被遮蔽的痛苦及其消解：科技进步下的制度改革推进

文/（上海工程技术大学，上海 200001）

内容提要：十九大报告指出：“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，吸收人类文明的有益成果，构建系统完备，科学规范、运行有效的制度体系”。科学技术的发展促进了政府行政方式改革，并由此优化了社会制度。但是，科学技术的发展及应用在部分解决了制度不尽合理所产生的诸多问题的同时也使得社会主体沉浸于科学技术带来的便利中放弃了对制度本身不合理性的反思，导致了社会制度改革的惰性，遮蔽了社会问题的本质。全面深化改革，除了对科学技术的工具性利用，还应不断加强社会制度自身科学性的建设，推进国家治理体系和治理能力现代化。

科学技术的发展促进了政府行政方式改革，并以此为基础在一定程度上优化了社会制度。但与此同时，科学技术发展的强大惯性逐渐影响主流意识形态本身发挥作用的方式，科学技术的逻辑甚至一定程度上成为政治的逻辑。科学技术的发展具有毋庸置疑的正面社会效用，但科学技术的发展和应用在部分解决了制度不合理所产生的诸多问题的同时，也使社会主体普遍沉浸于科学技术的便利中，在主观和客观层面放弃了对制度本身不合理性的反思：不但政府拒绝这种反思，公民也拒绝这种反思，科学技术的发展反而某种程度上导致了社会制度改革的惰性。这种“遮蔽”实际上暴露出当前我国社会制度改革的困境：尚未深度触及制度自身，而只能进行行政方式上的技术性改良。

一、科学技术发展与社会制度变迁

人类历史进程中的数次重大社会变迁无一不表明：以人类及其活动为媒介，技术的产生、应用及改良不但会直接导致利益结构的调整，还会直接和间接地改变着组织结构和社会结构，发挥其社会建构的作用及参与社会制度变迁的历史性影响［1］。不管科学技术与社会制度变迁之间的具体因果关系或相关程度如何呈现，毋庸置疑的是，科学技术与社会制度变迁之间存在无法切割的联系。

自19世纪自然科学的进步打破了神学及宗教所主导的社会秩序及社会统治以来，科学技术作为全新的工具发挥了改造传统社会的功能，并促使在当时具有显著进步意义的技术精英治国的工具论的形成：科学技术与政治伦理无涉，只是达到社会或政治目的的工具或手段，其进步本身即标志着知识、文化和道德层面的进步与人类文明程度的飞跃发展。但事实上，完全独立的技术进步及发展并不存在，科学技术在事实上总是主动或被动地嵌入到宗教、经济和社会实践中，与某些社会规范相互碰撞，引起对包括科学技术自身在内的诸多价值伦理的讨论［2］。马克思曾极大地肯定了现代科学技术发展对社会变革所产生的革命性意义，但也批判了科学技术所负荷、承载的资本主义价值，直言科学技术所取得的胜利在某种程度上是以道德败坏为代价置换而来。海德格尔将市场、官僚体制与科学技术三者糅杂之后认为，现代科学技术几乎没有独立发展的可能性，已经彻底处于人类主观目的控制下，自然和人类都在或即将遭到伤害，现代技术的“座架”是异化的和且含有敌意的，成为相较于修辞学、市场和官僚体制更危险的“分子”，对人类生活造成普遍冲击，人与技术是否能够和平共处成为值得追问的伦理问题［3］。

二战以后，全世界进入技术普遍应用的新时代，科学技术以前所未有的方式影响甚至冲击着全人类的生活理念及生活方式，也导致了民族国家社会治理方式的转变。现实问题的敏感性及科学技术社会效用的复杂性使得理论界对于科学技术对社会制度和国家治理方式的讨论呈现出两种截然相反的思潮。马尔库塞全面分析了科学技术在当代资本主义社会中发挥的作用后认为科学是一种专门技术，是作为社会控制和统治形式的技术学，是国家获得政权合法性的主要来源，原本为公民所信奉的“政治意识形态”将被“科学技术的意识形态”取代［4］。哈贝马斯认为西方发达资本主义国家呈现出两种发展态势：国家干预活动不断增加及科学研究与技术之间相互依赖关系的密切，社会系统的发展似乎由科技进步的逻辑来决定，科学技术进步的内在规律性似乎导致了事物发展的必然规律性，服从于功能性需要的政治则必须遵循事物发展的必然规律性，即服从科学技术的进步［5］。政治问题日益向技术问题转化，民众的意识形态取向日益非政治化，在全社会中弥漫着对科学的崇拜，对价值理性的追求让位于对于工具理性的推崇，形成了技术统治的现象［6］。然而，对技术的政治伦理批判无法消解人们对技术所寄予的热切期望，欧克肖特认为“技术知识是可以得到表述的规则”，技术来自于实践并且应用于实践，包含着解决所有问题的必要知识，可以成为一个独立自由的系统并能不断获得自主发展，技术传统中由于理性出现的任何问题都可以通过实践加以解决［7］。哈耶克批判了不假思索地将自然科学方法用于社会科学的“唯科学主义”，为了将自发的社会秩序概念置于其理论体系的中心位置，他强调把通过设计而来的技术秩序剥离出去，但当诉诸自由概念论证自发社会秩序时，他又把技术纳入自由所能够利用的知识之中，认为技术是达到人类一定目的的工具，把技术知识限定在个人的自由利用上从而增加人类福祉［8］。

二、科学技术发展与政府行政方式改进

科学技术对社会制度重构的作用表现之一即是对政府行政行为产生影响。由于“社会制度”的抽象性、复杂性，公民尽管生活在无所不在的社会制度之网中，但实际上公民与国家的接触与互动是通过政府行政来实现的，政府行政方式的变革往往是社会制度变革变迁的重要表征。科学技术的飞跃性发展为行政实践改进提供了条件，但也给传统行政方式带来新的压力，科学技术的进步及发展引起政府及社会各界对于行政权力本身的讨论，包括行政伦理、行政权力行使方式等。20世纪70年代，是信息高速发展乃至被称之为信息爆炸的时代，全球范围内的许多国家都投入到以分权为核心的行政改革浪潮中，吸收科学技术给行政带来的种种变动，在遵循公共权力合法性的基础上，尝试构建“以服务为本位，以行政相对人（行政客体）为中心”的高效行政制度。迅猛发展的科学技术改善了行政组织和行政相对人在行政制度设计中固有的困境，改变了行政组织和行政相对人的互动行为，发挥了其对行政组织结构的影响作用。科学技术的发展与应用在很大程度上提高了政府行政的专业化水平，随着互联网技术的广泛普及，政府与公众之间有条件建立起完备的交互式网络信息处理、创制和传播机制，在信息发布者和信息接受者之间建立起即时的、可逆的沟通与反馈渠道。可以说，科学技术的应用从根本上改变了行政的单方性，使得传统政治体制中信息自上而下的单向流动转变为信息网络中的多元互动，信息渠道得以畅通，政治透明度不断提高［9］。

在行政决策层面，科学技术的发展为普通社会成员参与行政提供了主客观条件，使其能够有机会利用多种渠道、借助多种平台获悉参与国家治理知识，了解国家行政职能的具体构成，获悉行政组织结构的层级，审视维持社会运转的规章制度，其行政决策参与、行政执行监督的意愿及能力得到了全方位提高，公民自治得以实现。在行政执法层面，互联网的广泛应用使得政府行政方式呈现出强烈的透明化的特征，社会舆论监督的功能借助网络平台发挥到了极致，确保了普通公民对行政合法性和合理性的监督。科学技术为普通公民参与行政所创造的这一系列主、客观条件的重大意义在于其改变了全社会的行政文化底蕴，即公民在强调自身自然权利被尊重的同时，会自发自主的要求构建一个价值定位准确的行政制度，以切实发挥其保护其自身权利的作用［10］。在工具理性上，科学技术的发展也成为行政组织着力降低行政成本的契机，行政组织不得不持续进行机构改革，适应科学技术发展带来的“低成本，高效率”，这种“倒逼”引起政府行政方式的改进，进而引起整个行政制度的改革。科学技术所造就的节奏紧张的生活方式及工作方式对行政组织传统的行政方式产生影响，全社会处于高效运转的紧张氛围中，行政组织漫长的行政报批制度、冗繁的行政审批程序成为现代化进一步推进的体制性障碍，政府不得不适应性改变行政方式。为提高行政效率，降低行政成本，行政组织从横向和纵向两个维度进行改革，给距离行政客体最近、真正进行行政行为的下级部门和人员更多自由裁量权，调动其工作主动性和积极性，使行政效率能够达到较高的状态。由此可见，科学技术自身的发展进步以及科学技术推动形成的社会普遍高效工作方式“迫使”政府行政方式及行政行为必须以“低成本”为目标，保证其适应整体的发展形势，维持社会制度的运转。

三、科学技术进步遮蔽下的制度改革惰性

“科学执政”的内涵除了“坚持以马克思主义科学理论为指导，结合中国现实国情不断探索和遵循共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律，以科学的思想、科学的制度、科学的方法领导中国特色社会主义事业”等执政活动本身和共产党执政方式的特殊性，还应当包含如何具体利用“科学技术”推进执政活动以及各国执政党在这一推进过程中表现出来的执政方式的共性，具体则是指在调查研究的基础上，充分应用专业技术知识和信息技术实现决策过程的专业化、规范化、程序化、智能化［11］。 将科学技术应用到政府行政方式及行政行为中，本身就是通过政府行政方式的创新实现社会制度创新的方式之一，同时也以此为基础发挥了科学技术完善社会制度的作用。我国政治过程具有“统治上高度集中，但管理上已经相当分散和灵活”的现状及特点，事实上，包括税政、财政、民政、市政、社会保障与卫生事业管理、人口与土地资源管理、行政区划等社会事务，尽管并非与“统治”完全无关，但与党的领导地位、国家立法等根本性问题相比较而言，基本上是属于‘管理’或者“治理”的范畴，具有比较明显的‘公共性’，更多的属于技术层面的问题，科学技术应当并且也能够在这些领域发挥其专业作用［12］。针对于现有的制度缺陷，各级政府都积极尝试通过各种手段和方式使得制度本身造就的藩篱能够得以跨越，并致力于由传统政府向服务型政府的转型，其中通过科学技术的实践及应用（尤其以电子政务的普遍推广为代表）从而使得行政技术趋于先进与便利，增加行政服务的可及性成为政府提高公民满意度的重要措施。

以我国现行户籍制度组成之一的居民身份证制度为例，在居民身份证的办理层面，其办理地点、办理流程、办理周期等多方面都深受科学技术发展引致典型的信息化网络发展的影响。居民身份证制度是全面规范居民身份证从申领、颁发、使用、查验、核查到回收的全过程及在这一过程中公民、主管方、相关方三方面根据准则行为的行政管理制度，其与户籍登记制度及户口迁徙制度同属我国现行户籍制度的构成部分［13］。回顾历史，我国的居民身份证制度于1985年开始正式实行，其目的是为了更加科学化与系统化地进行人口管控，并为国家的行政和司法提供了一定支撑，并在一定程度上适应了公民流动性的增加，保障了公民有序迁徙的实现。其后，2004年1月1日开始正式生效的《中华人民共和国居民身份证法》则为依法、科学地实施居民身份证制度提供了全面保障，并在全国范围内更新了第二代居民身份证。至2016年11月，中华人民共和国公安部则确定即将在2017年7月实现全国异地受理、挂失申报、丢失招领等惠民措施，方便居民外出工作、学习及生活。科学技术的不断发展与普及使得居民身份证件的管理日益朝向技术化、专业化、信息化。照相技术的日益普及使早期的笔记卡、指纹卡式身份证件向主要依靠相片辨认持证人的人相一体化证件进化，而缩微技术、全息技术、新材料技术及信息技术等的广泛运用，更加快了身份证件从制作、使用到管理都的现代化。

我国现行户籍制度是在特殊历史时期所独有的政治、经济及社会因素的共同作用下形成的，与我国特定阶段的现实国情相适应，但是，随着改革开放进程的加快，大规模人口流动现象的出现，户籍制度愈加体现出其障碍性的一面，成为很多社会问题滋生的元制度。在应对经济发展形势对“流动性”的强烈需求时，无论是中央政府还是地方政府都采取积极的户籍管理改革措施，尝试将城镇户籍的权益弱化，对迁徙自由的限制放宽，适应大量人口跨区域的流动，城乡“二元化”的经济社会结构在某些层面的差异开始松动，呈现出一体化的发展趋势，城乡统筹发展也成为全面建成小康社会的内涵之一，其中，居民身份证制度的建立和不断完善也从属于户籍制度的优化及改革。然而，虽然当前各级政府为减轻传统户籍制度的负面效应作出了各种尝试，但城乡二元结构如果不从根本上改变，就意味着传统户籍制度的弊端也没有从根本上改变，尽管政府不断进行相应的政策调整用以优化弥补制度本身的缺陷，但制度的本质问题及其所造成的根本性社会矛盾并没有得到解决，二元的城乡分割格局没有从根本上改变。因此，尽管科学技术在社会管理领域发挥着越来越重要的作用，使得政治的技术性、可操作性不断提高，政府的管理职能和执政方式日益实现科学化及精准化，但随之相伴的则是，政府执政日益成为一种可设计、可操作的理性程序，技术也从外在的辅助性工具上升为政治的逻辑，甚至成为衡量政府绩效的主要标准，工具理性价值逐渐取代政治价值，工具目标的实现使得政治目标的实现变得暧昧及模糊。

社会制度的完善不可能一蹴而就，而是一个缓慢、艰难而持续的过程，在此过程中，会产生很多微观意义上的制度创新，将科学技术应用到政府行政行为中也从属于其中，可以说，正是因为这些间歇不断的微观制度创新才将最终促进新型社会制度的整体性建立。在新型社会制度全面建立及重构的缓慢过程中，一定程度的微观社会制度创新由于其带来的积极政治效用会使得当前社会制度运行处于一个阶段性的平衡状态，这种平衡状态尽管体现了制度本身仍然存在的一定程度的合理性和生命力，但也有可能产生“锁住效应”，即使得无论是政府、民众还是其他社会主体会产生理念及行为上的依赖及惰性，拒绝进一步深化改革的尝试，尤其是当社会制度创新陷入局部或阶段性均衡时，“锁住效应”会表现得尤为明显，甚至会导致一个较长时期的稳定状态，以至于出现社会制度发展的停滞。这是因为，社会问题已经得到一定程度的缓解，相关的参与者都暂时从中获得收益，政府、社会组织等社会动力主体倾向于满足于现有的形式，这种状态由此成为一个表面上的多方共赢状态，社会各方主体都对现状表示满意，都不愿意再继续尝试创新去打破这种平衡状态，甚至会将创新看做是一种“瞎折腾”［14］。因此，科学技术的进步尽管带了一系列的制度便利并维持推进了社会制度运行，但也极有可能将很多社会制度问题技术化，使得社会制度本身所产生的伤痛被技术所遮蔽，制度改革主体产生惰性，社会制度自身的改革进度放缓，制度本身的完善变慢。

四、加强制度正义建设，推进国家治理体系和治理能力现代化

为避免科学技术的进步遮蔽社会制度本身的问题及随之而来的制度改革惰性，回归科学技术与社会制度本身的伦理性、道德性及合理性即正义性，超越科学技术单纯的实用性，才能够真正发挥科学技术及社会制度两方面 “以人为本”的使命。诺斯指出，制度是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”，罗尔斯也提出：“制度理解为一种公开的规范体系，这一体系确定职务和地位及他们的权利、义务、权力、豁免等”。由此可见，社会制度是建立在一定价值理念基础上的、社会成员所必须遵守的规则体系，其本身即蕴涵着一定的道德伦理观念，用以规范社会成员的行为，调整社会成员及群体之间的关系，即存在“制度正义”的应有之义。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”，任何社会制度都含有伦理精神的内涵，只有体现正义性、在伦理上可接受的社会制度才能获得社会成员的广泛认同和接纳，社会制度的管理、规训以及调节的作用才能切实有效地发挥，否则，就会因民众普遍产生的抵抗及逆反心理而无以为继。

任何一个国家、社会的制度都是由不同种类的具体制度所构成的复杂系统，该社会制度之下的公民有可能对国家、社会的总体制度满意，进而认为它是基本正义的，但对该项基本正义的制度内某些具体制度感到反感、不满，进而认为某些具体制度缺乏正义性、公正性，这也就意味着，即使是在总体正义的制度中，仍然可能存在着部分的制度不正义［15］。从总体上看，我国社会主义制度构建彰显了其正义性，但一些具体的制度安排及政策措施仍然与社会主义的核心价值观存在一定冲突和背离，尤其是现有社会体制对不同的社会群体给予不同的社会权利，导致社会资源配置的不均衡和低效率及社会群体之间权利的不平等［16］。民生权利的普遍性要求满足全体社会成员的基本要求，但现实是我国现行的包括户籍制度、城乡体制、社会保障制度和人事制度等在内的多种关键性社会制度均形成于计划经济时期，并在以后的发展进程中以相应制度为基础在不同的社会群体之间建立起社会等级关系，并对应于不同等级的权利。长期二元分隔的城乡体制使得城乡居民在义务教育、用工就业、婚姻生育、劳动保护、医疗卫生、社会保障、兵役甚至政治权利等方面的待遇都不一样。据不完全统计，城市居民与农民的差别待遇高达47项。而且，即使是在空间上同属于城市内部，类似的不平等也在很多具体层面有所体现，比如，外来务工人员难以享受城市居民所拥有的社会福利和社会保障待遇；而即使在身份属性相同的城市居民内部，公务员和企业工作人员、国企和民企就业者、垄断性国企和一般性国企职工、正式职工和非正式职工的各种福利待遇也存在较大差别。

科学技术的发展及应用之所以诱发制度改革主体的改革惰性，原因在于其作为科学技术最主要的应用主体之一在自身的价值取向上出现了一定偏差，不但偏离了科学技术发展的固有目标，而且用技术目标偷换取代了制度目标。在科学执政的理念之下，科学技术应当并且也能够为技术使用者使用用以增加社会福利，但决不应该被单纯当做应对当前社会成员对行政效率不满和诟病的手段，否则将不但使得科学技术自身的伦理价值无处落脚，而且还忽视了对制度本身科学性的追求，破坏制度本身所具有的伦理性。因此，除去对科学技术的工具性应用，坦诚面对社会制度的固有问题才是愈合社会制度创伤的应有姿态与态度，而制度正义则是这一姿态与态度的内在气质。中国特色的社会主义制度包括“富强”、“民主”、“文明”、“和谐”等诸多体现制度正义性的奋斗目标，但现阶段，由于社会制度建设的相对滞后性，部分体现时代精神的社会主义制度目标仍然仅仅以意识形态的形式存在，而没有被纳入具体的制度安排，缺乏能够到达的路径，从而导致社会制度非正义性的部分存在并延续发挥作用，不但制约了其支撑和保障功能的发挥，而且影响了社会制度自身的合法性存在。真正能够体现和保障人民群众利益和公民个体利益的社会制度才真正具有道德的合理性和伦理的正当性，才充分具备制度的合法性基础，并能够称之为“正义的制度”。作为科学技术发展与应用的最重要主体之一，政府应正视社会制度自身所固有的缺陷，着力推进制度的正义性整体建设和具体实现，在价值的高度上设计和完善社会制度，以制度的刚性推进社会主义核心价值观的实现，以人民群众的根本利益为出发点和落脚点，防止对眼前利益的追求侵蚀了人民群众长远利益及根本利益的实现，方能消解科学技术进步导致的制度改革惰性，在自身深处实现对社会制度的完善，推进国家治理体系和治理能力现代化。