产业投资引导基金的发展与区域优化

田娟娟

[摘 要]以产业发展导向为目的的政府引导基金对产业结构升级、战略性新兴产业发展大有裨益。结合区域产业发展特点和政策导向，将基金投向适合当地发展的关键领域十分必要。以辽宁省为研究对象，结合该地区的优势新兴产业特点，对辽宁省产业投资引导基金的发展模式及存在问题进行分析，并提出对策建议：辽宁省应不断探索市场主导型基金的发展之路、健全基金的信息公开与披露机制以及防范基金运作风险不断推动产业投资引导基金的规范发展。

[关键词]产业投资引导基金；政府引导基金；战略性新兴产业

[中图分类号]F830

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2018）02-0125-03

Abstract： The government guidance fund， which aims at the orientation of industrial development， is of great benefit to the upgrading of industrial structure and the development of strategic emerging industries. In practice， it is necessary to put the fund in the key areas suitable for local development by combining the characteristics of regional industry development and policy orientation. Taking Liaoning province as the research object， combined with the advantage of the characteristics of emerging industries in the region， analyzes the development mode of Liaoning province investment fund industry guidance and problems and that， continue to explore the market oriented fund development， perfect fund and public information disclosure mechanism and operational risk prevention fund to continue to promote industrial investment guide the fund should regulate the development of Liaoning province.

Keywords： Industrial Investment Guidance Fund； Government Guidance Fund； Strategic Emerging Industry

在我国步入经济新常态和产业结构调整升级的大背景下，由政府牵头设立的产业投资引导基金正逐渐成为地方政府增加招商引资的新路径。从区域经济发展角度看，地方政府产业投资引导基金作为风向标、指示器，有利于区域内部资金流向需要扶持的产业，有利于产业发展带动产业结构升级。截至2017年10月，辽宁省产业（创业）投资引导基金管理中心先后批准设立鞍山先进制造创新创业投资基金、辽宁节能环保企业（创业）投资基金、辽宁中德产业投资基金等18支基金，投资领域涉及智能制造、信息技术和文化旅游等多个领域，这些基金设立对支持辽宁地区的产业结构调整，支持战略性新兴产业、高新技术产业和现代服务业的初创期企业、中小微企业的发展具有巨大的推动作用[1]。

近年来，随着政府引导基金出资额的日益扩大，问题也浮现出来，尤其是基金区域发展不平衡问题逐渐凸显。在华北、华东、华南等发达地区，资源相对丰富，投资者对项目投资后的规范化管理、后续资金的合理跟进等问题尤为重视，项目的出资进度和投资标的次之[2]。欠发达地区问题相对较多，还要考虑出资规模、投资標的的预期收益等问题。目前，我国政府引导基金的投向区域仍有限制，如果基金的规模过大，地方优质的项目资源不能与之匹配，就会影响社会资本的参与程度，从而降低了政府引导基金的示范效应[3]。无论是在哪一个区域，政府引导基金的投向都应该适当的集中化，应结合区域产业发展特点和政策导向，将基金投向适合当地发展的关键领域[4]。本文以辽宁省为研究对象，对该地区产业投资引导基金的发展模式提出对策建议。

一、辽宁省产业投资引导基金的发展及区域特点

2010年初，辽宁省创业投资引导基金管理中心在省编制办公室的批准下正式成立，成为辽宁省创业投资引导基金的日常管理与投资服务工作的负责部门。2015年10月，辽宁省产业（创业）引导基金正式设立，首期规模100亿人民币，存续期7年。该基金的设立是通过引导基金拉动有效投资，鼓励创新创业，从而促进辽宁地区的产业结构调整与产业升级，是国家级各类引导基金与辽宁省各市级引导基金的衔接纽带，其作用是广泛吸引各类社会资本的参与。截至2017年10月辽宁省先后获批的18支政府引导基金具体见表1。

从表1中可以看出：

第一，基金设立步伐加快。在创业投资引导基金管理中心成立的两年内就先后设立18支政府引导基金，募集总规模为146.5亿。从时间分布来看，2016—2017年设立的基金数量均为9支，基金募集总规模分别为37.25亿和109.25亿。从单支基金规模来看，金额最大的为30亿（辽宁中德产业投资基金），最小的为1.9亿（辽宁新兴文化产业投资基金）。综合来看，辽宁省政府引导基金发展已初具规模。

第二，投资方向紧紧围绕优势新兴产业。目前，我国政府引导基金的设立主要可以划分为创业（创新）投资引导基金、产业投资引导基金、基础设施和公共服务投资引导基金三大类型。从表1可以看出，辽宁省已批准设立的18支政府引导基金中，17支是产业投资引导基金，其中又有16支基金拟投资重点领域为战略性新兴产业，7支基金的重点投向是高端装备制造业，占比38.89%（如图1所示）。在战略性新兴产业的发展过程中，辽寧省结合了区域资源优势和前期发展基础，将高端装备制造产业、节能环保产业和新材料产业这些具有相对优势的产业作为政府引导基金的投资重点，有利于将资本效用最大化。

第三，社会资本聚集能力有待提高。考察产业投资引导基金发展的优劣，不仅要看基金设立的数量、规模，更应该透过社会资本聚集能力来衡量。从表1的数据可以计算出，18支基金的社会资本规模为92.28亿，占募集总规模的比重为63%，由政府产业引导基金所撬动的财政资金杠杆率为1.7倍。两个年份的社会资本募集规模分别为25.42亿和66.86亿，占比分别为68%和61%。2017年IUD 领导决策数据分析中心发布的《2017 地方政府引导基金数据报告》指出，国内一些规模较大的政府产业投资引导基金的杠杆放大效能达到10—30倍，如广东重大科技成果产业化引导基金放大效应为12.5倍。可见，辽宁省政府产业投资引导基金的社会资本转化能力仍有较大的提升空间。

二、辽宁省产业投资引导基金的运作模式及存在的问题

（一）辽宁省政府产业投资引导基金的主要运作模式

目前，我国政府产业投资引导基金的模式大致包括阶段参股、融资担保、跟进投资、风险补助和投资保障等。在前三种模式中，政府引导基金所扮演的角色都是投资者，其作用是引导社会资本的进入。在实际运作中，根据市场化原则而承担风险并获利；而后两种模式通过财政资金纯支出的方式，只能作为基金运作的一种辅助性手段。辽宁省政府产业投资引导基金自启动以来，主要是阶段性参股和跟进投资两种运作模式。其中，阶段参股是指政府引导基金向创业（产业）投资机构提供资金支持，通过母基金（FOFs）的形式来吸引社会资本，通过投资机构成立若干子基金。在选择具体项目之后，由子基金来对项目进行投资。跟进投资是指政府以同等条件对项目进行跟投，可以视作政府的直接投资行为。但是跟进投资的适用受到了限定，仅限于处于投资创业早期或需要政府重点扶持的高新技术等产业领域的创业企业。

（二）存在问题

1.基金运作的市场化意识不足

市场化运作是政府引导基金区别于政府财政补贴拨款的重要特征，两者的本质区别并没有被明显区分。其表现是缺乏高质量项目的储备，主要是由于对培育和优质项目储备重要性的认识不足；而一部分企业对市场经济的认识不到位，没有意识到未来政府扶持企业的最主要途径是基金而不是财政补贴拨款。

2.缺乏成熟的基金管理机制

产业投资引导基金在设立初期都会加大宣传力度，以招募优秀的子基金经理，而在投资决策后对子基金的运作情况缺乏公示和了解，使得市场对某只引导基金的实际运作水平了解的信息有限。辽宁省创业投资引导基金管理中心并没有相关投资子基金数量、具体投资方向以及基金所投项目是否退出的相关信息披露。

3.基金运作的风险防范意识不足

从基金自身的运作来看，辽宁省政府产业投资引导基金设立数量的激增并没有伴随优质的项目、管理能力的匹配、未来通畅的资金退出渠道，在基金的后期运作中可能会出现严重违规事件。如果基金运作风险控制不得当，财政资金和社会资金的矛盾及相关问题将集中爆发，甚至可能诱发区域性金融风险。

三、辽宁省产业投资引导基金的发展建议

（一）有效推进市场主导型融资模式

辽宁省政府产业投资引导基金应不断探索市场主导型的发展之路，其最大特点是政府通过信用担保而不是直接出资的方式来设立基金，这样可以降低政府的财政负担。目前，该模式被美国、德国等发达国家广泛应用，通过完善的市场体系和丰富的社会资本来作为运行保障。不断完善辽宁省区域金融市场体系，为政府产业投资引导基金提供有效的金融生态环境，是有效推进市场主导型融资模式的关键。

（二）不断健全信息公开与披露机制

应将政府产业投资引导基金纳入信息公开的范围。在基金成立后，向辽宁省省发改委、证券业协会备案，并通过相应的公共信息平台，对基金的管理人、托管人、投资收益率、资产留存、退出等信息定期进行公开。基金的监管部门应建立和健全基金信息的检测系统，动态跟踪基金投资运行情况。

（三）防范基金的运作风险

在基金运作自身的风险防范上，应不断建立和完善投资引导基金绩效评价体系，只有提高政府产业投资引导基金的运作效率，才能在战略性新兴产业发展过程中起到关键作用。通过量化的评价体系来判断政府引导基金是否实现了政策目标、是否有效地促进了战略性新兴产业的发展。

[参考文献]

[1]成丹.地方政府引导基金治理机制及辽宁运行实践[J].地方财政研究，2017（3）：24-29.

[2]邓彦，苏砚心.政府引导基金支持战略性新兴产业发展的运行模式研究[J].科技创业，2017（3）：42-44.

[3]许芳，伍光磊.地方政府创投引导基金绩效评价指标体系及其完善——以生命周期的视角[J].赤峰学院学报（自然科学版），2016（11）：62-63.

[4]杨林，李思赟.政府引导基金促进战略性新兴产业发展运作机制的研究综述[J].公共财政研究，2015（6）：87-94.

（责任编辑：张彤彤 蓝亮）