步转变，在公共财政理论指导下，财政管理进行了部门预算、国库集中支付、政府采购、“收支两条线”等多项改革，对行政事业单位国有资产管理提出了新的、更高的要求。新时期，国家对行政事业单位的国有资产管理提出了目标任务及举措。本文以广西公路系统国有资产使用管理为例，就目前公路系统资产管理现状、存在问题、原因分析等方面进行探讨，结合广西公路行业特点，对如何保障公路系统工作有效运转和高效履职的需要、进一步提升国有资产管理水平、规范资产管理行为、提高资产使用效益等提出建议及改进措施。

一、新时期国有资产管理的管理要求及目标

为健全国有资产管理制度，规范和加强行政事业单位国有资产管理，维护国有资产安全完整，合理配置和有效利用国有资产，提高国有资产使用效益，财政部于2006年出台了《行政单位国有资产管理暂行办法》《事业单位国有资产管理暂行办法》等规范性文件，明确了国有资产配置、使用、处置、产权登记、资产清查、资产信息管理等环节的管理要求。

为进一步推进资产管理与预算管理、国库管理相结合，充分发挥资产管理的资源配置职能作用，更好地保障行政事业单位有效运转和高效履职，2015年财政部印发了《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》，明确了理顺和巩固行政事业单位国有资产管理体制，健全行政事业单位资产管理法律制度和内控机制，深入建立既相互衔接又有效制衡的工作机制和业务流程;并提出保障履职、配置科学、使用有效、处置规范、监督到位等管理目标。

二、广西公路系统资产管理现状

广西公路系统以公路养护、公路路网建设、路政执法、公路行业信息管理为主要业务范围，属于垂直管理的自治区本级事业单位。主要包括自治區公路管理局本级1个、市级公路管理局9个、县公路管理局85个、沥青处1个、路政执法支队9个、路政执法大队94个、直属大队9个、政府还贷一级公路收费站1个。

广西公路系统资产类别繁多、资产数额较大，是公路部门履行职能、保障正常工作运转等重要的物质基础。截至2017年12月，全区公路系统资产总额高达30多亿元，各单位占用、使用的资产涵盖流动资产、固定资产、无形资产等。全区公路系统共208个预算单位分布广西各地市、县，呈现点多面广的特点。

进一步加强和规范广西公路系统国有资产管理、防止国有资产流失、实现资产保值增值、切实发挥资产投资产生的社会效益和公路部门效益等具有重要的意义。只有全面加强公路系统各单位资产配置、使用、处置等环节管理，维护资产安全完整，提高资产使用效益，才能充分发挥资产在公路部门进行公路养护、安全生产、应急抢险、抢修恢复工程等履职的物质基础作用，保障工作有效运转，更快推进广西公路建设。

为适应新时期国有资产管理要求，实现资产管理目标，广西公路系统从资产配置、资产使用、资产处置等方面切实加强管理。近年来，广西公路系统主要从以下几个方面加强和规范国有资产管理，取得了一定的成效，资产管理水平得到进一步提升。

1.逐步完善国有资产管理制度建设

广西公路系统实行垂直管理，机构庞大，资产数量较多，健全的资产管理制度是公路系统各单位做好资产管理工作的必要前提及政策保障。为规范和统一广西公路系统各级单位国有资产管理，近年来，自治区公路管理局相继印发了《广西公路管理局固定资产管理暂行管理办法》《广西公路管理局无形资产管理暂行管理办法》《广西壮族自治区公路管理局事业单位国有资产处置管理实施细则》《广西壮族自治区公路管理局关于加强国有资产处置收入管理和监督的规定》等规章制度，对全区公路系统各级单位的资产配置、使用、出租出借、处置及资产收入管理等做出了明确的规定。同时，各市、县级公路管理局及路政执法机构根据上级主管部门印发的资产管理制度，结合本单位实际情况制定与之相适应的资产管理细则及资产管理内部控制度，并有效执行。通过统一资产管理流程，合理设置岗位、明确岗位职责，强化资产配置、使用和处置等关键环节的管控，明确资产的调剂、租借、对外投资、处置的程序、审批权限和责任等，有效保障国有资产安全、提高资产使用效率、防止国有资产流失，有效防范和管控资产管理活动中存在的风险

2.加强监督检查及资产清查

（1）定期检查与不定期专项检查相结合。自治区公路管理局对各市（县）级公路管理局及路政执法机构的资产管理工作检查每年不少于一次、被检单位30%以上，各市级公路管理局对下属单位资产管理工作检查每年不少于两次，检查率达100%。同时，不定期开展资产管理专项检查，全面梳理各单位资产管理工作存在的问题，查漏补缺，针对检查中发现的突出问题及共性问题进行全区通报，提出整改意见及建议。通过督促检查，各单位高度重视国有资产管理，基础工作扎实。

（2）根据财政部、自治财政厅统一部署，定期开展资产清查工作。对全区公路系统的资产、负债、收支、债权债务、存货、固定资产、无形资产、在建工程资产等进行全面清查，进一步摸清家底，为做好资产管理工作打下坚实基础。

3.加强资产日常管理与协同管理

公路系统各单位每季度开展一次资产账与财务账核对工作，每年开展一次资产实物清查盘点，及时完成资产管理信息系统及财务账的资产变动登记，实行动态管理，确保各项资产账账、账实相符;每年采购预算由资产部门与财务部门共同编制，确保各项资产购置符合配备标准及工作需求、科学合理，避免重复购置造成资产闲置或浪费。

4.切实做好资产产权登记工作

2016年，根据自治区财政厅和自治区交通运输厅的部署，组织全区公路系统共208个事业单位及2个企业开展国有资产产权登记工作。通過产权登记，进一步摸清全区公路系统路家底及资产配置状况，明晰产权，夯实资产管理基础。开展国有资产产权登记后，各单位每年按要求对本单位资产增减变动情况进行登记及年审，确保各单位资产数据及时更新、真实、准确、完整，有利于各单位实现对资产实时动态管理，对推动公路系统优化资产配置具有重要的意义。

5.规范国有资产处置、出租出借管理及审批流程

（1）广西公路系统各单位严格执行国有资产处置管理办法。自治区公路管理局结合公路系统工作实际制定本系统国有资产处置管理实施细则，资产处置审批实行分级管理，授权审批原则。实施细则对资产处置范围、审批权限及基本程序等做了具体规定。为简化资产处置审批流程，将部分资产处置审批权限下放市级公路管理局。通过授权审批，大大提高了资产处置工作效率。实施细则要求各基层单位应当建立健全国有资产内部控制制度，明确岗位职责，完善资产处置流程，规范处置行为。

经过近几年狠抓国有资产处置管理，规范资产实物处置流程。全区公路系统杜绝违规处置国有资产的现象，严格履行先审批后处置原则，国有资产处置收入按规定上缴国库，实行“收支两条线”管理。

（2）加强国有资产出租出借管理，严格履行审批手续，按规定流程进行公开招租。公路系统国有资产出租出借履行先审批后出租的原则，审批实行分级管理、授权审批的原则。根据上级主管部门资产使用管理规定，为简化资产出租出借审批流程，提高工作效率，自治区公路管理局将出租出借资产单位价值或批量价值在50万元以下的长期出租及出租期限在三个月以下的短期出租，授权各市级公路管理局审批，并实行定期备案。通过分级管理、授权审批，缩短了资产出租流程和审批时间，提高资产使用效率。通过规范公路系统国有资产出租出借，各单位加强国有资产出租出借管理，出租出借收入纳入单位预算统一核算、统一管理，杜绝了挪用、挤占租金收入等违规行为。

6.加强资产管理业务培训

为提高公路系统国有资产管理业务水平，按要求组织公路系统资产管理人员踊跃参加自治区财政厅、自治区交通运输厅举办的资产管理培训班;自治区公路管理局每年定期举办资产管理业务培训班，参加培训人员主要来自各市（县）公路管理局、路政执法支（大）队分管领导及相关业务人员。通过对国有资产管理政策解读，资产规范化管理、案例分析、资产管理信息系统操作讲解等，并结合现场答疑解惑、经验交流，各单位资产管理人员业务水平得到进一步提升。

三、公路系统资产管理存在的问题

1.国有资产闲置，出租出借效率不高

（1）偏远、闲置、废弃的养护站土地、房屋管理难度大。

一是由于部分养护站年代久远，相关资料无法查找，周边界址当地农民不配合确认，无法到国土、房产部门补办权属证书。随着土地升值，当地农民或有关部门通过蚕食、强占等手段不断侵占，存在国有资产流失风险。同时，也会引发基层单位与当地群众矛盾，存在不稳定因素。

二是部分边远的养护站无人看管，养护站的站房及构筑物年久失修，没有预算经费维护，容易自然坍塌，很难监管到位，存在安全隐患。

三是以租代管无足够的评估预算费用，大部分养护站无土地证、房产证，如果要以租代管，在进行公开招租前必须先进行资产价值评估，但评估费用较高，而专项预算经费较少，造成评估工作很难完成。

（2）通过自治区人民政府授权的租赁平台公开招租问题。根据《自治区本级行政事业单位国有资产使用管理暂行办法》（自2012年9月1日起施行）规定，国有资产出租原则上应通过自治区人民政府授权的租赁平台进行公开招租。目前，自治区公路系统绝大部分单位出租出借事项通过自治区人民政府授权的资产租赁平台（即广西北部湾产权交易所股份有限公司网上资产交易平台）进行招租。在实际工作中，基层单位普遍反映：一是该平台总部设在南宁，各地市分支机构极少，各市、县公路部门（特别是地处偏远山区单位）联系招租事宜不便利，加上承租意向方主要为当地人（或村民），这部分人极少（或不知道）登陆平台浏览招租信息;二是该平台日常业务量大，招租时间较长（递交资料后短则1个月，长则几个月未能挂牌招租），影响资产的出租效率，导致租金收入流失。

2.国有资产处置准确性不够

（1）由于历史原因，房屋建筑物等资产未经审批已进行实物处置或自然损毁，存在账存实无等现象。由于因年代久远等历史原因，相关证明材料缺失，产权单位未按规定上报审批处置，一直挂账，存在账存实无，影响资产的准确性。如：

①房屋年久失修存在安全隐患而拆除危房或危房自然坍塌损毁的情况。

②因地方政府城市规划建设需要进行征用，未按相关流程申请资产处置审批，已将房屋建筑物拆除和土地征用置换的情况。

（2）现行规定的部分资产报废条件与现实使用情况存在偏差，如：

①车辆报废条件按国家规定标准有多条（如交通部车辆报废条件共10条），但广西规定的报废条件只有2条（根据行驶里程或使用年限），部分单位的车辆已达国家报废条件，实物资产被相关部门限制行驶、强制报废，但因未满足广西规定的报废条件，无法按正常程序申请报废处置，一直挂账。

②机械设备的使用年限为12年（不分类别或价值大小）。但部分小型机械设备（如价值较小的割灌机、割草机等小型设备），由于公路养护部门使用频繁，正常使用年限最多可用3―5年，超过5年后无法修复继续使用或者修复成本比新购置成本高，大量无法使用又不能报废的小型机械设备需要提供专门场所进行管理满足12年后方可报废处置，保管难度大，浪费人力物力。

③现行的资产管理规定未对房屋建筑物使用年限进行规定。此类资产如果需申请报废处置的，需办理资产评估、安全鉴定报告等。20世纪七八十年代的房屋，很大一部分未办理产权证。目前资产鉴定机构对没有产权证明的房屋构筑物不予以进行安全鉴定，导致一些久代久远的老旧房屋，因材料欠缺等原因无法申请报废处置，闲置、残旧的房屋长期无人看管，存在安全隐患。

3.资产核算管理不足

（1）资产分类不准确、核算不规范。部分单位的资产账与财务账分类未严格按现行资产分类进行登记入账，新的《事业单位会计制度》将固定资产分为六类：“房屋及构筑物，专用设备，通用設备，文物和陈列品，图书、档案，家具、用具、装具及动植物”。但有些单位对同一资产分类不一致，比如：资产部门分类为专用设备，财务部门分类为通用设备;土地使用权应分类为无形资产，有的单位资产部门分类为无形资产，而财务部门分类固定资产等。由于分类不准确，导致账账不相符及资产报表与财务决算报表数据存在差异。

（2）有些单位财务人员和资产管理人员没有高度重视资产核算工作，核算的标准不具体、不明确，核算过程不规范，导致资产账目不能随资产的变化而变化，在一定程度上影响了单位资产核算工作的质量及数据准确性。

4.资产管理意识淡薄，资产管理人员能力有待提升

部分单位在公路管理工作中，重生产，轻管理。对资产管理不够重视，责任落实不到位，资产管理人员更换频繁;身兼多职，或责任心不强，对相关政策法规及业务流程不熟悉，工作流于形式，影响资产管理工作质量。

四、加强公路系统国有资产管理的建议

1.加强管理，排除安全隐患，提高资产利用率和使用效益

特别是加强占公路系统资产比例较重的偏远、闲置、废弃的养护站土地、房屋的管理。一是对城镇建制区外的偏远闲置养护站房经审批后可采取定向出租，以租代管的方式进行管理，防止资产流失，提高资产使用效益，确保国有资产保值增值。二是对有安全隐患的房屋构筑物加强监管，联合安全部门，采取张贴通知告知“此处危房，严禁入内”等字样、围墙上喷警示语、拉线或砌墙等措施隔离，避免闲散人员入内造成安全事故引起纠纷。三是及时进行安全鉴定或评估，搜集相关资料申请资产处置审批。对于危旧养护站房较多的单位，可以采取捆绑打包方式由评估公司统一评估，评估费编入单位预算。

2.制定政策，简化流程，提高工作效率

建议财政部门及上级主管部门出台相关政策，对于地处偏远山区或对于金额较小（原值在10万元以下）的资产出租以及租期较短（在6个月以内）的资产出租出借，可以通过当地政府的公共资源交易中心或地方资产交易平台进行公开招租，或通过单位内控机制、“三重一大”决策等方式进行出租，尽量简化出租流程，缩短出租时间，提高资产使用效率。

3.加强整改，确保资产处置合法合规

特别是广西公路系统中有相当部分资产租赁合同签订的期限超过20年，而根据《中华人民共和国合同法》第二百一十四条“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”。个别单位与承租方签订的租赁期限超过20年、不符合法律规定的无效经济合同（含出租、出借、出售、转让等合同），相关单位应主动与承租方进行沟通协商，尽快解除合同，或依据法律程序进行整改，确保国有资产出租、出借以及出售、转让等行为合法合规，维护国有资产安全，防止国有资产流失。

如：XX公路管理局国有资产出租50年，合同租期从1998年10月到2048年10月。经核实，出租协议中约定“经公证处公证后才生效”，而该合同并无公证处的证明，该出租协议为无效合同，且租赁合同中超出20年部分为无效合同，建议通过协商解决，在双方无法达成一致意见的情况下，可通过法律程序进行维权，终止租赁合同。

4.积极完善资料，依据充分核销资产

对部分资产因处置依据不足，未能申请核销，存在账实不符的问题，特别是公路系统单位车辆资产的管理：

（1）对于部分车辆使用年限较长、车况较差（但未达到车辆报废条件），存在安全隐患，无法通过年审，被交警部门强制报废的资产，相关单位应积极收集资料（如车辆的回收证明、交警注销证明、残值收入等）逐级上报申请核销。

（2）对于被盗或丢失（遗失）的资产，相关单位应查明资产被盗、丢失的原因及相关责任人责任，是否有报警记录（收集报警记录、公安机关出具的证明等相关材料）;对于车辆遗失的，应马上向公安机关报失，并开具车辆遗失或注销证明，消除安全风险。

5.合理调整、科学设置资产处置方式方法

对于部分资产报废条件与现实使用情况存在偏差问题。建议财政部门及上级主管部门合理调整、科学设置部分固定资产报废条件，与国家规定相衔接，符合实际情况，使资产处置方式方法更具操作性。

6.主动作为，解决历史遗留的资产账实不符等现象

由于历史原因，公路系统部分房屋建筑物等资产未经审批已被处置、账存实无的问题。相关单位应了解房屋建筑物拆除原因及背景，收集相关证明材料（如建房请示文及批复文、危旧楼房的鉴定证明、住建局的批文、土地出让金、立项准建证等），或查找当时有关政策规定（如当时的政府拆迁通告、补偿协议、补偿款凭证、上级主管部门关于新建养护站、成立收费站的批文，以及本单位的请示文件、精神文明建设文件、承包经济责任制等），主动向上级主管部门及财政部门报告，经同意后，拟文上报申请核销，避免出现长期挂账、资产账实不符等现象。

7.提高资产管理意识，加强公路系统资产管理队伍建设

公路系统各单位应进一步提高资产管理意识。加强宣传、提高认识、合理分工、明确职责，让每一位干部职工从思想上认识到加强国有资产管理的重要性和必要性;资产管理队伍应相对稳定，注重资产管理人员的业务提升，加强业务学习。资产管理人员在业务知识和管理水平上能与时俱进，熟悉资产管理规章制度，熟练掌握资产信息系统操作流程，扎实做好日常资产管理基础工作。

8.加强资产管理信息化、网络化建设，提升资产管理水平

不断完善资产管理信息系统，实现广西公路系统资产管理信息化、流程化、网络化，真正做到实时查询分析单位资产占有使用情况，全面掌握资产信息，促进公路系统资产共享，并对长期闲置、低效运转或超标配置资产进行合理调剂，提高资产使用效益，防止资产闲置浪费。

五、政府会计制度下加强资产管理的思考

全面规范和加强行政事业单位国有资产管理，是健全国有资产管理体制、完善社会主义基本经济制度的必要举措，是构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制框架的必然要求。为适应新时期国有资产管理要求，公路系统应积极探索新途径、新办法，结合公路行业实际情况，不断健全完善公路系统国有资产配置、使用、处置等配套制度。

随着财政部《政府会计准则――基本准则》和《政府会计准则第3号――固定资产》的颁布与具体的实施，在行政事业单位中，固定资产的管理与计算工作有了新的要求。新准则对固定资产的确认、计量和信息披露等进行了系统规范，政府会计准则实行后能更真实准确地反映行政事业单位的资产、负债情况，由此会促使各单位严格执行国有资产管理的规定。

2017年1月，财政部门对《行政事业单位国有资产年度报告管理办法》进行了颁布预报实行，要求各单位在日常管理基础上编制报送的反映行政事业单位年度资产占有、使用、变动等情况的文件，包括行政事业单位资产报表、填报说明和分析报告三部分。这也对当前固定资产核算和管理工作有了更高的要求。

新制度对规范资产管理、核算及年度报告等有了更高的要求，公路系统加强国有资产管理任重道远。各单位应不断探索新办法、新思路加强国有资产管理，使资产管理工作走上规范化、科学化、信息化的轨道，保障公路系统有效运转和高效履职需要，为促进广西公路事业发展发挥保驾护航的作用，为广西经济社会发展和人民群众生产生活提供良好的公路交通保障。