社会治理及其“四化”的研究述评

文/（电子科技大学，四川成都 611731）

内容提要：对社会治理及其“四化”（社会化、法治化、专业化、智能化）的研究，是社会治理研究走向深入的表现以及对新时代社会治理所面临的新挑战的主动回应。自党的十八届三中全会以来，有关社会治理的研究成为学术界的研究热点，研究成果迅速增多。社会治理“四化”是社会治理的有机组成部份。为进一步深入了解社会的治理及其“四化”这一论题的研究概况，完善中国特色社会主义社会治理体系，有必要对已有研究成果进行梳理和总结。

党的十九大提出要打造 “共建共治共享”的社会治理格局，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。社会治理是国家治理的核心内容，社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。自党的十八届三中全会以来，有关社会治理的研究成为学术界的研究热点，研究成果迅速增多。社会治理“四化”是社会治理的有机组成部分，对“四化”的研究是对社会治理研究的进一步深化。“四化”这一概念的明确提出晚于社会治理，因此，其研究成果相对较少。社会治理及其“四化”的提出是实现社会治理转型和现代化的客观需要，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。为进一步深入了解社会治理及其“四化”这一论题的研究概况，完善中国特色社会主义社会治理体系，本文将结合国内的研究状况做简要的综述。

一、研究概况

在我国，社会治理的研究源于治理的研究，我国学者在20世纪90代末开始引入治理理论来研究我国的国家治理。智贤（1995）对治理作了最早的介绍，提出“治道”是90年代以来国际政治学界和经济学界新拓展的一个研究领域。俞可平的文章《治理与善治引论》（1999）、《治理和善治：一种新的政治分析框架》（2001）和主编的著作《治理与善治》（2006）等，对治理做了全面而又系统的分析，并积极推动了国内学术界对治理理论的深入理解。另外，何增科的《治理、善治与中国政治发展》（2002）、杨光斌的 《制度变迁与国家治理》（2006）、郑永年的 《论全球化背景下的中国国家治理转型》（2009）以及俞可平主编的《国家治理评估》（2009）等，均是关于治理的代表性论著。这些论著对后期关于社会治理的研究起到了重要的基础性推动作用，在这些典型代表成果的影响下，关于社会治理的直接研究或者间接研究成果呈现增长的趋势。

在我国，社会治理的研究也源于社会管理的研究。社会管理与政府的职能转变密切相关，在改革开放之初，学术界关于社会管理的研究就已经开始了，此后形成了丰富的研究成果，研究内容涵盖面广，已有的研究内容主要包括社会管理的内涵、目标、主体、格局、体制、模式和创新。自党的十八届三中全会决定推进国家治理体系和治理能力现代化之后，社会治理作为国家治理体系的重要组成部分受到密切关注，学术用语上关于“社会治理”的研究便逐渐多于“社会管理”。俞可平（2014）指出，现代国家治理体系中三个最重要的次级体系是政府治理、市场治理和社会治理［1］，社会治理在现代国家治理体系中的重要性得到了学术界的普遍认同，成为了学术界的研究热点，系统性的研究大约开始于2013年，研究成果也较为丰富。从已有的研究来看，社会治理的研究内容同社会管理的研究内容具有较高的相似性，但社会治理与社会管理在主体、手段等方面也有一定程度上的差异［2］，社会治理可以说是社会管理的继承、发展和创新。社会管理走向社会治理是我国社会发展的趋势，这个过程反映了这些年来我国社会发展的历史进程及今后社会治理的价值倾向，社会治理研究议题的提出便是对我国社会管理实践的阶段性总结和对新时代下社会治理现实需要的主动回应。

二、社会治理研究内容简述

已有社会治理的研究内容，主要包括社会治理的内涵、目标、主体、模式和体制创新等方面。

（一）有关社会治理内涵的研究

目前我国学术界对社会治理的内涵没有一个统一的认识。总体来说，社会治理思想的产生和发展经历了一个较长的变化过程。

理解治理的概念是理解社会治理内涵的基础。俞可平（1999）较早对治理进行了探讨，他认为治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众需要的过程。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用［3］。有关社会治理的内涵，何增科（2013）结合联合国全球治理委员会对治理的定义，指出社会治理是在一个既定的空间范围内由多元行动者运用各自权威对社会组织、社会事务和社会生活的规范、协调和服务的过程，其目的是满足社会需求，维持社会秩序［4］。夏远永（2015）认为，治理是指主权者借助于社会、政治和法律等基本制度，调动社会资源和社会力量，追求社会公共利益最大化的过程。其实质是对公共权力的延伸和对公民个人权利的保护［5］。

理解社会治理的内涵也需要和传统社会管理的内涵相区分。在社会管理走向社会治理的过程中，国内众多学者普遍从理念、主体和手段等方面做过相应的比较。首先，相比社会管理的“政府本位”，社会治理更强调“社会本位”的理念［6］，重视社会自治力量对社会治理现代化的推动作用［7］。其次，现代社会是一个开放社会，相比社会管理以政府等职能部门为主，社会治理还大力倡导培育社会力量，实现治理主体多元化［8］。最后，社会管理强调政府通过行政或强制性的手段对社会进行管理或者管控，新时代下，社会治理更强调通过法律或柔性的手段服务于公民和社会。从这几个方面可以看出，社会治理内涵是社会管理内涵的升华。

可以看出，社会治理是多元治理主体运用政治、法律等制度或手段，针对国家治理过程中出现的社会问题，追求社会公共利益最大化，促进社会和谐发展的过程。

（二）关于社会治理目标的研究

现代社会治理的基本内涵就是要善于运用法治思维和法治方式治理社会，其核心目标就是实现多种治理方式有机统一，能够使公共利益最大化的“善治”状态。

俞可平（2001）较早对社会治理的目标进行过探讨，他认为社会治理的最终目标是实现善治，即实现公共利益最大化，并且明确了善治的7个基本要素，政府和公民应该相互合作来治理公共生活［9］。 张康之（2012，2016）也持类似观点，他认为合作治理是社会治理的归宿，需要建构一种多元治理主体并存的局面，并且提出了在高度复杂性和高度不确定性条件下的社会治理方案［10，11］。 王浦劬（2014）分析了国家治理、政府治理和社会治理的基本含义，并且解析了三者之间的包容性、交际性和区别性的联系，认为治理的根本出发点是人民的利益，社会治理的目标是实现社会主义现代化［12］。 王仕军（2015）基于国家社会关系与公共行政范式变迁的视角，指出秩序化是社会治理的终极目标［13］。

可见，学术界对社会治理的目标做了较为深入的探讨，社会治理要通过社会合作治理最终达到善治的理想状态，这一观点已成为学术界的共识。

（三）有关社会治理主体的研究

郁建兴、关爽（2012）认为，社会治理过程中应该积极释放社会力量［14］。 张康之（2014）论述了社会治理主体多元化，指出政府从垄断社会管理向与其他参与方合作治理转变，并论证了社会治理创新与服务型政府建设是相辅相成的［15］。童星（2014）论述了社会治理与社会管理在主体、手段、实质、内容等方面的差异，他认为，社会治理现代化是社会现代化的一项重要内容，必须理顺政府、市场、社会三域的关系，才能基本实现国家治理主体的现代化［15］。 王华杰、薛忠义（2015）认为，我国面临着社会力量弱小的困境，要实现社会治理主体多元化，必须积极培育社会组织，壮大社会力量［16］。向德平、苏海（2014），贾玉娇（2014）以及陈成文、赵杏梓（2015）等提倡社会治理多中心模式，更进一步明确了各主体之间是一种合作、协商的水平治理关系［17-19］。史云贵（2013）对于社会治理主体合作关系，提出了必须与时俱进地创新社会主体多元合作治理的具体运行机制［20］。

不难发现，我国学术界对社会治理主体多元化是社会治理的趋势这一观点已基本达成共识，对主体之间的合作治理关系的探讨也进一步深入，但对如何科学地界定多元主体之间的权责关系、如何把握多元主体合作关系的平衡还有待进一步的探讨。

（四）有关社会治理模式的研究

学者们对社会治理模式的价值取向、制度设计、方式路径等几方面都持有各自的主张。张康之（2003）较早对社会治理模式建构中的价值取向进行了探讨，他认为在制度设计和制度安排中，需在理论上把公正确定为责任和义务［21］。并且，合作治理或者社会自治是未来社会治理的趋势，政府需加强对社会自治的引导和支持却不应该参与这种活动［22］。 李军鹏（2005）认为，和谐社会建设要求社会治理模式的根本转变，建立以人力资本为中心的、公正、全面、均衡的网络治理模式［23］。 王玉珍（2006）在谈到社会治理模式创新时指出，在多重社会阶层的基础上，社会治理的主体应由一元向多元转变，社会治理的手段应由单一向复合转变，社会治理的目的应由工具向价值转变［24］。 张晓红、宁小花（2011）则认为，新的社会治理模式应该根据不断变化的公共利益需求来调整政府与社会的关系［25］。 姚远、任羽中（2013）认为，当代中国的社会治理模式具有鲜明特色，公共社会成长并不断“激活”既有的制度设计，而国家则能够比较充分地“吸纳”新的社会力量，这种互动，构成了通过协商走向善治的中国道路［26］。郭晓冬（2014）在谈及服务型政府建设时，指出中国对西方的社会治理模式经验不能仅仅是“拿来”，而应该是“创新”，社会治理模式应该是一种主体多元化、管理合作化的新型社会治理模式［27］。 郭苏建（2016）提出新的“社会治理”的发展趋势，就是逐步向以社区组织为主体的、社会自主管理为核心的自治管理模式转型。政府应该以法律、法规、政策等方式来引导和规范社会的自主管理［28］。

虽然学者们对社会治理模式的具体实现路径都有各自的主张，但对社会治理模式中政府、市场和社会三者关系在一定程度上达成了共识，普遍认为，社会治理模式应积极吸纳社会力量，政府需通过法律、政策等方式来引导、培育和规范社会力量。

（五）有关社会治理体制创新的研究

社会治理体制创新是社会治理中极具价值的一个要素，一直成为研究的重点和热点。

肖文涛（2007）总结了我国社会治理创新面的机遇和挑战，从转换社会治理模式、培育公民社会组织、采取公正的社会政策、完善社会治理机制、发展基层民主政治五个方面提出了应对措施［29］。 姜晓萍（2014）解析了社会治理与国家治理的内在逻辑，提出社会治理创新的首要前提是要厘清坚守社会治理创新追求的价值追求［30］。江必新、李沫（2014）对社会治理创新进行了较为全面的探讨，认为必须正确处理政府治理和社会治理的关系，积极推行合作治理和依法治理［31］。李培林（2014）认为，要创新社会治理体制，需更好地发挥社会力量的作用，把制度建设作为社会治理的关键［32］。 孙凡（2018）也持类似观点，指出社会治理体制的创新需大力培育社会凝聚力［33］。宋煜萍（2015）在评价我国社会治理实践的基础上，论述了创新社会治理的原因，并进一步明确了社会治理创新的主要内容领域［34］。邹农俭（2015）认为，中国特色的社会治理体制创新需要沿着两条路径得以实现：一是基层实践的提炼，二是顶层制度设计［35］。 郑志来（2016）基于大数据的视角，提出了社会治理模式创新的路径和框架［36］。社会治理创新和政府的职能转变是紧密相关的，王勇（2017）强调了政府的积极作为在社会治理创新中的重要作用，社会治理创新的实质是重构社会秩序的一个过程［37］。

从当前学术界对社会治理创新研究的概况可以看出，社会治理创新是实现国家治理现代化的重要途径。我国学术界对社会治理创新的原因、价值取向和实现路径都有一定的研究，但在社会治理的理论研究方面，有待进一步探讨。

三、关于社会治理“四化”的研究

党的十九大第一次在党的报告中完整提出了社会治理“四化”标准，并将社会治理现代化的基本内涵概括为“社会化、法治化、智能化、专业化”四个方面。学术界关于社会治理“四化”的研究具有碎片化和多视角的特点。

（一）关于社会治理社会化的研究

社会治理社会化的内涵是在社会管理社会化概念的基础上一步步发展起来的。在社会治理“四化”的研究中，关于社会治理社会化的研究是最多的。社会治理社会化的内涵可追溯到2004年十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，该决定第一次提出“社会建设”的概念，勾勒出社会管理的基本框架：党委领导、政府负责、社会协同、公众参与。2007年，党的十七大报告又专章阐述了“社会建设”，提出必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，完善社会管理，推动建设和谐社会。不难发现，社会治理社会化思想很早就备受重视。

学术界关于社会治理社会化的研究时间较短，相关成果欠系统性，但或多或少都反映了社会治理要实现社会化的思想。如强调公众有序参与，多元主体协同，充分发挥公民与民间社会组织在社会管理中的作用，强调合作治理等思想，都是提高社会治理社会化程度思想的体现。王永平（2011）指出，社会管理社会化就是社会成员共同参与社会建设、共同管理事务、共享发展成果的过程［38］。 陈峰（2013）认为，社会治理社会化是当代社会发展的必然要求，也是社会治理模式创新的发展方向［39］。 袁振龙（2013）则认为，社会化是加强和创新社会管理的战略空间，政府在社会服务管理中的角色是服务者、引导者和监督者。蒋晓伟（2013）也持类似看法，社会治理社会化是社会发展的客观规律，其基本模式是 “社会本位”，社会治理社会化要体现民主、自治、科学和长效原则［40］。而新时代下，社会治理社会化，是指社会治理比以往任何时候更需要依靠全社会的力量，发挥全体民众的智慧，治理能力要能够满足人民群众更高层次的需求［41］。这是加强和创新社会治理的社会基础。可以看出，新时代下社会治理社会化更强调社会力量的作用，这是对新时代下我国社会治理现实需求的有效回应。

（二）关于社会治理法治化的研究

“法律是治国之重器”，是加强和创新社会治理的法律保障，社会治理的核心是运用法治思维、法治方式推进社会管理创新。学术界关于社会治理法治化的研究略晚，在部分学者的研究中，“依法行政”等思想其实也是社会治理法治化思想的体现。

自党的十八届四中全会明确提出依法治国之后，有关社会治理法治化的研究迅速增多。马良灿（2014）认为，社会治理的法治化就是要将人的主体性需求嵌入社会治理逻辑中，将实现公民基本的社会权利视为社会治理的目标，跳出“就治理论治理”的思维陷阱［42］。 韩大元（2012）肯定了1982年通过的 《中华人民共和国宪法》（后文简称82宪法）在社会治理中的基础作用，82宪法规范和不断调整了社会治理的方式，30年来，中国社会治理模式的转型就是通过宪法来实现的［43］。 徐汉明（2014）认为，推进国家与社会治理法治化现代化关键在于理念、路径与方法的创新［44］。 陈朋、张明军（2015）提出社会治理法治化的价值理念即在于实现良法善治［45］。刘雪松、宁虹超（2015）认为，社会治理模式重构的过程应当是社会治理法治化的过程，法治精神是社会治理的精神支撑，法治规则是社会治理的重要基石，法治秩序是社会治理的根本保证；并提出了社会治理法治化的路径［46］。 姜裕富、齐卫平（2015）认为，社会问题的根源都有某种道德的因素，社会治理问题的解决最终需要人的自我约束，加强道德机制建设，是社会治理法治化源头治理的必然选择［47］。

可见，学者们多从法学的视角就社会治理法治化的价值理念、路径、方法等做了相应的探讨，新时代下社会治理法治化更加强调法治保障。相较于社会治理智能化、专业化的研究，关于社会治理法治化的研究成果更丰硕。

（三）关于社会治理智能化的研究

学者们对社会治理智能化的研究也是比较早的，随着现代信息技术的发展，部分学者倡导利用现代信息技术来提高社会治理的智能化水平。虽然没有明确提出社会治理智能化概念，但其研究也反映出了社会治理智能化的一些思想，如社会管理网格化、信息化等都是社会治理智能化内涵的体现；某些地方政府利用“互联网+”和“大数据”来建设“平安社区”和“平安交通”等模式更是实践中提升社会治理智能化水平的积极探索。关于社会治理智能化的研究成果较为分散，已有的研究少有明确提出社会治理智能化的概念，但其观点也符合社会治理智能化的基本内涵。

社会治理智能化，是推进社会治理工作的时代要求与关键的方式方法。程国花（2015）提出在构建社会安全的共治格局中，可进一步完善“互联网+”安全领域的模式［48］。 李振、鲍宗豪（2015）认为，依托于大数据的“云治理”是社会治理智能化的一种有效的科技手段［49］。 杨雅厦（2017）认为，社会治理智能化就是在网络化和网络空间基础上，通过大数据、云计算、物联网等信息技术，重构社会生产与社会组织彼此关联的形态，使社会治理层次和水平得到提升，使治理过程更加优化、更加科学、更加智慧［50］。

可以看出，虽然社会治理智能化的研究成果较少，但学者们在对于大力利用现代信息技术推动社会治理智能化这方面基本持肯定意见。

（四）关于社会治理专业化的研究

新时代下，社会治理专业化要求用更科学的手段和方法来提高社会治理的专业化、科学化水平。对于社会治理专业化的研究，学者们在专业人才、专业技术等具体路径上都有一定的探讨。

李万钧（2017）认为，社会治理专业化，即尊重社会治理的内在规律性，广泛引入专业力量、专业技术、专门人才，提升治理的效率和水平，提升群众的满意度和获得感。因此他提出要遵循社会建设的内在规律，充分发挥社会工作、社会组织等专业优势，提高社会治理的专业化水平［51］。刘迟、杨帅等（2017）认为，社会治理专业化必须大力培养和壮大专业化人才队伍［52］。周晓丽（2016）则谈到了社会治理手段和技术的专业化［53］。陈伟东、吴恒同（2015）结合治理的技术和方法，强调要用柔性的社会技术的方式，改变国家同社会的互动方式，提升社会治理的专业化水平［54］。

四、社会治理及其“四化”的研究状况简评

随着中国社会主要矛盾的变化，中国社会也在不断地转型，新时代下社会治理及其“四化”的适时提出是提升社会治理效能、建设平安中国的必然要求，开展对社会治理“四化”的研究颇具理论价值和实践价值。不难发现，学术界也适时主动回应了新时代下社会治理的新特点和新要求，相关研究早已形成了学术热点，也提出了一些颇具时代价值的对策和观点。总体来看，国内学术界关于社会治理的研究成果丰硕，关于“四化”的研究成果相对较少和分散。

第一，关于社会治理的研究成果丰硕，涵盖面广。已有的研究基本涵盖了社会治理的内涵、目标、主体、模式和体制创新等内容，某些方面也基本达成共识，但有待进一步细化。如对于社会治理中多元主体权责关系的界定较为模糊；在社会治理格局中，关于公众有序参与的规定多是原则性的，缺乏操作性高的指导细则。未来不应该简单重复已有的共识，而应该以新时代社会矛盾的新特点为切入点，着重探讨如何实现多主体关系的平衡，发挥各主体的优势，形成有效的合力，使全社会真正形成有序、高效、积极向上的社会治理新格局，真正实现多主体的“合作治理”。

第二，有关社会治理“四化”的研究比较零散。“四化”这一概念的明确提出还不到两年的时间，目前对“四化”的单一要素研究较多，但整体系统化的研究相对较少；此外，社会管理“精细化”“网格化”“公众参与”等概念虽间接反映了社会治理“四化”的一些思想，但关于“四化”的直接研究较少，相关研究成果主要集中在报纸上。社会治理“四化”已成为国家意志，未来不应该简单重复“四化”在国家治理体系中的重要性或者意义，应该加强对实现“四化”的体制、机制和保障条件等方面的研究。另外，目前还缺乏对社会治理“四化”之间相互影响关系的研究，而这也是未来的一个研究重点。

第三，从研究的学科途径和研究方法来看，跨学科的研究已经是一种主流趋势，目前学术界多采用的学科主要是公共管理学和法学，学科视角和研究方法还较为单一。从社会治理及其“四化”已有的研究内容来看，主要涉及公共管理学、社会学、法学、政治学和信息科学，结合法学和信息科学来研究的比较少。不同理论视角下的研究重点各不相同，社会治理是一个跨学科的研究领域，未来应该有机结合不同的学科和理论视角，加强对实践经验（如各地方对社会治理模式的研究）的总结提炼，强化不同理论对实践的指导作用。在研究方法上，规范和描述性的研究较多，而定量、实证、案例和比较的研究方法相对较少。

总的来说，社会治理“四化”是社会治理现代化的基本内涵和发展趋势，社会治理“四化”是实现打造社会治理“共建共治共享”新格局目标的重要着力点，未来应加强对社会治理现代化的理论指导和实现路径的研究。社会治理也是一个动态的治理过程，未来应该结合我国社会矛盾的新特点和新要求，全面深化对社会治理及其“四化”的研究。