破解保障性住房难题的国外经验及启示

韩喜平，赵晓涛

(吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春 130012)

习近平总书记在党的十九大报告上指出，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”[1]保障性住房问题事关人民群众的切身利益，中国政府格外重视保障性住房建设。住房问题不仅仅是中国的问题，而且是一个世界性的难题。由于各个国家的政策体制和经济体制的差异性，各国在保障性住房的政策倾向上大同小异，但就其初衷实质上是殊途同归，都是为了改善本国居民的居住条件。因此，对世界范围内的保障性住房成功样本的考察就具有重要的现实价值和意义。本文考察总结了新加坡模式、美国模式和英国模式等三个典型模式的有益经验和成功做法，并据此对中国保障性住房建设提出了建设性的政策建议。

一、中国保障性住房建设面临的挑战

保障性住房是指由政府为中低收入、住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。[2]建设保障性住房是社会主义制度优越性的重要表现。自1994年国务院提出经济适用住房以来，中国保障性住房建设取得了重大进展和成绩，在不断满足人民群众住房需求的过程中探索出一条适合中国国情的保障性住房发展道路，基本形成了以住房公积金、经济适用住房和廉租房等三位一体的保障性住房制度。但是，也应看到，我国保障性住房建设仍然处于起步阶段，面临着诸多亟待解决的重大问题和挑战，需要从体制机制上进一步改进和完善。

第一，我国保障性住房供需失衡的基本面没有发生根本改变。保障性住房主要解决中低收入群体的住房需求问题。对于已经取得人民政权、实行社会主义市场经济的中国来说，保障性住房供给遵循需求决定论的基本规律来推进，一如恩格斯所说，“解决这个问题同解决其他一切社会问题完全一样，即靠供求关系在经济上的逐渐均衡来解决。”[3]我国中低收入群体的规模决定了保障性住房建设的规模和速度。中低收入群体住房需求的满足程度直接反映了我国开展保障性住房的能力和水平。第六次人口普查数据表明，中国社会处于“倒丁字型社会结构”并正向“土字型社会结构”转化的阶段，橄榄型社会结构仍旧处于目标建设之中，这就意味着中低收入群体所占比重巨大，同时也意味着保障性住房的社会需求量巨大以及解决保障性住房的任务十分艰巨。近年来，随着中国城镇化速度的进一步加快，越来越多的农民通过进城务工等各种现代化流动方式正在渐进发生身份转化，农民市民化的直接结果是壮大城镇中低收入群体规模。党的十八大以来，中国加大了保障性住房建设的力度，无论是环比数据还是同比数据，障性住房的有效供给量都呈现出高速增长的趋势。但是，保障性住房建设的速度严重滞后于弱势群体的增长速度，中低收入群体的购房需求与政府的住房供给缺口仍然在逐渐扩大，矛盾在不断深化，客观存在供需失衡陷阱的风险。存量短缺，增量缓慢，这是我国保障性住房建设面临的主要矛盾和最大的现实问题。

第二，我国保障性住房运行层面的问题比较突出。我国保障性住房主要采用的是类型对接的发展模式，针对保障性住房需求者的特征设计供给模式，这种模式在理论上具有一定的合理性和科学性，但在现实层面面临着操作上的技术难题以及与此相配套的高昂的服务和监督成本。近年来，经济适用房上的寻租腐败问题、廉租房苛刻的资格条件和适用群体上的面窄问题、住房公积金制度的“劫贫济富”问题等一系列负外部性问题逐渐浮出水平，特别是中低收入群体的高门槛准入和识别机制在一定程度上把真正的住房需求者拒之于体系之外，这从侧面反映了我国保障性住房运行层面上的体制、机制和制度漏洞。而对于保障性住房的退出机制问题方面，同样面临着监督和负向惩罚机制缺失的问题。这些反映在运行层面的问题，直接影响了我国保障性住房的实施效果，影响了中低收入群者的住房获得感和幸福感，同时也在一定程度上影响了住房保障性制度的制度优势的充分释放和有效发挥。

第三，我国保障性住房的生态环境不佳，需要从顶层设计的维度进一步改进。保障性住房具有涉及群体庞杂、覆盖面较大、社会影响深远、投入成本较高、回收周期较长等一系列特点。推进保障性住房建设是一项复杂的巨系统工程，不仅需要政策、规划、法制等一系列强制性制度的保障，同时也需要资金、技术、人力、物力等大力支持。其中，保障性住房制度是基础和核心框架，资金、技术、人力、物力等是必要要素条件。没有要素的支撑，保障性住房制度就形同虚设，同理，没有保障性住房制度的存在，一切外部要素都失去配置的可能和意义。就保障性住房建设的制度而言，当前客观存在着制度有效共给不足、法制建设滞后、地方政府规划短视、政策安排不合理等一系列问题。就保障性住房建设的要素而言，主要面临着要素短缺、要素配置效率低下和科学性不足等问题，这些体现在要素层面的问题既有要素本身的逐利因素的制约，同时也有政府不作为因素的影响。切实推进保障性住房建设，必须在改进保障性住房的要素配置效率和公平上做文章，综合运用政策柔性引领和硬性约束的方法，引导银行、金融、社会、企业等要素主体参与到保障性住房建设中来，推进保障性住房要素集聚和最优化配置，改进和优化保障性住房的生态环境。

党的十九大报告指出，“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”[1]，自然也是中国破解保障性住房难题的新的历史方位。新时代中国广大中低收入群体的住房需要能否得到有效的满足直接关系到新时代中国特色社会主义建设的社会效果，关系中国社会的和谐稳定以及长治久安。站在新时代的历史方位上，大力发展保障性住房建设不仅具有重大的经济意义、民生意义，还有很大的政治意义。面对我国保障性住房建设中存在的一系列化问题，需要在既有框架内进行改进，改进的思路和来源可以是保障性住房发展的实践经验的总结，也可以是域外国家提供的经验、教训和模式，在批判借鉴的基础上，从而把国外经验与中国实践有机结合起来，形成具有中国特色和中国风格的保障性住房发展道路。

二、国外解决保障性住房的典型模式

住房是构成“人类生存的第一个前提”[5]的重要因素，是“一切历史的第一个前提”[5]的重要构件。住房问题是人类共同面临的共性问题，不是只有中国需要解决住房问题，世界上高度发达的资本主义国家也同样存在需要解决住房问题。正如马克思所言，“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。”[4]在现代社会，这里的“住”不是普遍意义上的住房问题，而是主要指中低收入群体的保障性住房问题。国外发达资本主义国家解决住房的历史比我国早，制度和体系相对成熟，经验相对丰富，对于广大发展中国家具有重要参考价值和借鉴意义。但是也应看到，受历史和现实因素的影响，域外国家的保障性住房制度设计和实施都留下了厚重的本土烙印，从而呈现出异质多样的保障性住房模式。因此，参考和借鉴发达国家解决保障性住房的经验和方法一定要结合本国实际和现实国情来取舍和选择。从中国保障性住房发展的阶段和任务看，新加坡模式、美国模式、英国模式对中国保障性住房改革具有一定的借鉴意义和启示。

一是新加坡保障性住房模式。早在20世纪60年代初，新加坡政府就致力于解决住房问题，大力推进居者有其屋的住房工程，最大限度满足居民的住房需求，在解决住房问题上走在亚洲前列。这些成绩的取得与新加坡良好的保障性住房制度是密不可分的。新加坡保障性住房主要有两大政策体系构成：一个是完善的住房公积金制度。新加坡的住房公积金制度采用高存低贷、存贷分离的政策。其中，住房公积金的征缴、支付、管理以及保值等职能由新加坡中央公积金局负责，住房公积金的发放、信贷等职能由新加坡国家发展部门隶属下的建屋发展局负责。住房公积金缴存用户按照市场化利率获取利息收益，并以低于市场化的利率贷出资金。这样的设计和安排规避了住房公积金运行中的制度漏洞，保证了住房公积金使用上的公平公正。另一个是大力发展政府组屋。政府组屋是相对于私人住房的住房模式，属于政府投资开发建设并提供的住房公共品。政府组屋建设所需要的资金主要来源于住房公积金和政府建设债券，是一种成本低廉、数额庞大的资金筹集方式，这种方式在解决财政投入不足难题的同时也确保了政府组屋大规模、集中化的开发建设。由于政府组屋建设资金成本相较于市场化信贷方式低廉，这就在一定程度上拉低了政府组屋的出售价格并确保了市场价格的可控性，使其在政府计算后的符合居民购买能力的价格区间内波动。政府不仅对组屋的市场价格进行控制，同时对于特殊群体、特殊情况做出特殊规定，对那些符合条件的居民给予适当的住房补贴，确保居民买得起、住的上。政府组屋是新加坡主要住房模式，约有80%以上人口居住的是政府组屋。显然，住房公积金制度和政府组屋工程不是孤立运行的，而是借助于政府的主导作用实现有机的结合。住房公积金在上游和下游分别解决政府和居民的资金来源，政府组屋在中游把资金盘活，推动了要素资源的有机组合，发挥了公积金的杠杆作用，从而使保障性住房模式在良性互动的轨道上健康发展。综合来看，政府用居民的资金解决居民的住房问题是新加坡保障性住房的典型特征。

二是美国保障性住房模式。美国保障性住房政策主要是面向中低收入家庭实施的一揽子保障体系。由于美国是一个主张住宅经济自由的国家，房屋高度商品化和私有化，因此，美国的保障性住房政策主要集中在终端交割上，即通过政府在提高居民的房屋购买能力和降低房屋购买门槛两个维度上的介入，最大限度上满足居民的住房需求。在降低房屋购买门槛方面，主要采取税金信用计划的方法降低住房的成本进而拉低房屋的市场价格。具体来说，政府为了激励更多的市场主体参与到房屋建设中来，向有志于履行社会责任的机构和私人发放税金信用证。税金信用证是一种纳税豁免凭证，可用于减轻税负负担。税金信用计划的主要面向租赁用住宅，资金来源主要是政府财政支出，是一项惠及房屋建设者和租用者等多元主体的住房保障政策，准入门槛较低，机会相对公平，特别是对于那些非营利性机构和部门，赋予其更多的信用配额优惠，其目的旨在促进房屋供给主体朝着多元化的方向发展。在提高居民的房屋购买能力方面，主要采取两种方式予以保障。一种方式是全球通行的抵押贷款担保和保险制度。美国实施信贷购房的历史比较悠久，最早可追溯到18世纪30年代成立的FHA。美国的信贷购房体系具有期限长、利率低、首付低等三大特点，这是其他实行信贷购房政策的国家所不具备的保障优势，究其原因，与美国高度成熟的金融体系是密不可分的。当然，这种住房和金融高度耦合的信贷住房模式并非没有漏洞，相反在一定程度上客观存在着不可规避的风险隐患，2008年美国的次贷危机就是由住房信贷引发的全球性金融危机。另一种方式是租金资助性计划，即《美国住宅法》中的第8条款。租金资助性计划主要是面向残障人士、流浪者、孤寡老人和低收入家庭等特殊群体实施的住房救助计划。由于适用对象的特殊性，这就决定了相关政策实施程序上的相对复杂性，其中关键环节是美国住房与城市发展部的资格审核。租金资助计划与受益者的收入计划相挂钩，实行动态监测、跟踪和周期性滚动，一旦符合资格人员的收入发生变化，其所享受的租金资助政策就随之进行动态调整。租金资助性计划是美国众多房屋租金补贴政策中具有深远影响的保障性住房政策，这种深远性不仅体现在庞大的辐射面和覆盖面，更体现在其带来的沉重财政负担。

三是英国保障性住房模式。英国保障性住房侧重于住房制度供给的顶层设计，通过实施各种计划政策等福利措施介入和干涉住房市场的交割，从而来保障中低收入群体的住房需求。分工明确、职责清晰、相互制约的组织架构和科学完善的制度体系是英国保障性住房政策的鲜明特征，在此基础上形成的一系列住房计划和政策都是组织架构和制度体系完善的直接反映。英国保障性住房组织主要由住房政策制定部、监管部、社会房东和被资助部门等四部分构成，这四部分不是孤立运行的，而是在一整套制度框架约束下互促互进、耦合互构。在不同的历史时期，英国实行了不同的保障性住房政策，其中可负担房屋模式计划和居者有其屋住房计划的影响最为深远，社会效果也最为认可。可负担房屋模式计划以注册房东和政府为施策对象，旨在通过对这两方面力量的制衡，实现对租金灵活性水平(目标资金的浮动率)、目标租金数额(租金水平的期望值)和租金封顶额(社会的公租房资金额度)等三个关键指标的控制，从而使房屋租金显著低于市场租金，真正降低房屋租住者的租住成本。居者有其屋住房计划主要有两种实现方式，一个是政府推出的新建住房计划，即住房净值贷款方式。该计划针对购房申请者提供优惠贷款，优惠的信贷资金由政府和开发商按照一比一的比例共同承担。另一个是共享产权方式，即房屋的产权由住房申请者和住房协会按照一定的比例共同所有，住房申请者需要向住房协会所持有的房屋产权份额交纳租金，与此同时，住房申请者采取回购的方式从住房协会逐步购回剩余的房屋产权。当然，这个过程不是单向的，而是可逆的，即住房协会也可从住房申请者手中购回剩余的房屋产权。

三、国外保障性住房模式的经验启示

中国在保障性住房方面积累了丰富的经验，但也客观存在这诸多方面的问题和挑战，解决这些问题和挑战既要立足于中国的具体国情，又要充分借鉴人类社会的有益成果。新加坡、美国和英国的保障性住房模式为我国解决保障性住房问题提供了可供借鉴的经验参考，概括起来有如下几条：

第一，盘活社会资本推进保障性住房建设。保障性住房不同于商品住房，俱有成本回收周期长、收益率低等先天缺陷，对信贷资本具有显著的排斥效应。因此，建设保障性住房首要的关键的是解决资金来源问题。新加坡经验表明，盘活社会资本是破解保障性住房资金难题的重要路径。社会资本分布具有点多、分散、量小等特征，要把分散的社会资本集中起来使用，关键是要借助制度和技术创新等手段形成资本集聚的载体，通过载体平台把分散的社会资本集中起来，从而实现集中力量建设保障性住房的目的。在我国，政府是最大的信用主体，承担着无限的社会责任，人民群众愿意把闲散资金投资于政府主导的社会事业建设中，天然的是理想的资本集聚重要载体。基于这样的国情优势和逻辑机理，建议政府要充分发挥信用的集聚功能，组织力量研发多种性质和功能的保障性住房建设债券以及债券衍生品，积极推进住房债券在产品和实现形式上的创新创造，通过发行住房债券、建设债券等各种各样的资本集聚方式盘活社会资本，为我国保障性住房建设注入充沛的社会资金。

第二，加快住房公积金立法进程。我国住房公积金运行中存在的诸多问题主要是法制建设滞后的结果。实践表明，住房公积金制度运行中法律法规的制度性硬约束的缺失，在一定程度上客观滋生了跑冒滴漏等违规违纪现象的发生，不仅使住房公积金制度的社会效益大打折扣，而且也损害了住房公积金用户的住房福祉。英国和美国的经验启示我们，要对住房公积金制度进行立法，把住房公积金制度纳入到法律的框架下运行和推进，用法律手段明确利益相关者的权利和义务，严格约束相关主体的行为，保护弱势群体的合法权益，使其成为人人退而避之的“带电高压线”和“烫手山芋”，维护住房公积金制度的市场秩序，保障住房公积金制度的程序正义和运行公平，切实增强住房公积金制度的严肃性和权威性。我国住房公积金制度具有体量大、覆盖面广、社会影响深远等显著特点，对住房公积金制度进行立法，不仅现实十分必要，而且意义十分重大。特别是随着全面依法治国日益向纵深推进以及人民群众对美好生活向往的日益强烈，对住房公积金制度进行专门立法不仅现实越来越迫切，而且逐渐成为一种主流的发展大趋势。要充分把握好这一主流趋势，在持续推进住房公积金制度立法进程中不断增强人民群众的住房获得感。

第三，加大保障性住房的财政投入，强化政府对保障性住房建设的宏观调控力度。建设保障性住房，政府要正确摆正位置和科学有效发力，不仅要有合理的“位”，还要更好的“为”，既不能缺位和越位，也不能无为乱为。不能因为发展市场经济就把属于政府的“位”和“为”让渡于市场，实践中，完全依靠市场办法实现保障性住房的市场出清不仅不现实，而且也根本做不到。要看到，即使美国这样一个高度市场化和私有化的国家，在解决居民的住宅问题上同样使用了税金信用证这样一种政府引导方式，同样使用了租金资助计划这样一种财政补助救济办法，其目的是通过政府的监管、引导和控制，使保障性住房建设按着政府预期的方向发展。我国是市场经济发展不充分的社会主义国家，我们虽然强调市场在资源配置中发挥决定性作用，但这只是前半句，还有补充前半句的后半句，即更好地发挥政府的宏观调控作用。这两个半句不是分开独立作用的，而是以合力的方式综合起来运用的，其最终指向就是从根本上彻底规避市场失灵和政府失灵。具体到保障性住房建设同样不能例外。因此，在解决保障性住房等重大民生问题上应该坚持这样的思路，即政府是核心主体，公有制是根本保障，充分发挥政府的宏观调控作用是主导，加大政府的财政投入力度是重点，灵活运用市场手段是主要路径，整体提高保障性住房的建设规模是根本目标。

第四，创新政府购买保障性住房的方式方法和途径。保障性住房作为一种重要的民生产品，事关人民群众的切身利益，政府必须在解决保障性住房问题上主动作为。英国在解决保障性住房方面的经验启示我们，发挥政府的保障性功能和作用，不仅要从房屋建设、房价控制的维度进行规划和引导，同时也要从住房产品购买的视角予以保障。比如，对于解决残障人士、流浪者、孤寡老人和低收入家庭等没有购买住房能力的特殊群体，可由政府财政购买住房产品并成立专门机构负责房屋的租住管理，确保住有所居。再比如，为解决信贷资质较低而又有购房需求的中低收入家庭的购房问题，政府可成立官方性质的住房协会，由住房协会购买住房产品并负责住房产品的产权市场流通。居民可购买房屋的部分产权，并通过回购的方式直至完全占有产权。如此不仅可以有效解决购房者的资金缺口问题，而且降低了信贷成本。类似的政府购买保障性住房的模式还有很多种，重点和关键是要创新政府购买保障性住房的方式方法，拓展创新政府购买保障性住房的技术瓶颈和思维困境，不断开发新产品、发展新模式、拓展新思路。

从全球视角看，解决保障性住房问题不仅仅是技术问题、制度问题，更是一项重大的政治问题，是任何国家和政府都无法回避的问题。切实解决好人民群众日益关切的保障性住房问题，不仅是新时代中国特色社会主义建设的题中应有之义，更是建设社会主义现代化国家的历史新征程中必须解决的问题。我国在借鉴域外国家保障性住房建设经验的过程中，必须从立足中国国情这一最大的实际出发，坚持用马克思主义立场观点和方法辩证客观的分析和提炼，坚决杜绝盲目主义和“拿来主义”，切实用习近平新时代中国特色社会主义思想指导新时代的保障性住房建设，不断开辟中国保障性住房建设的“中国方案”，走新时代中国特色社会主义保障性住房发展道路。