“互联网+”视阈下四川法治政府第三方评估长效机制的构建

文/（四川行政学院，四川成都 610072）

内容提要：“互联网+”视域下，政府治理模式和制度变革须迎合这一新的时代命题，相应地，法治政府第三方评估也须顺应这一新的变化。因此，立足“互联网+”这一外部环境，分析四川法治政府第三方评估面临的机遇与挑战，探究法治政府第三方评估的空间和发展路径的转型和突破，全面落实法治政府第三方评估机制，从而使第三方评估常态化、专业化和制度化，真正成为一种督促政府改革的长效机制。

2015年，国务院出台 《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》和《关于促进大数据发展的行动纲要》，对于政府治理模式和制度变革提出了新的时代命题，相应地，法治政府第三方评估也须顺应这一新的变化。因此，有必要把握“互联网+”这一时代脉搏，探讨法治政府第三方评估面临的机遇与挑战，以四川法治政府第三方评估的实践为基础，分析法治政府第三方评估的空间和发展路径的转型和突破，构建法治政府第三方评估的长效机制，实现其正向激励的功能，这具有理论意义和实践价值。

一、“互联网+”法治政府评估的发展路径

（一）“互联网+”对法治政府理念的影响

互联网思维与经济实体的深度融合和创新联动是当前互联网发展的最新样态，“互联网+”产生的大数据作为新型生产资料要求信息公开、共享，传统互联网实现了转型和升级，通过移动终端突破传统互联网的物理局限，而万物互联能更高效地满足不同个体的个性化需求，凸显以人为本的理念。“互联网+”作为建设法治政府的创新驱动引擎，引发了法治政府建设的转型和革新。

在“互联网+”的大环境下，一方面，社会制度提供的资源和规则必须以利他主义的方式进行，奉行诚信原则，以人为中心，要求公众的全方位参与，因此法治政府必须平衡行政权和公民权，认可政府和公民的平等关系，建立一种既有约束又有激励的良好沟通机制。另一方面，云端制的出现、信息共享以及大数据的运用决定了政府不再是信息传递的中心连接者，这要求法治政府应更多关注个体的权利保障和基本公共服务体系的完善。法治政府的组织结构也将由层级传递的金字塔型结构向多元化、扁平化的组织结构转变。［1］

（二）“互联网+”对法治政府评估的影响

“互联网+”打破原有的数据壁垒，要求法治政府评估运用数据思维范式，对法治政府的衡量标准、效能发挥，以及公众对法治政府的期待，都提出了更高的要求。

首先，“互联网+”视角下的法治政府指标体系的理念应是以人为本，坚持“权利—效率均衡”的价值导向；［2］其次，信息公开、共享以及大数据的应用有助于提高政府决策的精确度和科学水平，动态地了解、满足和回应公众需求，这就要求优化法治政府评估的指标设计，指标体系应具有针对性、可操作性和公开性；最后，发挥大数据在法治政府衡量中的数据挖掘以及分析优势，构建跨部门统筹信息数据分享与协同调度机制，优化法治政府评估制度。

二、“互联网+”视域下四川法治政府第三方评估的现状和面临的挑战

由独立的第三方作为评估主体能有效监督和修正政府的内部评估。第三方评估的专业性和公正性使其得出的评估结论更具权威性，通过公开、透明的方式在政府和公众之间建立沟通的平台，更易为公众信服。社会管理创新要求转变政府职能，要求社会协同参与，基于此，第三方评估应运而生。

在法治评估方面，随着2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的出台，全国各地进入法治评估转型的新阶段。2015年7月1日，国务院办公厅印发的《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》指出：“对于政府服务绩效评估，综合利用政府和社会信息资源，委托第三方机构对政府面向市场主体开展公共服务的绩效进行综合评估”。［3］第三方评估模式被广泛运用，产生了浙江余杭法治指数、吴兴区司法透明指数、杭州市电子政府发展指数、浙江全省103家法院阳光司法指数等指数类测评。

2012年，四川行政学院和《法制日报》驻四川记者站接受四川省住房和城乡建设厅委托，对住房和城乡建设厅行政执法的重点岗位行政审批处和建设监察执法总队进行评估，最终形成的评估报告为住房和城乡建设厅进一步深入推进依法行政打下了良好的基础。［4］2013年，修订后的《四川省市县政府依法行政评估指标》正式实施，在占权重20%的社会评估部分，评估办法引入第三方机构对市县政府依法行政进行评估。西南财经大学公共管理学院接受泸州市政府的委托，对泸州市政府依法行政情况进行评估，提出了加强和改进依法行政工作的对策建议。［5］2015至2016年，四川省委党校作为“四川依法治省智库”的承担主体单位之一，对四川域内五个市、县政府法治建设状况进行评估，撰写了依法行政第三方评估报告，取得较好的社会效果。

尽管如此，四川法治政府第三方评估在“互联网+”的外部环境中仍然遇到了瓶颈。

首先，目前的评估工作管理平台不能适应“互联网+”新时代的要求。评估工作实效性强，调研地区差异性大，如何调配调研人员，如何精准掌握调研进度，如何统一田野调查方式等问题的解决，目前主要依赖微信群、QQ群，这显然难以精细化控制评估流程。

其次，第三方评估主体大多属于体制内的事业单位，多为省管高校或科研单位，与被评估的省级党委政府在组织、财政等方面有直接隶属关系，因此，评估主体不得不考虑评估报告对当地政府的影响，以及考核结果对本单位的潜在影响。

再次，第三方评估的深度不足，信息获取能力有限。在法治政府评估中，第三方评估机构主要以司法局为中介获取各委办局的法治建设自评自测报告，所需的数据信息主要通过司法局向其他各委办局提取，被评估单位是否提供信息、提供多少，第三方评估机构往往只能被动接受。对于涉及社会诚信体系建设、不动产登记制度的信息联网、交通、民航、个人互联网信息的数据调研，目前较为困难。

最后，缺乏系统的第三方法治评估结果的接纳机制。即使第三方评估机构提交了严谨真实的评估报告，也并不必然得到政府的回应，多数情况下，司法局将评估报告作为内部材料传达各委办局，便不了了之，再无下文，更别提与政府日常工作的改进有机衔接了，公众和媒体更无从知晓和查询。

因此，很多引起大众关注的第三方评估活动还未及深入开展和持续就戛然而止，或者开展两三次后就再无消息，要发挥法治政府第三方评估机制的正向激励功能，就必须关注如何保持第三方评估的常态化和可持续性。

三、法治政府第三方评估建立长效机制的障碍分析

经过调研，第三方评估机制难以形成长效机制的深层次原因主要有以下原因：

（一）建立第三方评估长效机制的政策困境：相关法规制度缺失

2007年，国家民政部颁布了《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》和《全国性民间组织评估实施办法》两大条例，但未明确规定具体评估办法和评估结果的运用问题。在这一背景下，基层政府出台了相应的地方性管理办法，如 《杭州市社会组织评估实施办法》、《东莞市政府购买社会工作服务考核评估实施办法》等，但仍然缺少全国性、专门性的法律规定和政府文件。

2010年12月，民政部发布了《社会组织评估管理办法》，该办法的评估主体是政府和地方民政部门，这意味着第三方评估机构的合法地位仍是缺失的。

2015年5月，《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》出台，增加了评估的前公示程序，标志着民政部首次全面实施第三方评估工作。2016年8月中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，再次提出了建立健全社会组织第三方评估机制的要求。

尽管如此，仍没有上位法对第三方评估机制的意义、目标和具体方法进行规定，其合法性地位仍不能得到保证。这限制了第三方评估机构的产生、注册和登记，导致政府和地方民政部门开展法治政府评估时，是否选择与第三方评估机构合作、合作的具体范围如何划定具有很大随意性，这无疑影响和限制了第三方评估机构的评估能力。另外，第三方评估机构需要与政府各部门、评估委员会、复核委员会三方沟通合作，完成评估工作，缺乏上位法的具体规定会导致各地开展评估工作时较为随意，造成沟通缓慢、评估效率低下，甚至因职责不明导致各方互相推诿责任的情况。更重要的是，未从制度上确立第三方评估的合法性，第三方评估组织很难利用法律的强制性力量获取相关信息和资料，评估工作的周期性和稳定性也无从保障。

因此，缺少全国性、专门性的法律法规是实现第三方评估长效化的制度障碍。

（二）第三方评估机构的中立性不足

一是行政化倾向严重。四川省政府法制办主导的法治评估活动更多体现为自上而下的“考核评估”，引入第三方评估机制，重视社情民意，将社会满意度调查结果按一定权重换算为评估分值。但受托方有时并非独立的第三方评估机构，而是国家统计行政部门或其下设机构，其法学专业性不够，且自身属于行政机关，本质上并非真正的“第三方”。即使第三方评估机构是高校和科研院所，但其与行政机关仍有千丝万缕的联系，这些机构也大多隶属于行政机关，很难保持其独立性。

二是第三方对资金的依赖性限制其独立性。即便是高校、科研机构也受制于资金条件限制，经费几乎完全来自政府的委托经费，因此，第三方的评估结果难以保持客观公正。

（三）信息不对称，缺乏评估结果的信息发布和运用机制

一方面，信息获取的难度严重制约了评估指标的确定。第三方评估机构只能获取行政机关发布的信息。调研发现，一些行政官员往往秉持“宁可不做，也不做错”的原则，“报喜不报忧”，倾向于提供正面信息，回避负面信息，提供表面信息，隐匿深层次信息。第三方评估所获得的数据积累多少与相应部门领导的重视程度正相关，重视度高则各行政部门配合度有所提升。因此，前期程序流于形式化往往导致第三方评估报告的空洞。

另一方面，缺乏评估结果的信息公示和运用机制，社会监督乏力。第三方收集的评估数据和最终形成的评估报告往往单向递交至政府部门，其他社会组织或者公众无权查阅，也没有任何可以获取的公共渠道，更不可能据此评价第三方评估过程和结果，而行政执行机关可能迫于舆论压力或者以政绩为目的，一旦评估结束，评估结果难免被“束之高阁”，尤其是对第三方形成的否定性结论极力掩盖、不闻不问。这不利于第三方赢取社会公众的认可。未赢得较好的社会效果和认可也是第三方评估难以常态化的原因。

四、“互联网+”视域下构建四川法治政府第三方评估长效机制的对策和建议

（一）立法保障第三方评估机构的合法地位

建议在现有的 《社会组织评估管理办法》等第三方评估法规中增加有关第三方评估机制的内容和要求，或者由国务院、办公厅下发“政府购买公共服务第三方评估管理办法”等文件，具体规定第三方评估的法律地位、适用范围、第三方评估的准入机制以及第三方评估的保障机制和监管机制。同时，增加民政部门对第三方评估机构登记、管理和业务主管的一体化职能，减少行政机关对社会真正的限制和管理，［6］从立法上保障第三方评估机构的独立性和自主性。

2015年11月，黔东南州人民政府出台《黔东南州人民政府重大行政决策程序规定》，规定了该州行政决策第三方评估的评估范围、操作流程、评估主体条件等。2016年2月，贵州省惠水县人民政府出台了《重大行政决策第三方后评估实施办法》，重点对评估结果运用、经费管理、监督问责等作了详细规定。［7］这些地方政府的立法经验为我们构建切实可行的评估制度提供了有益借鉴。

（二）提升第三方评估机构的独立性

首先，保障资金独立。从国外经验来看，评估资金的来源一般是公益资金，如成立于2001年的慈善导航（Charity Navigator）是美国具有较强公信力的第三方评估机构，2007年后，慈善导航成立了Charity Navigator基金会，为评估机构筹款。为了保持Charity Navigator的独立性，该组织不接受任何接受评估的慈善机构及其捐助者的捐款，从而保证自身评估行为的公正性。因此我国应设立评估公益资金，加大对第三方评估机构活动经费的扶持，只有“第三方”资金独立，才能有效避免受到来自各方的影响，保持评估的中立性和客观性。

其次，第三方评估机构实现“去行政化”，限制党政领导干部在第三方评估机构兼职、任职情况，减少行政部门对第三方评估的干扰。

最后，保障“第三方”的价值立场不受干扰。任何由官方制定的相关考核指标都不能直接作为评估的依据，保证受托实施主体与实质评估主体相对分立，可以借鉴香港地区法治指数编制的经验，其收集的工作数据和公众评价均不直接进入法治评估指数的计算，而是交由专家按照事先设计的一系列法治参数标准评分，［8］即评估过程依赖于外部专业人士的知识和判断，进一步保障“第三方”的独立性。

（三）利用“互联网+”优势，搭建评估管理平台，提高第三方评估的公众参与度

一方面，利用大数据技术优势，通过搭建第三方评估数字化管理平台，实现对评估过程中人、财、物的系统调配、调研进度的精准把控和复杂问题的及时处理，降低评估成本投入，提高第三方评估的组织管理效率。［9］

另一方面，利用“互联网+”各种终端技术，拓展公众参与法治政府第三方评估的发展空间和资源平台，规定评估过程中必须有一定比例的公众参与，让更多人有渠道有能力参与评估过程，实现公众的监督权与表达权。同时，通过新媒体的运用宣传法治政府第三方评估的积极意义，使公众意识到这与自己的利益相关，从而自愿参与第三方评估。

（四）完善政府信息公开制度和评估接纳机制

一方面，拓宽和健全政策评估的信息渠道及系统。从政府角度来讲，应始终贯彻以信息公开为原则，不公开为例外的宗旨，建立起覆盖全社会的信息网络系统。通过网络及时发布信息，并允许公众通过网络表达意愿和建议。

另一方面，通过制度明确规定第三方评估报告的公布方式和责任，不能有选择地公布评估结论。建议通过发布会的形式邀请媒体进行报道，也可以作为正式出版物刊发出版评估报告文本，报送相关决策部门的同时提供查询或者购买渠道，便于执行工作有关部门参阅和研究。［10］通过与公众、媒体的互动，赢得社会舆论支持，扩大第三方评估的影响力，提高其权威性和公信力。更重要的是，提升评估结果运用的权力层级，自上而下推动评估结果与问责机制、干部考核进行直接挂钩的改革，［11］真正发挥第三方评估的正向激励功能。

结语

“互联网+”视角下法治政府第三方评估应当尊重“互联网+”时代的创新理念，充分发挥大数据应用功能，推动法治政府评估以人为本的理念，避免陷入形式主义、运动式评估的泥沼。总之，在“互联网+”这一新时代环境中，重点不在于如何发起第三方评估，而在于如何使第三方评估机制常态化、专业化和制度化，真正成为一种督促政府改革的长效机制。