用制度保障公民诉权

王子文　汪翰林

摘要 十八届四中全会拉开新一轮司法改革的序幕，为保障当事人诉权而进行的行政诉讼立案登记制度成为此轮改革的有机组成部分。本文从改革的背景着手，立案难的存在以及诉权保障理论的发展是行政诉讼立案登记制度产生的必要土壤。在此基础上对行政诉讼立案登记制的运行情况进行了必要的描绘，重点分析了行政诉讼立案登记制当中立案标准与审查。而后本文分析了现行行政诉讼立案登记制度的诸多缺陷并提出了相对的应对措施。

关键词 行政诉讼 立案 登记制

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.298

一、行政诉讼立案登记制的背景

行政诉讼立案“三难”问题长期困扰着行政诉讼的健康发展，其中立案难问题尤为突出。十八届四中全会所作出的《关于全面依法治国若干重大问题的决定》中首次提到了：“改革法院案件受理制度，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”《决定》中正式对行政诉讼立案难问题作出回应，正是基于长期在“民告官”的行政诉讼中，当事人求告无门的背景，切实保障当事人的诉权，以期在诉讼源头的立案环节改革行政诉讼，以期取得“振领而群毛理”的制度收效。

（一）立案难

行政诉讼的制度旨趣在于司法权与行政权之间的相互制衡，以期通过行政诉讼促进依法行政，保障当事人的合法权利。面对强大的政府机关，当事人的合法权利受到侵犯之时，求助于司法机关往往成为必由之路。然而，长期以来我国行政诉讼立案率长期低下，高诉讼门槛使得当事人往往求告无门，争议难以化解，权利无法保障。

立案难的成因是复杂多样的，梳理之下，不仅仅包括司法资源的稀缺，也包括审判权的局限，甚至包括公民法律素养低下等等，都会导致立案难的出现。

1.司法资源的稀缺性：

司法资源是宝贵的社会资源，是维护社会稳定与发展必不可少的。进入新世纪以来，我国经济实现了跨越式的腾飞，与此同时所带来的是社会纠纷的日益增多，不仅仅体现在数量的突飞猛进，更表现在纠纷形式和种类的丰富多样。纠纷需要进入法院进行定纷止争，于是便出现了有限的司法资源与无限的社会纠纷之间的矛盾，“案多人少”的困境在我国普遍存在。为了适应社会矛盾的增多，不少法院都采取了一些立案“土政策”，诸如设立立案门槛等，将诉讼费用的收取与立案与否挂钩，或者是立案材料进入司法机关之后如同泥牛入海，甚至出现了法院“选择性司法”的现象，法院仅仅选取自己能审能判的案件进行立案。种种乱象均导致了行政诉讼立案难题。

2.审判权的局限性：

不是所有的案件都能够进入审判权的视野，这是社会纠纷的多样性以及复杂性所决定的，也是重要的司法规律。换言之，审判权有其固有的局限性。由于种种历史原因，多数社会敏感案件也使得法院不能立案，不敢立案，诸如土地拆迁纠纷等等。

3.当事人法律素质低下：

当事人在纠纷发生之后，往往希望求助于司法权。但是囿于自身法律素养不足，对诉讼需要的材料都难以提交完整，对于行政诉讼的程序性规定，如复议前置程序等更是知之甚少，对纠纷是否属于法院管辖，是否属于法院的案件受理范围也不甚了解。在法院多次告知其补正材料之后仍然无法达到立案所需要求时，便产生了法院故意刁难，不让其立案的抵触情绪。

（二）诉权保障理论

法治是保障社会稳定向前发展的基石，而法治的题中之义便是任何人在权利受到侵犯的时候，都可以请求法院予以公正的裁判，以化解纠纷。这其中包括起诉的权利，對不予受理裁定的上诉权利和要求合法审判的权利。诉讼法中的传统观点往往着眼于诉讼开始之后，当事人的权利保障，而对于诉讼开始之前当事人的“案外权利”则重视不够。近年来，保障当事人的诉讼权利成为共识。司法解释规定：“人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。”而立案环节是行政诉讼的源头，是纠纷进入法院的入场券。没有当事人诉权的行使，便没有法院的定纷止争。当事人没有诉权，便如无本之木，无源之水，保障当事人的诉讼权利具有极为重要的意义。因此“有案必立、有诉必理”成为立案登记制改革的重中之重。

二、行政诉讼立案登记制现状

（一）立案登记制性质探讨

立案登记制这一制度的性质决定了其制度的构建基础。对立案登记制这一制度的性质的不同认识决定了该项制度在现有制度框架内的地位，进而决定了其能够发挥的作用。因此，明确立案登记制的性质是探讨该项制度实施现状的逻辑基础，也是理论前提。

在对立案登记制的性质的探讨中，不同的学者对这个问题有着多种多样的认知。有学者认为，我国的立案登记制度是一种区别于立案审查制的立案形式审查制度，也有学者认为，我国的立案等级制度实际上是“准立案登记制”。不同学者的观点分歧之关键在于，现有的行政诉讼立案登记制是否已经破除了以往的立案审查制度当中的将实体审查程序前移的弊病。总体上而言，学者都肯定了新行政诉讼法中关于立案条件的新规定，即原告是否是行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织；被告是否明确；诉讼请求和事实根据是否具体；是否属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。只要当事人所提出的诉状在形式上契合了这四个要件的要求，人民法院就应当予以立案。

笔者比较认同“准立案登记制”的性质界定。第一，从法律规定上而言，实质审查不可避免。以往的诉讼审查制度中，将实体审判中关于当事人诉讼请求是否合理，理由是否适当，证据是否充分等相关情况均纳入到立案审查的范围当中，造成了对当事人诉权的严重限制。现有的行政诉讼法虽然明确界定了诉讼登记的四大要件，但是却没有配套的法律法规对这四项要求的具体含义作一清楚明白的界定，致使法院在实践当中，需要凭借以往的经验，对当事人的诉状是否符合四项要求作出判断，而这一判断过程当中难以避免实质审查。第二，从司法实践当中来看，就笔者所进行的调查情况而言，由于法律法规的缺失，法院在判断当事人诉状是否符合法律要求的起诉要件时，仍多采用以往对案件实质要件的审查标准，使立案审查制度名亡实存。

（二）立案登记的标准与审查

在明确了现有立案登记制“准立案登记制”的性质的前提下，我们需要对这项制度的具体建构进行考察。前已述及，立案登记制度的产生背景在于原有的立案审查制度无法切实保障当事人诉权，为破除审判程序中的实体审查程序前移至立案程序的弊病，构建了立案登记制度以保障当事人诉权。基于这个目的，立案等级制需要把握的便是以什么标准决定当事人的诉讼请求是否为法院所接收。在明确标准的前提下，不可避免的需要按照这个标准进行审查，因此，这个意义上的立案审查也是立案登记制度中的重要组成部分。

行政诉讼立案登记的标准首先应该从新行政诉讼法当中寻求依据。新行政诉讼法当中规定了四个立案条件，但是这四个立案条件囿于法律规定的模糊与含混，导致在具体的司法实践当中实体审查难以避免。因此，需要进一步去考察各地法院所采取的具体标准。一股认为，立案登记制的审查应当局限于对形式要件的审查，即审查当事人所提交的诉讼材料在形式上是否符合法院的立案要求，比如是否写明了必须填写的事项等等。这又可以分为对“对诉讼材料的形式审查”和对“诉讼要件的形式审查”两个层次。前者主要针对当事人所提交的诉讼材料是否符合相应规范，后者则主要审查当事人所提出的诉讼请求是否构成“诉”。

（三）审查回应机制

法院完成对当事人诉求的审查之后，需要作出一定的回应。审查回应机制当中由两个部分构成第一部分是法院在完成审查之后，针对不同的情况作出不同的处理的机制；第二部分则是当事人在收到法院的处理结果之后，对处理结果进行异议的机制。这两部分是审查回应机制的必不可少的组成部分，前者决定了法院如何进行审查处理，后者决定了法院审查处理是否适当，实质上权力的执行程序与监督程序。但是根据我国目前的立法状况来看，第一部分的规定较为明确，但是第二部分的規定较为模糊。

新《行政诉讼法》规定，对于符合起诉条件的，应当当场立案，对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。因此，以当事人起诉是否符合起诉条件为标准，分为两种不同的处理程序。上海市第一中级人民法院出台的规定亦分为两个不同的处理程序，对符合立案条件的进行立案登记，对需要审查待定的进行收案登记。而江苏高院则针对不同的情形确定了不同的标准。第一，符合登记立案条件的，当场立案登记；第二，当场不能判定是否符合登记立案条件的，应接收起诉材料，编立“收”字号；第三，当事人提交的起诉状内容欠缺或者有其他错误的，能当场补正的，指导当场补正，不能补正的，应发出《补正材料通知书》，编立“补”字号。无正当理由逾期不补正，视为当事人撤回起诉，有正当理由的，符合起诉条件的应登记立案。第四，补正材料后，七日内审查决定是否立案，对明显不合符立案条件的，当事人拒绝更正或者补正的，退回诉状；拒不接受退回诉状的，发出《告知函》，编立“告”字号。第五，书面告知后，当事人仍然坚持起诉的，应该出具不予受理的裁定。

根据上述规定，法院的回应机制从原来的“立”或“不立”丰富为至少五种处理方式。但是，处理方式的丰富是否能够更为全面的保障当事人的诉权呢？深入思考后发现答案是否定的。首先，在现有行政诉讼立案登记制度下，仅仅是对以往“立”与“不立”之间含混地带的清晰化，明确了诸如法院在当事人诉讼材料不符合规定时的处理方式。有学者坦言，这种立案登记制在实质上市充分释明后当事人不服从释明内容而责任自负的责任转换机制，实现维系法律原有体系与对接现行登记立案的“双赢”。

（四）实施现状中的困境与反思

本为保障当事人诉讼权利的诉讼立案登记制是否在实践当中真的起到了其应有的作用？在行政诉讼立案制度实施之初，学界与司法实务界对该项制度便褒贬不一，其中不乏对该制度实施的隐忧。那么在立案登记制度实施近一年时间以来，这项制度究竟显现出了哪些不足之处？笔者认为至少可以从以下四个方面展开。

1.案多人少的困境亟待解决：

行政诉讼立案登记制改革适逢法院员额制改革，员额制改革之后，法院中参与办案的法官人数相对以往有所减少，而司法辅助机构和相应的运行程序仍在摸索建设当中，使得法院法官的工作压力有所增加。立案登记制度在一定程度上放宽了立案的门槛，使得以往不能够进入法院的案件也能够进入司法审判程序。这就造成了案多人少的矛盾。但是需要注意的是，这一矛盾的产生具有其时代背景，是我国法治进程现阶段的产物，随着诉讼机制的健全，这一问题将逐渐消减。

2.法院管辖范围难以明确：

行政诉讼当中往往涉及到诸多敏感问题，尤其是在现阶段，土地开发所产生的与土地这一话题相关联的诉讼层出不穷，如何把握这类案件的立案登记与维持社会稳定之间的关系成为司法系统的难题。究其根本原因，在于司法权的权限到底在哪里，法院的管辖范围究竟有多宽这个问题尚未得到解决。尽管《新行政诉讼法》明确列举了法院的受案范围，一则由于新形势下许多新型纠纷的出现是否应当纳入司法管辖范围难以明确，二则囿于地方经济发展等因素使得法院管辖范围模糊不定。

3.当事人参与机制尚未建立：

根据诉权理论，当事人的诉讼权利应该受到保护，而保护其诉权的有力方式便是让当事人参与到程序当中。可是现有的诉讼立案登记制度当中缺乏当事人的参与机制，从对上述审查回应机制的探讨中可以发现，现有的审查回应机制当中，缺乏相应的制度保障当事人的参与。当事人在收到法院的处理结果之后，缺乏相应的程序保障当事人发表其对处理结果的意见，这种意见也不足以对抗法院所作出的决定，职权主义的立案模式仍然未作出改变。

4.上级法院监督程序模糊不定：

根据我国宪法规定，上级人民法院负责监督下级人民法院，在新《行政诉讼法》当中也规定了上级人民法院对下级人民法院在立案登记实施过程当中的监督程序。比如，对于不接收起诉状，接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状的内容的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法予以处分。但是这种规定缺乏相应细化的配套措施保障其实施，上级人民法院应当通过何种程序给予何种处分，以及被处分者如何表达异议等等问题缺乏相应规定。

三、立案登记制度之未来展望

尽管行政诉讼立案登记制在目前的实施过程当中，产生了诸多问题，但是这不能够否认其正面意义。应当看到，行政诉讼立案登记制对于保障当事人诉权的积极作用。从以往的立案审查，暗设门槛阻拦当事人进入司法程序，到现在有诉必理，当事人的诉权不可谓没有得到保障。自十八届四中全会提出全面实现依法治国的总目标之后，通过法治程序保障每个人的权利则成为法治建设的努力方向。而保障当事人的诉权，尤其是在行政领域的诉权，对于建设有限政府，实现法治目标更是具有积极意义。因此，能够肯定的是该项制度改革的整体方向是正确的。

在这条道路上进行前进的过程中，更应该注意的是对于具体问题的把握和解决。首先，应当明确起诉要件的审查标准。新《彳亍政诉讼法》明确规定了当事人提起行政诉讼所应具备的四个条件，而对这些条件的审查标准则亟待细化。如对当事人与被诉行政行为之间的利害关系按照何种标准进行审查？这类问题如不明确，则立案登记制中难免存在实质审查。其次，应当建立在立案阶段的当事人参与机制。当事人作为提起诉讼的主体，是立案阶段的当事人之一，其享有相应的诉讼权利，而建立相应制度保障当事人参与到这个程序当中，是当事人行使诉权的保障，这也有利于立案过程更好的听取当事人意见，使立案程序更为合理。最后，应当明确上级法院对下级法院的监督程序。上级法院对下级法院的监督是宪法赋予上级法院的权利，也是其义务。当事人是否能够启动监督程序，上级法院如何启动监督程序，监督程序如何运作等问题亟待相应立法明确予以规定。

立案登记制度改革一方面体现了人民法院在建设法治社会当中的担当，另一方面也体现了法治进程中诉权保障意识的进步。立案登记制在全面建设法治中国的过程当中可能仅仅是很小的一环，却有着至关重要的作用。在实践中不断完善立案登记制度，才能构建起完善的法治体系，才能真正的实现全面法治的总体目标。