环境公益诉讼视角下的立案登记制

郭雪慧

(河北经贸大学 法学院，河北 石家庄 050061)

在过去，有关组织提起环境公益诉讼时，有时会遭到当地政府的干预，使得立案无法实现。立案登记制可有效缓解环境案件的立案难困窘，有利于环境民事公益诉讼的推进，立案登记制对解决诸如环境公益诉讼立案难的现实困境有着积极的意义。但是，立案登记制也有待完善。实践中，也有可能会出现环境恶意诉讼的现象，如果诉权被滥用，不仅会浪费有限的司法资源，还会破坏司法权威，对此要进行合理、合法的规制。

一、民事诉讼立案制度的基本理论

(一)民事诉讼立案制度概述

顾名思义，在民事诉讼中，立案往往指的是指法院在收到起诉状后，依法对纠纷进行合理的审查并做出是否受理的决定。[1]一旦立案就意味着法院对原告起诉行为的合法受理。在民事诉讼中，受理则指的是受诉法院认为原告的起诉符合法定条件，进而对案件准予立案的行为。在司法实践中，一般把起诉的条件视为受理的条件。在民事诉讼中，立案属于第一环，同时也是最重要的一环。立案程序完善与否决定着民事诉讼案件进入司法程序的设置是否合理。

在我国，民事诉讼的立案模式一般分为立案审查制与立案登记制两种模式。立案审查制度往往指的是法院在受理案件的时候，首先要审查当事人的起诉是不是符合受理的条件，进而再决定对此案件是否进行受理的一项制度。在民事诉讼中，如果只有当事人提起诉讼，那么，是不能当然地启动诉讼程序的。也就是说，实践中存在当事人提起了诉讼并自认为符合起诉条件，但诉讼却难以进入实质审理的现象。[2]立案审查制度有利于防止当事人对诉权的滥用，可以在很大程度上避免司法资源的浪费。立案审查模式在我国存在了那么多年必然有其合理性。但是，这项制度已经跟不上现代司法理念与社会的发展，暴露出来了很多的弊端。在立案审查制下，法院往往从权力的视角认识当事人的行为。[3]

立案登记制起源于英美法系国家，在英国采取填写诉状表的形式，在美国采取提交起诉状的形式，其都是要求当事人填写并提交一份民事诉讼的立案登记表，其中包含当事人与案件的基本信息，并不需要具备实质要件，法院就可以准予登记立案。在大陆法系国家当中，典型的实施立案登记制度的国家有德国和日本等。在德国的民事诉讼立案流程中，法院暂时不需要对实体要件进行审查。从两大法系的立案登记制度来看，不管是实行当事人主义的国家，还是实行职权主义国家，大都只对案件的形式要件进行审查，对于案件的实质判决要件审查则放在法庭审判阶段。

在立案审查制度中，实际上是把诉讼要件的审查提前到了立案阶段，而在立案登记制度中，如果当事人提供符合形式要件的起诉状，法院就会接收，并且会在法定期限内给予答复。

(二)我国民事诉讼立案制度的历史沿革

在我国，民事立案工作在初期并没有被单独的独立出来，但是其作为诉讼的最初环节一直存在。新中国成立以来，我国的民事诉讼立案程序大致经历了从“立审合一”到“立审分立”的过程。

第一，“立审合一”的行政管理模式

自新中国成立以来至八十年代中期，我国并没有设立专门的立案机构，立案工作一般交由业务庭进行，这是由我国当时法律制度还不够健全的国情决定的。当时在实践中，“立案难”的问题比较突出。很多当事人的诉权难以得到保障。而从一个国家的诉权保障程序是否完备可以看出这个国家的法治发展水平到底如何。[4]

第二，“立审分立”的试行与施行

1986年，开始试行立案与案件审查相分立的模式。但是，当时还并没有完全解决立案难的困境。1996年开始，基本确立了“立审分立”的模式，立案审查权与实体审判权开始分离开来。但是，实际上，此种方法把审判权进行了分离，将实体诉讼要件的审理提到了立案程序中。这就造成了起诉条件过高，立案难的现象依然存在着。

第三，由立案审查制改为立案登记制

从2003年开始，就陆续有学者开始反思我国的立案审查制，希望能够实现法院不得拒收当事人诉状的愿望。2014年10月，十八届四中全会审议通过了案件受理制度，建议改立案审查制的传统而为立案登记制。2015年5月1日起，我国的立案登记制度开始实施。

也就是说，在民事诉讼案件中，如果对于立案限制得过于严格，那么，就容易使当事人的权利无法得以实现，进而往往会加剧上访等影响社会和谐事件的发生，有时甚至会引起群体性事件。对此，吴英姿教授曾经批评过法院的“势利”。[5]为了更好地解决立案难的问题，2015年，我们一改传统的立案审查制而为立案登记制。但是，任何一项新的制度总是有很多需要完善的地方。

二、立案审查制的缺陷

立案审查制在我国施行了有六十年的时间，必然有其合理的地方。但是，随着社会经济的发展，这项制度已不能满足人们对诉权的表达需求，出现了很多不尽如人意的地方。对民事纠纷在立案前就进行审查，有使当事人诉权不能充分行使之嫌。我们知道，以前的《民事诉讼法》第一百二十三条有关立案的规定，人民法院在立案的时候需要满足以下相关的规定：起诉状或者口头起诉一定要符合起诉的条件，而起诉状符合不符合起诉的条件则需要经过人民法院进行合理的审查，如果人民法院经过审查，认为符合起诉条件的，才会准予立案。而同时《民事诉讼法》第一百一十九条的规定，起诉必须符合四个要件，要满足主体资格的要求，有具体的诉讼请求和事由，要符合管辖等方面。也就是说，在传统的立案审查制中，立案前法院必须从这几个方面进行审查。这往往会对当事人参与诉讼产生一定的障碍。举例来讲，在法院对当事人主体资格进行合法的审查上，要求原告与本案有“直接的利害关系”，这在实践中往往是不容易被证明的。再比如，在对管辖进行审查方面，现实中经常会出现几个法院之间对案件相互推诿或者对案件进行相互争夺的现象。法院常常能够找出不属于本案管辖的不予立案的理由，尤其是遇到相对疑难复杂的案件时，法院就会尽量不予立案。[6]由此以来，我们可以想象到当事人为了立案而在几个法院之间奔波的辛苦与绝望。而当事人在经历辛苦与绝望后会产生对司法不信任的情绪，一些当事人甚至会铤而走险走上不归之路。

立案审查制度容易造成司法腐败。以前的《民事诉讼法》第一百二十三条规定“认为”符合条件的才予立案。但是，法院做出“认为”的判定时依据是什么呢？由于法律对相关规定并不具体，这就给了法官很大的自由裁量权。与此同时，在审查过程中当事人没有话语权，违背了程序正义的要求，极易产生司法腐败。

三、立案登记制的优点与尚待完善之处

立案登记制改革是收案量增长的主因。立案登记制仅在实施后的一个月时间内全国总立案量就同比增长了29%。显然，立案登记制为我国的法治进程起了重要的作用。但是，随着立案登记制的实施也暴露出了许许多多的问题。可以说，立案登记制意味着对当事人递交的起诉状，法院要接受并出具书面凭证，而且，法院往往只是对起诉状进行形式审查，而不对起诉状进行实质审查，符合条件的都要登记立案。这一制度能够使更多的民事纠纷进入诉讼程序。但是，在我国这一新的制度没有经过试点就开始启动，实践中出现了案多人少、法官压力大、滥诉与恶意诉讼等问题。

(一)立案登记制的优点

起诉的实际功能是当事人行使诉权，启动诉讼程序，国家是否应当确认以及实现当事人的诉求应当在诉讼程序中审查判断，而不应当在起诉受理阶段。立案登记制在很大程度上解决了立案难的问题。在我国，立案难一直是存在着的现实问题。我国《民事诉讼法》对起诉条件做了严格的规定，要求原告要具有起诉的资格，而且必须要与本案有利害关系，并提供足够的证据等。立案难使得许许多多本应该进入诉讼程序的案件得不到应有的救济。现在全面推行立案登记制要求有案必立，能在一定程度上有效缓解立案难的问题，让受到侵犯的合法利益都能得到公平与正义。

立案登记制的实施加大了对当事人诉权保障的力度，有利于司法权威的树立与社会的稳定。根据新《民事诉讼法》第一百二十三条与《民事诉讼法》解释第二百零八条第二条的规定，在当事人向法院递交起诉状以后，要求法院一律接收，并且要出具包括收到起诉状日期在内的书面凭证；与以往的立案审查制度相比，法院在立案时不再对当事人递交的起诉状进行实质审查，而只是对起诉状进行形式审查即可。司法本应该是当事人合法权益的有力保障，在以前严格的立案审查制度下，很多案件不能进入司法程序，很多人就会以为法官对立案条件严格的规定其实是故意刁难老百姓，当事人尤其会对司法救济产生怀疑，进而影响了司法在人们心目中的权威地位。在我国，“有冤无处申”，不能立案是一部分人进行上访的原因。在传统的立案审查制下，由于法院的受案范围相对较小，使得一些本来应当立案的纠纷得不到立案，当事人最后只能把希望寄托于其他的诸如上访、武力解决纠纷等途径。现在通过立案登记制度，当事人的诉权能够更容易地得到实现，那么，这无疑也在很大程度上提高了司法的公信力，有利于社会的和谐与稳定。

另外，立案登记制有利于司法统一。在立案审查制下，对于同类型的案件，有的法院受理，有的法院不受理，极大地损害了司法的统一。

(二)立案登记制的弊端

通过立案登记制度的实施，在很大程度上降低了起诉的门槛。但是，在现实生活中，立案登记制也呈现出了许多不利的方面。一方面，法院的立案数量大大增加，法院面临着巨大的压力，也不利于后面审判程序的顺利进行；另一方面，起诉权旨在使得公民、法人或其他组织维护自己的合法权益。起诉门槛的降低，使得一些人滥用起诉权，这样，不仅会容易使他人遭受不必要的骚扰，也浪费了非常有限的司法资源。再有，实践中审查与否及审查的内容与限度难以把握。具体来讲：

首先，立案登记制的实施使得法院面临着更多的压力。有限的司法资源应该应用到那些真正需要的人们之中。而立案登记制的设置在一定程度上忽视了宝贵的司法资源所具有的有限性，无形中给法官带来了前所未有的压力。实践中，立案登记制在很大程度上降低了起诉门槛，使得更多的纠纷涌向法院。而与此同时，法院的人员配备并没有太大的变化。毫无疑问，这些案件都要通过法官来处理。最近出现的“法官离职潮”与法官猝死的事件越来越多，其中，法官压力大是一个重要的因素之一。

其次，立案登记制的实施使得后续审判工作更加不利。伴随着社会经济的日益发展，案件的复杂性也更加强大，导致案件增多，而法院审理案件的审限并没有改变，这给法院的审理造成很大压力。根据我国《民事诉讼法》第149条和第161条的规定，人民法院适用普通程序审理的案件，要在立案之日起六个月之内审理结束，对于那些适用简易程序审理的案件，则要在立案之日起三个月内审理结束。有关《民事诉讼法》审限时间的规定还要追溯到20世纪90年代。而当今的现实情况和原来的情形有了很大的改变，一方面案件的数量增多了；另一方面，案件的复杂性也更加强大了，立案登记制的实施必然给法官在审理时限上造成很大的压力，对后续审判工作不利。究其深层次的原因，主要是由于案件审理前的程序不完善直接导致案件审理进程滞后，造成案件审理不顺畅。当前我国法院的许多审判前的非关键程序都由审判庭来完成，譬如公告、送达等。而这些简单而又重复性的常规工作又会耗费法官很多精力，案件不多的时候，法院人手还可以应付，审判法官对案件一一进行相应的处理。但是，适用立案登记制度后，案件数量会大幅地增长，法官不仅要审理案件，还要耗费很大精力做这些重复性程序，这不仅影响效率，而且还会影响审判的质量。

此外，在证据搜集过程中的举证责任没有按规定落实，也会导致立案登记制与其他新制度的不适应，进而加大法官的工作量。尽管我国有举证期限以及逾期举证证据失去效力的规定，但在司法实践中，逾期举证失去效力的制度实施并不顺利。一方面是由于当事人为了实现关键证据的特定作用，而不欲第一时间将关键证据提交法院，另一方面是由于上级法院很多时候不坚定地支持举证责任的落实。造成这种局面的原因，客观上受制于法律对于新证据的规定不明确，法院查证和当事人举证之间的界定模糊，加上受到重实体法轻程序法等传统思想的影响，当事人在收集、提供证据程序规则和法院调查取证程序规则上的不健全，导致当事人当庭提交新证据、无视举证责任期限的情况大量存在，得不到有效的控制。通常情况下，一旦双方当事人逾期提交新证据，案件就要重新开庭审理，增加了判案的难度。因此，逾期举证无效的情况得不到有效遏制，会带来后续判案的复杂性。

也就是说，立案登记制的实施降低了提交起诉证据的门槛，导致大量案件进入法院，客观上加大了后续审判程序的工作量，法院将花费大量的时间进行证据梳理，加之新证据提交得不到有效的规范，从而延长了案件审判的时间。

再次，极易引起滥诉与恶意诉讼。大量的纠纷极其容易地涌入法院，必然会出现某些人滥用诉权的现象。[7]立案登记制下的滥用诉权更加容易发生，一些人很可能会因为一件芝麻蒜皮的小事就到法院起诉。在立案登记制实施后，曾经轰动一时的“赵薇节目瞪人”事件就是典型。事情是这样的，2015年6月期间，一名观众觉得电视中的赵薇一直在瞪他，就欲起诉赵薇侵权，请求其赔偿精神损害。另外，在立案登记制下，恶意诉讼事件也日益猖獗。恶意诉讼影响了社会秩序的稳定，使无辜公民的合法权益遭受到不应有的深度伤害，引发社会矛盾的进一步激化。

还有，审查与否及审查的内容与限度难以把握。在我国新的立案登记制度下要求有案必立，那么，在立案登记制度下，交到法院的材料是否需要审查？如果进行审查，审查的内容与限度如何？如何才能避免滥诉与恶意诉讼的发生呢？实践中，有的法院在案件立案时询问得非常仔细，加上申请立案的人员较多，往往立案的时间很长。有的法院询问得很少，很快就能立案。究其原因，对立案登记制度的错误理解使得实施不当。各地在立案登记实施过程中，一些法院对此项制度的理解存在偏差，进而使得实施有误。比如，有的地方法院以为立案登记制度的实施意味着不需对当事人提交的材料进行审查，也就是说，只要当事人提交了相关的材料，法院对其进行登记就完成了立案；再比如，有的地方法院认为立案登记制度实施后仍需要对当事人提交的材料进行实质性审查，登记只是立案的一道程序而已。这两种认识都是不正确的，经过立案登记的案件依旧属于人民法院依法应该受理的案件，而既然法律规定必须是依法应该受理的案件，那么，当事人提交的材料就要符合法律规定。至于确定提交的材料是否属于依法应该受理案件的范畴时，需要法院依职权进行必要的形式审查，而不需要进行相关的实质审查。

也就是说，立案审查制度存在一些缺陷，容易造成立案难；立案登记制度在拥有优势的同时，也面临着一些挑战。在我国，立案登记制作为一项新的制度必然有很多的优势与尚待完善之处。对两大法系相关程序的规定进行比较，我们可以发现，国外的趋势都是努力降低起诉的标准，立案登记制运用较多。对此，笔者提出在我国对立案登记制进一步完善的构想。

四、国外有关立案制度的启示

在国外的诉讼理论与司法实践中，都只有“起诉方式”的说法，几乎没有所谓的“起诉条件”的概念和探讨。[8]

(一)普通法系国家的立案制度

在英国的民事案件立案制度中，英国的相关程序法规定，对原告所递交的起诉申请，法院做出接收就意味着案件进入诉讼程序，并且对起诉书的格式做出了标准性的规定。在英国，他们更鼓励以非诉讼的方式解决纠纷，期待当事人能够和解；在美国的民事立案制度中，只要原告能够以正当理由说明自己具备获得法律救济的事实，并在起诉状中加以说明，就具备了起诉标准。在美国的起诉状中，有关事实细节的要求并不高，也不要求过于具体和烦琐。也就是说，美国立案前的程序更着力于使纠纷双方在合法的期限内做好辩诉准备。

(二)大陆法系国家的立案制度

在法国，鼓励诉前调解已经成为一种潮流。原告提起诉讼后，法院会做出相应的审查，及时了解当事人的诉讼请求，以方便解决纠纷；在日本，只要原告的起诉符合法定要求，便可启动诉讼程。反之，除非特殊情况，如果不够法定条件，将会被排出司法程序之外。特殊情况包括：法院主动或者基于当事人申请而移送给有管辖权法院的案卷材料；在案件得以受理后，诉讼主体才丧失行为能力的。在日本，“凡诉状应记载事项有欠缺时，其诉状为不适法”。

在德国，对于当事人的要求也很宽松，只是起诉书必须由律师起草。但与此同时，德国规定了严格的实质内容。一般情况下，在德国受理前并不审查当事人是否适格，而是在审前程序中查清事实。体现了程序法的独立价值。要求原告起诉时须本着对法院负责的态度，材料明确充分。[9]在德国，只有起诉状达不到要求，才会有起诉被拒的情况。德国很重视主体资格，把它确定为起诉的重要条件。

(三)两大法系国家立案制度的启示

大陆法系与英美法系国家对诉讼的启动都比较宽松。只要起诉人递交了符合要求的起诉状，法院就会启动诉讼。相比而言，我们国家以前实行的立案审查制度就显得比较严格。而立案登记制更符合国际趋势。西方发达国家的通行做法是把诉状制作为格式化文本，当事人以“填空”的方式填写即可。这是很值得我们学习的。它不仅方便当事人提起诉讼，也省去了法院工作人员进行大量解释与补正的麻烦。另外，我们也可以借鉴来自日本的经验，对诉状内容进行必要与任意记载事项的区分，从而使得当事人更好地撰写起诉状，也有利于对方当事人的答辩与法院在审前准备程序中对争点进行整理。当然，我们在适用相关制度时，更要考虑我国的国情。毕竟“法律秩序是生长的”，它主要取决于社会内部的环境土壤。

五、我国民事立案登记制度完善的建议

立案登记制旨在保障当事人的诉讼权利，保障那些应该依法受理的案件，使它们能够及时地得到人民法院的审理，从而实现“有案必立、有诉必理”。这一制度改革过程中，会带来整体司法环境的改变，这对法院和法官提出了极大的挑战。对此，我们需要关注以下几个问题：

(一)确立司法有限的理念，明确受案范围的负面清单

司法不能解决所有的矛盾纠纷。“有案必立、有诉必理”的前提条件是案件属于受诉法院的受理范围。[10]司法并不可能解决所有有关涉及利益调整、阶层分化而引发的所有纠纷。纵观中外的法治历程，我们知道，法治建设要想成功，必须要把本国国情与法治规律有机地结合起来。[11]而现在，我国处于一个巨大的社会转型时期。在这样的一个社会变化极大的社会转型期，我国法律的构建与社会经济的发展要保持一致还需要进一步完善。例如，社会诚信意识还不够，矛盾众多等问题都或多或少地存在着。

尤其需要注意的是，很多纠纷的产生是基于特定的社会与历史原因的。很多纠纷错综复杂，具有“牵一发而动全身”的特点。有的纠纷有时还会牵涉到政治与其他的社会因素，而不是单单依靠司法机关就能解决好的。对于环境行政公益诉讼制度，立法上也要明确行政公益诉讼的受案范围。[12]现代社会很多社会纠纷都是伴随着经济的发展与社会阶层的日益分化，而使得一些群体感觉不公而引发。例如，非在编职工与民办教师的待遇问题等，如此这般的社会矛盾与纠纷不是单单依靠个案判决就能解决的，它更多需要的是政策调整。再比如，有的地方如果可以判定“村规民约”不合法，那么，不仅仅会大大提高政府的治理成本，也会影响社会的稳定。这也是当时很多法院不敢轻易受理一些纠纷的一大因素。我国社会转型过程中的很多矛盾与问题属于发展中的问题，政策尚不明朗，通过司法程序简单的做出法律评判是不适宜的。对于一部分政策性或者具有政治性的法律问题，当前司法介入是不合适的。[13]

对于如何处理好保障当事人权利与依法受理人民法院应该受理的案件的关系来讲，关键是确定不予登记立案的案件范围，这就给最高法院提出了一个更难的课题。在当前的社会转型时期，存在着大量的社会矛盾纠纷，如果允许这些矛盾进入司法程序，当前的司法条件难以承载如此重任。承认司法不是万能的，司法要辅以多元化的纠纷解决机制，我们就要明确司法的实施效力，确定受理案件的界限是必须做的一项事情。不划清立案范围而盲目地扩大接受，会导致案件的审理质量下降，不仅解决不了实际问题，还会损害法院在人们心目中的公信力，进而影响司法权威。从彭宇案到聂树斌案所造成的负面影响，再一次拷问法院公正司法的能力，如果司法不公最终会使得民众对司法的不信任感增强，甚至形成对司法不信任的不良思维模式。因此，法院需要严格依法受理应该受理的纠纷，依法公开公正地审理好每一个案件。

(二)起诉状的改进与完善

众所周知，起诉状是非常重要的。在立案登记制下，法院更注重形式要件的审查，于是，起诉状就显得更为重要。当前，我国的起诉状虽已有很大进步，但仍有许多需完善的地方。

首先，起诉状应格式化。起诉状一定要具有格式化，一定要明确起诉状所应记载的内容。修改后的《民事诉讼法》没有区分起诉状必要记载与任意记载事项。对此，我们可以借鉴大陆法系国家有关必要记载事项与任意记载项的规定，对我国的民事诉状记载内容进行区分。必要记载事项不仅需要包括当事人的一些基本情况、诉讼请求，以及所依据的事实、证据与证据来源。如果诉状中缺少某一项，可以按照规定一次性书面告知当事人补正，如果当事人在法定期限内完成了补正，则应当登记立案。另外，对于必要记载事项中的证据问题，有人提出要借鉴两大法系的相关做法，采取对证据不做要求的方式。但是，国情不同，不能一概而论。在诉状中对证据不做要求的地方往往有比较完备且有执行性的审前程序，证据问题能够在审前程序中解决。而我国民事诉讼中在此方面存在欠缺，所以，采取两大法系的做法并不符合我国的现实国情。但是，我们可以做到“由法院详尽地向社会公示起诉状的程式、内容，制定合法起诉状的样板并且规定必要变通的限度，为当事人填写起诉状提供明确的指导”。[14]起诉状的样板应当通俗易懂，使当事人容易看明白如何填写。另外，为了提高效率，可以在起诉状中增加可供当事人选择的案件类型，通过这种方式，有利于法院对案件进行入库登记。当然。对此项可以不做强制性的要求。

其次，也要完善口头起诉。实践中存在向法院递交书面起诉状困难的情况。例如，在农民工讨薪事件中，一些农民工就由于文化程度低而无法向法院提交书面的起诉状。在我国，是允许当事人以口头的形式向人民法院提起诉讼的。这就要求法院在仔细耐心地予以详尽准确的记录。记录之后，要把记录内容向起诉人复述，以免有误解当事人的意思，经起诉人仔细核对签字后才可将该记录作为起诉材料。

(三)推行集中审理主义

第一，我们可以借鉴英美法系国家的审前程序推行集中审理主义，最大限度地提高庭审的效率，更好地促进审理的集中化。[15]审前程序由法官主持，对当事人提出的各项主张进行必要的过滤，进而筛选出真正有价值的争议内容，使当事人及时了解对方所持的意见，有针对性地做好准备，从而能在庭审时做到有的放矢，有效地进行攻击和防御。立案登记制保障了公民的诉权，但是，如果后续的程序不能很好跟上的话，那么，还是很难令人信服的。基于此，必须建立强大的后续保障程序。同时，当事人都渴望自己能够在开庭审理时充分目的表达自己的意见，这就要求具备完善的审前程序。比如，还可以在庭审前召开会议，整理争点，使正式的开庭审理富有效率。实践中，大陆法系的一些国家也实施了该项举措，例如，德国确立独立的审前程序，使审理更加充实而有效率；美国在民事诉讼中的审前动议程序，使得一些不具有诉讼意义的案件被及时的排除在庭审之外，提高了诉讼效率。

(四)建立诚信诉讼机制，防止滥诉和恶意诉讼

我们建立诚信诉讼机制，防止滥诉和恶意诉讼。任何事物都是具有两面性的，当然，立案登记制度也不例外。通过立案登记制度的实施，一方面，大大降低了当事人起诉的门槛，有利于对当事人诉权的保障；另一方面，也容易出现滥诉与恶意诉讼。所以，我们要想办法对此进行规制。法律对于虚假诉讼要承担不利后果而做出了相关规定，但是，其并没有规定滥诉要承担什么后果。滥诉并不指的就是虚假诉讼，其往往指的是不合理的诉讼。这就要求在立案登记制下，滥诉的行为要承担必要的法律后果。当然，滥诉往往是不恰当地使用诉权，所以，惩罚的力度不要过于严重，适当的时候对滥诉的当事人给予警告或要求其向对方当事人道歉即可。

恶意诉讼不仅仅对当事人造成诉讼之累，同时，也造成了司法资源的浪费，影响非常恶劣。对此，我们要加大对恶意诉讼的惩罚力度。实践中，对于恶意诉讼，法院往往只是驳回其诉讼请求而不对提起恶意诉讼的当事人进行惩罚。也就是说，其并没有增加当事人的诉讼成本，也就很难规制恶意诉讼。当然了，这一不合理现象的出现是有深刻的原因的，对于恶意诉讼的处罚法律没有规定由哪个部门负责。立案庭往往只是负责案件起诉，对于尚未进入审判的行为审判庭无权干预，而通过执行庭执行的则是生效的法律文书。所以，对于恶意诉讼应该有详细的法律解释。比如，要规定一旦出现恶意诉讼应该由人民法院的哪个职能部门进行处罚，而且对于处罚要有很强的可操作性，并对恶意诉讼者有震慑效果，使得人们不敢轻易地启动恶意诉讼。

具体到环境公益诉讼，在倡导激励措施的同时，也要防止滥诉。对于可能发生的滥诉，可以通过前置程序等加以解决。[16]环境公益诉讼激励制度是为了维护生态环境，但环境公益的诉权不能恶意行使。[17]为了防止出现滥诉的发生，要设置一定的制度进行预防，并加强对公益诉讼的监督。[18]

1.诉前告知制度

世界上很多国家规定环境公益诉讼的原告在提起诉讼前，必须提前要求环境破坏者停止违法行为并采取救济措施，或者告知行政机关。例如，美国规定公益诉讼的原告在提起诉讼前60日要通知联邦环保局。加拿大也规定，在提起环境公益诉讼前也必须申请违法调查。[19]诉前告知制度能督促行政主体积极履行职责，也能使违法者意识到自己的违法行将损害降到最低。[20]

2.设置对滥用公益诉讼权的惩罚机制

只有让滥用权利的人受到应有的制裁，才能从根本上遏制权力滥用的发生。对此，可以设置相应的惩罚机制。[21]滥用公益诉权实际上构成了侵权：首先，发生了滥用公益诉权的损害；其次，行为人使用了公益诉讼权利，造成了相对人权力的缺失；再次，行为人明知却故意滥用诉权；最后，相对人的损害与行为人公益诉权滥用存在着因果关系。既然侵权就要承担责任，例如，赔偿损失等，应该将惩罚机制引入到滥用公益诉权的处罚机制中。滥用公益诉权惩罚机制降低了诉讼成本，减少了环境公益诉讼障碍。

总而言之，立案登记制并不是完美的，有必要对其进行完善，以期此项制度能够在生活中发挥更大的作用。民事立案登记制的实施必须要循序渐进而不适合操之过急。而且，在适用立案登记制时要区别对待，对于法律关系较明确的案件可实施立案登记制，而对于一些法律关系比较复杂的案件可逐步实施该项制度；立案登记部门要指引公众理性地行使诉权；要实施多元化的纠纷解决方式，加大调解力度，努力促进当事人间达成和解；此外，要提高当事人的法律意识与诚信观念，进而通过内外的合力来保障立案登记制度的良好运转。具体到环境公益诉讼，除了要通过立案登记制解决立案难的问题，同时也要防止滥诉的发生，要实施诉前告知制度，设置对滥用公益诉讼权的惩罚机制。