社会参与环境治理：一个行动框架

文/（中共唐山市委党校，唐山 063000）

内容提要：从国家、市场、社会复合治理的环境保护模式来看，社会是我国环境治理的重要主体之一。环境社会组织是社会介入环境保护的主要形式，而面向环境问题的公民是构成环境社会组织的精神内核，是社会介入环境保护的内部条件。将环境变量引入公民身份，实际上挑战了既有公民身份的概念框架，而构建环境时代公民身份的关键，就在于确立以环境权为基础的价值观。

一、环境保护中社会的缺席

改革开放为我国打开了“市场”这一潘多拉的盒子，在市场的作用下，我国经济开始飞速发展，工业化、城镇化、科技进步等现代化指标得以在短期内发生了显著的结构性变化，而与此同时，现代化的时空压缩特性也导致人口、资源、环境的关系在短期内变得高度尖锐化。如何正确处理经济建设和环境保护之间的关系，实现可持续发展，成为改革发展到一定阶段之后的关键议题。在我国环境保护的相关研究中，国家、市场与社会的分析框架，已经成为该领域的主流研究范式之一。一个普遍的观点认为，在当前政府环境管理成本过高，市场经济过于追逐经济效益的情况下，充分发挥社会力量在环境保护中的优势，对于改善环境质量具有极其重要的意义［1］。

但是，如何在环境保护中释放社会的活力，对于我国来说，目前还是一个有待进一步深入研究的问题。这主要是由于，一方面，在改革开放之前，社会长期处在国家权力的操控之下，我国社会生活的自组织能力受到极大的抑制，无法充分发挥其应有的优势；另一方面，改革开放之后，在国家的推动下，市场迅猛发展，开始溢出经济领域，挤占社会的活动空间，进而支配整个社会生活［2］。受历史和现实两方面因素的影响，我国形成了强国家、强市场、弱社会的结构关系.具体到环境保护领域，尽管国家已经意识到社会参与其中可以发挥重大作用，但是真正去考察我国重大环境保护行动的案例，却发现社会发挥的作用非常有限，甚至包智明认为，在我国环境保护行动中，社会是处于“缺席”状态的［3］。

对比我国当前环境问题的严峻性以及环保行动的规模，社会在环境保护中所发挥的作用可以说是微乎其微，从这一角度来看，包智明的“社会缺席论”是有道理的。这就迫切要求让缺席的社会回到环境保护中来。从宏观上来看，社会可以被理解为独立于国家和市场之外的抽象的系统，但是，要想研究社会介入环境保护的问题，显然不能仅仅在“抽象系统”的意义上使用社会的概念。此时，社会作为一个可以行动的能动主体，必然以一种具体的形式表现出来。其中，公民社会语境下的非政府组织以及其他类似的民间组织使社会获得了行动的能力，这里我们将这些组织统称为“社会组织”；而社会行动的另一个主体就是社会中的公民，同时公民的成长也是社会组织发育的核心要素。

二、环境社会组织：社会介入环境保护的主要形式

20世纪80年代以来，全球结社革命推动了公民社会组织在世界范围内的迅速发展，世界面貌也随之产生了一些新的变化，这些变化的集中表现就是公民社会的成长［4］。所谓公民社会，就是在国家或政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它包括非政府组织（NGO）、协会、公民的志愿性社团、社区组织、利益集团和公民自发组织起来的运动等，其中民间组织是公民社会的主体，公民是公民社会的主要角色［5］。在我国，随着公民社会的成长，环境社会组织对环境保护的作用开始受到各方关注，并在一些环境保护实践中逐渐崭露头角，从长期的发展趋势来看，环境社会组织将在如下几个方面对环境保护产生更加深刻和积极的影响。

首先，环境社会组织介入环境保护将推动中国环境议题的“公民赋权”。这里的赋权可以从三个层面来进行解读。第一个层面是个体意识的赋权，即通过环保宣传和环境教育，使公民个体形成强烈的环境保护意识，增强公民选择环保行动的动机；第二个层面是公民认知能力和表达能力的赋权，通过环境信息咨询和环境法律援助，使公民形成明确的环境权利意识，能够发现身边的环境侵权行为，并能够正确的运用法律、舆论等手段维护自身权益，提升他们的环境诉讼、环境认知和环境表达能力；第三个层面是社会关系的赋权，也就是通过志愿者管理，将孤立的个体纳入环保社会关系网络中，从而使具有共同环境价值观的个体互相启迪，互相激励，共同行动，在环保行动中产生集体的力量，增强公民在环境保护中行动的能力。

其次，环境社会组织介入环境保护将推动我国环境治理主体走向多元化。长期以来，我国的环境保护工作一直比较注重政府管制的作用，大部分环境管理制度乃至重大环境保护工程都是由政府部门来直接操作，像淮河流域治理这类“会战式”的污染控制行动，已经成为环境保护所采取的主要形式之一［6］。 同时，按照“谁污染，谁治理”的原则，作为市场主体的企业也承担了相当一部分环境保护的责任。与此形成鲜明对照的是，作为公民社会主体的社会组织在环境保护中所发挥的作用却相当有限。如果说现代环境治理是“国家、市场、社会”多元共治的治理模式的话，那么按照这一模式，在我国目前的环境治理行动中，社会介入环境保护的广度和深度都有待于进一步加强。与国家治理和企业治理相比较而言，社会组织介入环境保护，具有其自身所特有的突出优势，一方面，利用环境社会组织的草根特性，我国的环境治理将更加具有群众基础，使数量庞大的公民成为环境保护的行动主体，这种群众性的环保行动将有效补充我国政府治理和企业治理的短板，解决环境保护中市场失灵和政府失灵的问题；另一方面，在我国以往的环境保护行动中，构建社会主体的主要方式是依靠政府的力量倡导和推动“公众参与”，在这种参与中，群众往往是被动的，是目标不明确的，与“环保主体”所应具有的主动精神存在较大的距离，而由于环境社会组织所具有的“专业化”特性和“社会公共精神”，社会组织介入环境保护将全面改变前述“被动参与”的情况，使以社会力量为基础的环保行动更具主动性，更加专业和富有成效。因此，环境社会组织的成长将使我国的环境治理主体更加多元，进而推动我国环境治理体系趋于完善。

最后，环境社会组织介入环境保护将推动政府、企业和公众在环境问题上的良性互动。在以往经济优先的发展路径下，政府和市场对环境问题都没有产生足够的重视，社会公众的环境权益往往不能得到有效保护，导致环境群体性事件不断增加。历史和现实的经验表明，我国的环境治理正在陷入一个难以走出的困境，即在公众的环境意识整体偏低的情况下，我国的环境冲突却在不断增加［7］。而产生这一困境的一个重要原因就是政府、企业和公众在环境问题上缺乏有效的沟通。第一，在工程项目的建设中，由于信息获取的不对称，企业存在故意隐瞒环境影响的现象，群众的环境知情权受到剥夺，缺乏环境维权意识；第二，当群众了解了工程项目的环境影响之后，感受到环境权益被剥夺，却又难以找到有效的渠道去表达自身的环境诉求；第三，出于共同的、对经济效益的追求，在项目建设过程中，政府和企业常常忽略对群众环境诉求的倾听，导致群众在决策过程中缺席。

环境社会组织的壮大将有效改变这种沟通不畅的现象，第一，通过宣传教育提升公众的环境知情权；第二，作为理性的环境权益守望者和捍卫者，环境社会组织可以运用睿智的行动策略和清晰的环境诉求，整合政府、媒体、专家学者和广大群众的影响力，与政府和企业展开对话和协商，使环境问题引发的群众不满得以科学解决，降低环境冲突发生的可能性［8］；第三，环境社会组织还可以充分利用自身的专业性和草根性，收集信息，向政府提供咨询，使政府在决策之初就考虑到群众的意见，将群众带回环境决策之中。通过这些方式，环境社会组织实际上架起了一座国家、市场和公众进行沟通的桥梁，国家通过与环境社会组织的合作，将决策与说服、治理与认同结合起来，从而使国家的环保行动更加深入，更为有力，最终在国家、市场、社会的良性互动中走向善治。

三、公民：社会介入环境保护的内部条件

环境社会组织构成了环境公民社会的主体，但是，仅仅依靠环境社会组织，社会还无法有效的介入环境保护。只有依托广大具有环保意识的公民，环境社会组织才能够有效地运转起来。从本质上来看，具有环保意识的公民构成了环境社会组织的精神内核，是社会介入环境保护的内部条件，判断一个环境社会组织是否真正属于环境公民社会的范畴，也应当主要看它是否能够生产出面向环境问题的公民。

有学者用公民身份加社会组织的模型来界定公民社会的型态［9］，由此可见，公民身份对于公民社会而言，具有举足轻重的意义。英国社会学家马歇尔从三个方面界定了公民身份的范畴：第一，是公民的权利，包括言论、思想和宗教信仰的自由，占有财产的权利和缔结有效契约的权利，以及寻求正义的权利；第二，是政治的权利，即通过选举参与决策的权力；第三，是社会的权利，即充分的经济福利，用于保障公民按照社会中通行的标准生活［10］。

如果不考虑特殊情况，公民身份的这三个方面分别对应了西方历史演进的三个阶段：公民的权利源于古希腊“城邦国家”的政治和社会安排，但其扩张却是近代以来市场社会兴起之后的事情；政治的权利是资产阶级民主革命时代的产物；社会的权利在现代福利国家中得到了较为全面的实现。马歇尔早在1949就阐明了这一切。这一年英国的全民选举已经推翻保守主义政府，将致力于构建福利国家的工党推上执政舞台，公民社会权利的实现出现了希望的曙光，在马歇尔看来，社会权利是过去三个世纪出现的一种发展的终点［11］。随着时代的发展和时代问题的变迁，公民身份在21世纪来临之际开始萌生出第四个维度，也就是斯廷博根所说的“生态公民身份”。从斯廷博根的界定来看，生态公民身份是超越了“人类中心主义”的一种全新的公民身份型态，具体而言，生态公民是从内到外真正具有环境保护意识的公民。

第一，生态公民身份以一种资源有限的思想取代了过去不甚合理的消费意识。2009年，英国社会学家吉登斯提出环境保护中的“吉登斯悖论”，在论证的开篇，他抛出这样一个问题：为什么有那么多人不管白天黑夜地开着SUV？这些车主必定知道，他们正在加深一场与世界气候有关的浩劫［12］。吉登斯对此做出的解释是，全球变暖在日复一日的生活中不是有形的、直接的、可见的，然而驾车带来的舒适和便捷却是我们现实能够体验到的，所以，公众宁愿忽视全球变暖，进而选择能够立即体验到的舒适生活。

如果换一个角度，从公民身份的视点出发，还可以发现，造成这一现象的另外一个重要原因，就是传统公民身份对于公民自由、福利的保护和对私人领域的强调。在现代社会，公共领域和私人领域是被严格分开来看待的，公共道德规范只适用于公共领域，并不适用于私人领域，这就导致私人领域的行为很少受到公民身份的规训：即使家庭消费模式和个人生活习惯与环境保护构成了尖锐的冲突，但是这些行为属于自由的原则，是公民依法享受物质生活的权利，它们并不违背传统公民身份的精神，因此这些行为并不被社会所排斥，甚至在依靠消费刺激增长的市场社会中，这种消费主义的生活态度越来越受到社会的欢迎。

生态公民身份的出现有效解决了这一问题，它打通了公共领域和私人领域之间的区隔，认为即使在私人领域，人们也应该遵循某些公共道德规范。具体到生态问题上，就是用一种资源有限性的思想去节制消费行为，为子孙后代保留发展的权利，同时，保持对自然的敬畏和尊重。这样，生态公民相比较于传统公民而言，不仅关注“项目建设的环境影响”这类公共问题，而且更具反思性，更容易回到自身，使公众在私人领域养成绿色生活方式，通过在私人领域采取环保行动，改变公共领域的环保态势。

第二，生态公民身份强调公民对自然的义务和责任，强调公民行动的基础是内化于心的美德而非契约，这使生态公民在环保行动中更具有主动性和志愿性。相比较于传统公民身份而言，生态公民身份最大的突破就在于，更多的强调了公民的责任而不是权利，通过将“自然的权利”引入话语体系，大自然成为新的权利主体，此时，保护大自然的权利就成为公民应当履行的责任，并且这种责任是单向的、非互惠的，与以契约为基础的互惠性责任迥然有别，需要公民的生态美德予以支撑。

这样，拥有美德和责任感的公民，更倾向于主动加入环境保护的行动中去，特别是对于局外人的环境利益，也能够从保护“自然权力”的价值观出发，对其予以维护。在类似的行动中，比较典型的案例就是“环境公益诉讼”的发生以及公民对地理上相距遥远地区的环境保护运动的声援和支持。拥有生态责任感的公民不仅仅为保护自身环境权益而采取环保行动，而且开始超越这种狭隘的环境观念，将环保行动的基础延伸到他人的乃至非人类的生态权利。因此，生态公民身份使环境保护行动发生的社会基础更加牢靠，环境保护的社会氛围也因此更见浓厚。由此产生的客观结果就是：一方面，极大地提高了公民参与环境保护的深度和广度，提高了环保行动的效果；另一方面，随着环境保护群众基础的扩大，社会力量在政府环境决策中的份量加重，改变了政府、市场和社会的力量对比状况，避免了由于市场和地方政府的力量过强，项目匆忙上马，而导致的不必要的环境群体性事件。

四、通过公民环境权构建环境时代的公民

生态公民身份体现了具有生态自觉的公民应当具有的价值观，但是，由于在看待人与自然的关系、权力与责任的关系、公共领域与私人领域的关系等问题上，生态公民身份与传统公民身份存在一些分歧，使二者的融合面临一些障碍。本文引出生态公民身份的概念，并不是为了突出这些分歧和障碍。而是意在说明，随着时代背景的变迁，近代西方公民身份，从自由平等权利到分享社会福利的权利，其内涵拓展没有一刻停止过，如今，环境风险的凸显又一次对“公民”以及“公民身份”的概念提出了挑战。随着环境风险不断传导到社会领域，引发社会反思和舆论风波，生态问题开始嵌入公众的日常生活和思维方式，传统公民身份的内涵正在被突破，一种面向环境问题的公民身份正在被构建起来。

从当前中国社会现状来看，面向环境问题的公民正在以如下三种方式生产出来。第一，日益严峻的环境问题和日益外显化的生态危机，使广大公众能够更加直观地感受到生态破坏所造成的危害，比如，受到公众热议的雾霾问题，已经在十分深广的意义上影响到了公众对于环境问题的认识。第二，数量日益增多的环境抗争不断把公众拉入环境问题场中，改变着公众过去对自身所处环境不闻不问的“无意识”状态。一方面，环境抗争以行动的方式，把公众纳入行动的主体，使他们从抗争的实践中直接生产出环境意识；另一方面，环境抗争的冲突特性，使它的影响不仅停留在抗争的行动主体，随着事件的传播，往往会引起更大范围的社会关注和公共讨论，把更多公众拉入环境问题场。但是这样的行动，社会代价过大，不仅影响政府与公众的关系，而且一些非理性行动还培养了公众的暴力化倾向，不是一个理性公民应该采取的行动。第三，环境NGO的环境宣传教育、公民的环境志愿行动以及大众传媒的环保知识普及也在很大程度上培养了公众的环境意识，并且以这种形式培养出来的公民环境意识更加趋于理性和科学。

上述三种方式虽然都能建构出公众的环境意识，但是，其所构建的环境意识，价值出发点往往存在着巨大的差异，缺乏统一的价值基础作为行动支撑。而价值基础却是公民身份的根基所在，传统公民身份正是因为存在“公民的权利、政治的权利和社会的权利”三大价值基础，才支撑起了判断现代公民的基本价值标准。因此，要想构建面向环境问题的公民，必须更新公民身份的内涵，将环境价值观注入公民身份的框架中。

从这一思路出发，我们找到了环境权的概念。所谓环境权，就是公民对清洁、良好、舒适环境的享有权，具体表现就是在良好的环境中生活或生产的权力［13］。显然，这里的环境权概念更接近于传统公民身份看待环境与公民权之间关系的方式：认为环境权主要在公共领域中实施；权利的基础是契约性的，以法律的形式表现出来；权利的主体是广大社会成员以及人类的子孙后代，权利客体是环境法规定的各种环境要素、防治对象和行为；权利的影响范围被限定在那些类似民族国家的政治结构之内［14］。

公民环境权的内容大体包含两个方面，分别是生态性权利和程序性权利。生态性权利包括生命权、健康权、财产安全权、采光权、通风权、清洁空气权、清洁水权、眺望权、观赏权、安宁权等等；程序性权利包括环境知情权、参与环境立法权、环境行政听证权、环境监督权、获得救济权等等［15］。相比较于斯廷博根的生态公民身份而言，上述权利具有具体性和可操作性的特点，同时，环境权与传统公民权在价值观上具有内在的一致性，与通行的法治社会观念具有内在的兼容性。这些特性一方面保证了国家能够在制度层面对环境权进行操作化设计，使其成为法定权利；另一方面也便于国家将环境权植入现有的社会经济体制中（因为其兼容性），使其与国家的治理和市场的运行有机结合起来。但是，公民环境权的实践也必将经历渐进式的发展过程，才会逐渐生产出面向环境问题的公民。

五、小结

我国工业化和现代化建设在取得巨大成就的同时，也造成了巨大的环境压力。与此形成鲜明对比的是，国家主导的环境保护行动由于种种原因难以产生良好的效果。这使我们不得不反思以往的环境保护模式，以求建构更加有效的环境保护机制。近年来，国家在深刻反思改革开放以来形成的社会格局的基础上，提出了国家治理体系和治理能力现代化的问题，其中，社会治理就是其中的重要组成部分。

从社会治理的视角来看，社会介入环境保护对改变当前我国环保态势具有重要意义，有助于建构环境保护的多元治理模式，改变以往强国家、强市场、弱社会的格局，夯实环境保护的群众基础，使环境保护事业真正成为一个全体社会公民的事情。研究社会介入环境保护的问题，要求我们不仅在抽象系统的意义上把握社会，更应当在具体的行动单元意义上运用社会的概念。在这里，环境社会组织和具有环保意识的公民使社会成为能动的行动主体，其中，环境社会组织是社会介入环境保护的主要形式，具有环保意识的公民是社会介入环境保护的内部条件。在培育环保意识的问题上，我们找到了公民环境权的理念，认为通过环境权可以培育起公众的环境价值观和环境权利观，有助于将环境意识植入公民的脑海，进而对构建起具有环保意识的公民产生积极作用。