论人民陪审员履职实效性之提升*①

李德恩

（九江学院 政法学院 江西 九江 332005）

引言

以平民参审为主要特征的陪审制度是民意进入司法，也是人民参与司法、监督法官的有效手段，集中体现了司法民主的精神。汤维建教授曾经将陪审制与选举制相提并论，对其政治功能给予了高度评价，“选举制是把人民和政府联结起来的第一座桥梁，陪审制则是使人民和政府处在经常性沟通状态的另一座桥梁。”[1]纵然如此，对于是否应该实行平民参与司法的制度，各国学者历来争议频仍。在实行陪审制度的国家，轻言废除与矢志捍卫的声音此起彼伏，难分轩轾；在没有实行陪审制度的国家，特别是每当司法遭遇重大危机之时，引进平民司法的主张便会伺机抬头，而反对者同样应声而至。围绕陪审制度产生的争议俨然已成为一个类似于围城困境的恒久话题，使得陪审制度的利弊得失以及如何通过制度建构兴利除弊都得到了更充分的讨论。

我国人民陪审员制度经历了几十年的风风雨雨，在十八大之后迎来巨变。2015年4月，最高人民法院发布了《人民陪审员制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），以2年为期，对人民陪审员制度进行全方位的改革试点，成为完善人民陪审员制度的契机。由于相关改革举措能否顺利推行以及推行效果存在疑问，需要更长时间在司法实践中加以检验，于是全国人大常委会在2017年4月27日作出了《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定》，将改革试点的期限延长1年。2017年5月11日，最高人民法院政治部主任徐家新在人民陪审员改革试点工作会议上充分肯定了试点工作的成效，要求各试点法院采取措施，“确保人民陪审员制度改革落地见效。”[2]人民陪审员履职效果与陪审员审判权限配置的合理性、履职保障机制的完善等因素密切相关，本文研究正是基于此种认识而展开。

一、人民陪审员审判权的配置与行使

1.人民陪审员参与司法的历史维度。新中国确立了人民司法的理念，后来逐渐演化为对司法为民的大力倡导。“人民司法”可以从两方面加以理解，亦即“司法权属于人民，司法权服务于人民”，[3]“其实现途径是多元复合的，既包括在价值上确立了以人为本的法律观，也包括司法方式与风格上的人性化、亲民化。”[4]人民陪审员制度可以说与该理念一脉相承。1951年《人民法院暂行组织条例》的第6条规定了人民陪审制，明确陪审员“有协助调查、参与审理和提出意见之权”。然而，建国之初的首要任务是巩固革命政权，刚刚成立的人民法院无论是从人力资源上还是从政治地位上来看都无法承担所有案件的审理，以至于大量案件只能通过军事行动、群众运动的方式来处理。这一时期组建的审判机构虽冠以法庭之名，但均具有强烈的群众运动色彩和临时性质。

在土地改革和镇压反革命的运动中，中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国惩治反革命条例》，其第20条规定，犯本条例之罪者，在军事管制时期内由各地军区司令部、军事管制委员会或剿匪指挥机关所组织之军事法庭依照本条例审判之。实践中，镇压反革命的军事法庭往往由镇反办公室的人员组成。从1951年底到1952年底，中共中央组织开展了党政机关工作人员中的“三反”运动以及针对违反资本家的“五反”运动。由于法制不健全，开展以上运动主要是以党和政府的指示和文件为依据，如中共中央1952年1月4日发布的《关于立即限期发动群众开展“三反”斗争的指示》，1952年1月26日发布的《关于在城市中限期展开大规模的坚决彻底的“五反”斗争的指示》等。在此期间，政务院先后通过了《关于“五反”运动中成立人民法庭的规定》以及《关于“三反”运动中成立人民法庭的规定》，对成立相应的人民法庭进行了安排。其中，“三反”人民法庭的审判员可以由“三反”运动中的群众积极分子、各民主党派及无党派民主人士担任。可见，普通群众参与司法在新中国成立之初就已经确立下来。实践中，“三反”人民法庭的审判员多由各单位组织的“打虎队”队员组成。“五反”人民法庭的审判长一般由法院院长担任，副审判长和审判员经人民政府任命，由相关基层干部以及“五反”运动中表现出色的人员担任。我们可以发现，建国初期的人民法庭吸纳了具有政治觉悟的人民群众的广泛参与，为人民陪审员制度的正式确立奠定了基础。

1953年，以巩固政权为目标的全国性政治运动结束，国家工作的重心转向国民经济建设。与此对应，法制的建立与完善提上了议事日程，人民法院组织建设和基本诉讼制度建设进入了快车道。群众公审逐渐被混合了专业法官和非专业的陪审员共同参与的陪审所取代，司法制度的专业性开始得到强调。1954年第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第75条和《中华人民共和国人民法院组织法》第8条均规定了人民陪审员制度。这一时期的人民陪审员数量一度达到了20万人。但在之后的反右派运动和文化大革命中，《宪法》以及相关法律对人民陪审制度的规定遭到漠视，人民陪审制度的发展进程出现倒退，被大规模的群众运动取代，群众批斗成为重大案件的裁决方式。

1979年的《人民法院组织法》第10条再次确认了人民陪审员制度，并一直延续至今。我国现行相关法律对人民陪审员的职权作出了规定。《民事诉讼法》第39条第3款规定，陪审员在执行陪审职务时，与审判员有同等的权利义务。《刑事诉讼法》第178条第3款也作出了类似规定。这就意味着，除不得担任审判长外，人民陪审员与法官同权。

2.人民陪审员与法官同权的乌托邦。我国的人民陪审员制度虽已被确立为基本诉讼制度，但其存在的问题不容忽视。表面上，人民陪审员拥有其他国家的陪审团或参审员都不曾拥有的完整审判权，包括审理权和裁判权，但立法关于人民陪审员与法官同权的规定却演绎为司法实践中的乌托邦。就法官与人民陪审员的能力而言，前者长于抽象思维，后者长于社会经验；前者对法律甚为精专，后者对世故颇为练达；前者理智地把持正义，后者感性地明断是非。[5]但人民陪审员职权的配置没有体现这种能力上的差异，以至于审判过程中普遍出现人民陪审员陪而不审、审而不议的现象，人民陪审员并没有适当履行自身职责。人民陪审员讲情说理的特有价值往往被湮没，农村社会以及城市平民群体喜闻乐见的以常识、情理、道德、良心为依归的断案方式难以适用。[6]然而，普通公民的智识、公正观念对于裁判权威、司法公信建设的意义不容低估。近年来发生的内蒙古农民王力军收购玉米被认定为非法经营罪，赵春华经营气球射击摊认定为非法持有枪支罪被判刑的案件，就是因为法院判决与公众认知发生背离而引发很大争议。人民陪审员制度不能只是摆设，应该成为民意有序进入司法的通道。

需要强调的是，立法机关和司法机关对人民陪审员职权行使的虚名化都有清醒认识，并为此持续付出努力，努力提升人民陪审员履职的实效性。关于改进人民陪审员制度实施效果的各种改革措施，均围绕提高人民陪审员的法律素质展开。[7]2004年，《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》第15条要求“基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训，提高人民陪审员的素质。”随后，《最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》出台，其中第12条就提出对人民陪审员开展法律基础知识和审判基础知识的培训。2005年最高人民法院印发的《最高人民法院关于人民陪审员管理办法（试行）》专门规定了人民陪审员的培训工作，将人民陪审员的培训分为岗前培训和审判业务专项培训两种形式。实践中，各地法院对人民陪审员的培训以法律基础知识、证据规则以及陪审职责等为主要内容。

然而，希望通过法律培训来提高人民陪审员履职能力的做法是很难改变人民陪审员在法律素养方面与法官相比的弱势地位。一个众所周知的事实是，法学专业理论知识绝非短期培训所能系统掌握，法律共同体的思维以及从事法律事务的专业技能也必须经历长期的教育以及实践历练才能养成。而系统的教育与培训又不宜付诸实施，原因不仅在于此举成本高昂，而且意味着改变人民陪审员的平民属性，使其走向固定化乃至职业化，进而不可避免降低了人民陪审员的代表性。

由于人民陪审员缺乏履职能力，司法实践中法院以及法官就顺理成章地将人民陪审员视为在“案多人少”情况下人力资源的必要补充，而不是扮演审判权的分割者、监督者的角色。并且人民法院只需支付一定的补贴就可以非常廉价地使用这种人力资源——人民陪审员是兼职的，其薪资待遇由所在单位承担，不得因为其承担陪审职责而予以减少或降低。这种做法实际上是将审判成本社会化了，而案件的受理费用却不受影响，法院自然乐见其成。从法院的角度而言，陪审制度运行成本高昂的弊端在我国是不存在的；并且由于职业法官担任合议庭审判长，适用陪审制度也不会像英美法系国家陪审团审判一样明显降低审判效率。这就产生了如下悖论：人民法院和法官并不认为人民陪审员制度能够发挥很大作用，但在司法实践中又形成了对人民陪审员参与陪审的高度依赖——与西方国家只有重大案件才采用陪审制度相比，我国适用普通程序审理的一审案件陪审率非常高；人民法院愿意使用人民陪审员，但又排斥人民陪审员分享其审判权力。基于专业角度评价人民陪审员，对于非专业的人民陪审员而言既不公平也不合理。认真履行监督司法职能的陪审员，往往因其行为与法院利益相左而不被法院所“喜欢”。[8]从这个角度观察，人民陪审员“陪而不审”或许只是投法院之所好的一个理性选择。不可否认，人民陪审已出现某种程度的“职能异化”，从司法监督者变成了司法辅助者，[9]从审判者变成了法官裁判的附和者。这种职能异化必将导致司法监督、司法民主的价值旁落。人民陪审员实质性履职是人民陪审员制度价值实现的内在保证，而陪而不审、审而不议现象的实质是人民陪审员将立法规定的审判权限在司法实践中让渡于法官，这种现状必须加以改变。

人民陪审员履职虚名化的原因可以归结为两个方面，其一是职权界定的不合理，超越了人民陪审员的能力范围。司法毕竟是高度职业化、高度精英化的活动，由普通民众行使完整的审判权与司法原理存在冲突。绝对的民主制意味着社会治理对知识、德性和才能的排斥，使智慧边际化。[10]（P94）从自身能力而言，人民陪审员的优势在于丰富的社会经验和朴素的庶民感情，前者是准确认定事实的基础，后者为司法公正提供保证，法律专业知识和技能的欠缺则是其短板所在。换言之，从认定案件事实所需要具备的素质而言，人民陪审员与职业法官相比毫不逊色，甚至还有自身的优势，能够凭借自身丰富阅历与熟知社情民意的优势弥补职业法官的认知局限。但在法律适用方面，人民陪审员却是名副其实的外行。法官的法律专业素养形成的“专业权威”以及法官担任审判长控制庭审局面形成的“领导权威”，压制了陪审员的话语权。[11]即便陪审员人数居多且与法官发生争议，法官也能凭借多年的法庭经验和专业优势说服陪审员，或孤立异议者。[9]换言之，即使有少数人民陪审员能够有自己的独立看法并能够坚持己见，也未必符合法律的规定并产生公正的结果。

其二是履职保障乏力。履职保障是人民陪审员获取案件信息的基础。司法实践中，人民陪审员对庭前准备程序缺少参与，审理案件前几乎不阅卷。而法官不仅对案卷内容非常了解，通常还会召集双方当事人进行次数不等的非正式开庭。当事人可以交换信息，谋求纠纷的解决；法官亦可明确双方无争议之事实主张以及主要争点。这样，单纯依靠庭审展现的案件信息并不完整，对庭前程序参与度的不同造成了法官与人民陪审员信息的不对称。人民陪审员不仅要依靠法官指引法律，还要依靠法官提供案件信息，自然导致最终依靠法官进行裁判。此外，人民陪审员对于庭审的参与度同样不高，庭审发问权和评议发言权也没有得到有效保障。以上因素叠加在一起使得人民陪审员审判权的行使更加形式化了。

二、人民陪审员审判权限的改革

1.审判权限之收缩。人民陪审员的素质无法满足行使审判职权的要求，业已成为学界共识。问题的解决有两种思路：第一是设置人民陪审员法律专业门槛，或加强人民陪审员的法律培训；第二是对人民陪审员的审判权限进行改革。但是，第一条思路提供的办法正如前述会降低人民陪审员的代表性，从而有损人民陪审员平民参审的本质。新一轮的司法改革采取了第二种思路。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对司法改革作出了总体部署，其中一项重要举措就是对人民陪审员制度进行改革，对人民陪审员的选任强调随机抽选方式，对人民陪审员的审判职权设定则提出“逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”。2015年的《试点方案》提出“改变人民陪审员陪而不审、审而不议等现象”。随后，最高人民法院、司法部印发了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）。由此，人民陪审员制度改革的重点正在围绕如何促进人民陪审员依法行使职权而展开。虽然人民陪审员审判权限的改革只是处于试点阶段，还没有全面推开，但其示范效应已经逐渐显现。不过，由于案件事实问题与法律问题的区分是非常复杂的，全面推行这一改革举措也有很大的难度。因此，试点法院采取了一个折衷办法，即针对特定的疑难复杂案件组成“3+4”大合议庭（法官3人，人民陪审员4人），人民陪审员只参与案件事实问题的审理，而在其余问题中不作强制要求。

也就是说，审判权限可以分解为事实认定权和法律适用权。将人民陪审员的审判权限限定为事实认定，有利于扬人民陪审员之长而避其之短，提高其履职的自我效能感，促成其有信心、有意愿实质参审。质言之，在人民陪审员审判权限的改革中，限权只是表象，保障权力依法实质性行使，以司法民主增进司法权威、司法公正才是其终极目标。限权使得人民陪审员自身能力能够满足行使审判权的需要，但这仅仅是改革获得成功的开始。如果后续举措不能使人民陪审员“陪而不审”“审而不议”的现象得以改观，改革就只具形式意义。甚至因为其形式上表现为人民陪审员的职权收缩，还会给人一种负面的观感，即改革就是为了限制人民陪审员职权。与陪审团相比，陪审团独立认定案件事实，而“3+4”大合议庭中的人民陪审员是与法官一起组成合议庭认定案件事实；与参审制相比，参审制下的参审员既负责案件事实的认定，也负责法律适用问题，而“3+4”大合议庭中的人民陪审员只负责案件事实问题的认定。

因此，人民陪审员审判职权的改革不仅应该包括人民陪审员审判权的重新界定以及与此相伴随的审判秩序之重塑，还应涵盖履职保障机制的建立与完善，后者甚至更为重要，应该成为衡量改革成败的最终标准。

2.审判秩序之重塑。人民陪审员职权界定意味着对审判权的重新配置，牵一发而动全身，将在很大程度上重塑审判秩序。

其一，建立专家陪审员例外制度。在案件审判涉及法律以外的其他专业知识的情况下，不仅以平民身份参审的人民陪审员，还包括法官在内的合议庭成员都会存在能力不足的问题。对于某些特定类型的案件，如知识产权纠纷、未成年人犯罪等，平民参审对于实现公正裁判的目标而言并不十分有利。在此问题上，我国台湾地区的参审制对我们有借鉴作用，如其刑事参审试行条例规定的参审员资格，虽要求高中或高职以上学历，仍接近平民参审。但又规定，专门职业或科技性犯罪案件，参审员应具有相关专门知识或技能；少年刑事案件，参审员应具有教育、社会、心理等相当知识或工作经验（第8条），则已有专业参审色彩。[12]（P73）我国在上世纪九十年代初期就开始尝试在专利案件中采用专家陪审制度。从法理上考量，如果人民陪审员不再审理案件法律问题是基于其能力欠缺的考量，那么，对于拥有专业知识的专家陪审员的审判职权施以同样限制就毫无必要。换言之，专家陪审员应该享有审理案件事实认定和法律适用问题的完整职权。专家参审不仅有利于案件事实的准确认定，也有利于准确适用法律，进而实现司法公正的目标。

其二，法官与人民陪审员共同认定案件事实。人民陪审员“只参与审理事实认定问题”的表述中，“参与”二字表明事实认定并没有将法官排除在外，而是由法官和人民陪审员组成的合议庭负责。我国的人民陪审员制度试点改革只是吸取了英美法系国家陪审团制度的合理部分，但并没有照搬其法官与陪审团的分权做法。在这种安排下，合议制度、审判委员会制度都会对人民陪审员的职权行使形成制约，以防止人民陪审员违背证据规则认定事实。但人民陪审员在行使事实认定之权时的独立性仍然应该得到保障。这就要求，如果人民陪审员在合议案件时形成了多数意见，审判长应该予以尊重，并依照少数服从多数的规则作出裁判；如果作为法院最高审判组织的审判委员会否定人民陪审员关于事实认定的多数意见，必须提供充分的理由。审判委员会的主要职责在于法律的统一适用与审判经验的总结，其成员并没有参与案件的庭审，审判委员会对案件事实认定的介入应该极其慎重。

其三，正确区分事实问题和法律问题。人民陪审员审判权限改革要求对案件事实问题和法律问题进行准确区分。《试点方案》和《实施办法》都规定事实问题与法律问题的划分由审判长决定。人民陪审员对这一问题没有发言权，只能被动针对审判长交付的问题发表意见。事实上，法学界对于事实问题与法律问题的区分也争议颇大，其关键原因在于，“法律与事实的混合问题之广泛存在，意味着在法律问题与事实问题之间存在很大的模糊地带。”[13]在事实问题与法律问题的区分缺乏规则的情况下，审判长则拥有的权力过大且缺乏制约。如果审判长有意无意将本应由人民陪审员行使的职权进行保留，则毫无救济的途径。最高人民法院之所以将本应于2017年5月到期的人民陪审员制度试点改革延长1年期限，其中一个原因就是事实审和法律审不能有效区分，需要通过改革将两者的区分明朗化。为此，最高人民法院应该尽快出台司法解释，对案件事实问题和法律问题区分的主体、规则以及产生争议时的解决途径进行规定，力求更加清晰界定人民陪审员的职权。

三、人民陪审员履职保障机制的完善

1.公民参审的权利化与义务化。参与国家事务的治理是每个公民应该享有的政治权利。公民参审权利化意味着符合特定条件的公民均有同等的机会担任陪审员。然而，现行的人民陪审员选任机制具有择优倾向，导致人民陪审员精英化的现象突出。并且，已经精英化的人民陪审员参审案件的数量极不均衡，“荣誉陪审员”与“陪审专业户”的现象并存。然而实践中，一些陪审员责任心不强，从不参与案件审理。基层法院出于工作便利性考虑等导致“陪审专业户”的出现，[14]不仅容易使这些固定的人民陪审员在履行职务的过程中具有内在的服从和贴近司法体制的动机，而且也容易使之成为法院或有关方面控制人民陪审员履行职务或“俘获”其意志的方式。[15]本应是兼职的人民陪审员走向了常任化和专职化，法院也就顺理成章地对其实施严格的人事管理，陪审制度的民主价值因此大打折扣。《试点方案》和《实施办法》规定的陪审员选任过程中的三次随机抽选，亦即在人民陪审员候选人信息库的建设、人民陪审员名册的产生、合议庭的组成过程中均采用随机抽选的办法，使得每一位合乎条件的公民都能获得参审案件的同等机会，这种做法应该继续坚持。

公民参审权利化之后可能产生另一隐忧，即随机产生的人民陪审员拒绝参审而使陪审制度运行受阻。因此，还有必要将参审作为公民的基本义务加以规定，并在公民拒绝履行义务之时可以施以相应惩戒。参审义务的内容包括公民接受人民陪审员遴选和人民陪审员加入合议庭参与案件审理的权利和义务。作为配套措施，参审义务的免除也应该在立法中予以明确规定。《实施办法》规定的惩戒措施力度还不够大，将免除人民陪审员职务作为惩戒措施并不能体现陪审的义务性质。是否可以建议对无法定理由拒绝参与陪审者施以社区劳动、罚款、拘留的惩戒。

此外，陪审能否实现实质化面临一个技术性问题，即合议庭中陪审员的人数及比例决定其地位与作用。[16]我国的人民陪审员制度与大陆法系的参审制度类似。从实行参审制的国家和地区来看，“在陪审员参与审理的合议庭中，陪审员的人数一般要多于职业法官的人数，以便保证陪审员对案件裁判的话语权。”[17]法国、日本等国家均采取了类似做法。人民陪审员不能实质性行使审判权的另一个原因是因为人数少而势单力孤，无力摆脱法官的控制，多名人民陪审员共同加入合议庭有利于改变这种局面。试点法院采取的“3+4”大合议庭的方式值得推而广之。

2.薪资与补贴保障。人民陪审员经济保障的实质是审判成本的分担问题，其政策制定不能仅仅考虑权力运行的要求，“站在国民的角度来探求资源、程序和正义生产的平衡才能形成真正的成本政策。”[18]（P71）人民陪审员的经济保障包括薪资待遇和补贴发放两方面。《试点方案》规定了人民陪审员所在单位的待遇保障义务，“人民陪审员所在单位不得因其履行陪审职责而对其实施解雇以及减少工资或薪酬待遇等不利措施。”应该强调的是，赋予人民陪审员所在单位的待遇保障义务，实际上意味着法院审判成本的社会分担。这就必须考虑义务配置的公平性、合理性问题。就此而言，前文提到的增加人民陪审员总量、增强人民陪审员代表性、均衡人民陪审员审理案件的数量有利于实现审判成本的社会均衡负担。

人民法院则需要承担人民陪审员履行审判职责所产生的补贴。从物质激励的角度而言，人民陪审员能否履行审判职责，不仅与补贴发放的数量息息相关，而且受到补贴计算方法的影响。《试点方案》规定，人民陪审员制度实施所需经费列入人民法院、司法行政机关业务费预算予以保障，这其中包括了人民陪审员的选任、培训以及参审补贴等各种费用。课题组调查发现，各地法院一般都是根据经济发展水平的不同，按每个案件30～100元的标准发放参审补贴。这种补贴发放办法简单易行，但却有碍公平。第一，案件复杂程度不同，陪审员付出的劳动各异，按件计算补贴不利于调动需要参与多次调解、多次开庭人民陪审员的积极性，也不能鼓励人民陪审员积极进行阅卷等庭前准备工作。第二，没有考虑人民陪审员的个人情况，特别是从业情况的不同。在职的人民陪审员可以从单位获得工资报酬，参审案件所获得的补贴成为额外收入，而个体经营者、自由职业者履行陪审职责所获得的补贴则不足以弥补其经济损失。

在英国，陪审团成员能够根据案件审判时间的长短累计获得经济损失补助。[19]（P379）以参审时间来计算陪审员报酬的做法也被新西兰等国所采用。我国是否也可以尝试从计件转变为计时发放人民陪审员的履职补贴。具体而言，可以按照从事审判活动时间（包括阅卷、调解等）的长短，以日为单位计算补贴发放，发放标准应区分有无固定工作加以确定，以鼓励人民陪审员积极履行审判职责。当然，同时也应该规定单个案件阅卷、庭审、参加调解等发放补贴时间的上限，以防止个别陪审员故意拖延时间将参审作为牟取经济利益的机会。计时发放补贴的做法必然意味着法院工作量的增加，但能够促进人民陪审员实质性履职，值得尝试。更何况，随着法院管理日益信息化，计时发放补贴会变得更加容易和方便。

3.审理权之扩张。大陆法系国家实行的参审制对陪审员的审理权有诸多限制，加剧了参审员对于职业法官的依赖程度。我国在完善人民陪审员制度的过程中应注意吸取这方面的教训，采取双管齐下的办法，即在限制人民陪审员裁判权的同时，应该注意扩张人民陪审员的审理权，以保证人民陪审员实质性行使职权。这就要求完善合议制度，保障人民陪审员参审的各项权利，包括参与庭前准备活动（特别是阅卷）、庭审发问、独立发表意见的权利等，使人民陪审员能够顺利获得行使裁判权所需要的案件信息。

其一，人民陪审员对庭前准备活动的参与。庭前准备活动能够帮助人民陪审员熟悉案情，了解案件争点，从而为即将到来的庭审做好准备。《刑事诉讼法》第182条第2款规定了“庭前会议制度”。通过庭前会议，审判人员就可以确定有争议的证据材料，在庭审时进行重点调查。控辩双方无争议的事项，经双方签字后确认该合意的效力，在正式庭审中不得就此反复。[20]而在民事诉讼中，审判人员在正式开庭审理案件之前可以组织证据交换，也可以对案件进行调解等。如果人民陪审员对于这些庭前准备活动缺乏参与又不提前阅卷，很难跟上庭审的节奏。根据笔者对一些基层法院的调查，人民陪审员几乎都不会提前阅卷，到开庭之日才会出现在法庭参与案件审理。有的案件案情复杂，证据材料繁多，人民陪审员根本不可能通过庭审获取完整的案件信息。庭审以及合议时陪而不审、审而不议成为不得已的选择。因此，庭前准备活动应当通知人民陪审员参与，并且可以通过立法将人民陪审员提前阅卷规定为诉讼的必经程序，使提前阅卷成为人民陪审员审判职责的组成部分。

其二，人民陪审员庭审发问权的保障。人民陪审员针对在庭审过程中存在疑问，有权向当事人及其诉讼代理人以及其他诉讼参与人发问以获取其需要的信息。当然，人民陪审员的发问应该在遵守庭审规则的前提下，向作为庭审活动主持者的审判长提出并得到同意之后方可进行。这并不意味着审判长可以任意限制人民陪审员的发问权，而是审判长应当根据庭审进展情况适时安排人民陪审员的发问环节。

其三，评议规则的严格遵守。合议制度是一种司法程序中的集体决策制度。群体决策本身就在一定程度上表征着决策的科学化与民主化,合议制裁判正好迎合了人们对司法民主化的要求。[21]职业法官的意见可能左右陪审员的判断，在陪审员表达意见之前采取隔离法官意见的措施非常普遍。台湾地区规定，参审员就案件事实认定、法律适用和量刑问题陈述意见时，法官原则上不应当在场。[22]这种规定的本质在于排除法官对参审员的控制，有助于参审员自主充分地表达观点。然而，人民陪审员在庭审之后参与案件评议表决存在一些障碍。人民陪审员制度只能通过合议制度加以运行，因此决定了人民陪审员发表意见时法官一定在场，也决定了人民陪审员制度的改革与合议规则的完善息息相关。据笔者调查，司法实践中大量存在评议虚无化问题，即合议庭的评议并不实质进行，而只是由书记员按承办法官或审判长的意见记录“评议”内容以及“评议”结论，再交由陪审员等其他合议庭组成人员签字，在案卷材料上体现合议庭评议的法律要求了事。这种不按法律规定组织评议的潜规则不仅使得依靠集体保障审判质量的制度设计沦为空谈，而且架空了人民陪审员的审判职权，必须坚决予以杜绝。并且，评议过程中还应严格贯彻人民陪审员先发言、承办法官和审判长后发言的程序要求。这样的顺序安排可以避免在评议过程中法官以自身意见影响人民陪审员从而控制审判结果。

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