基层协商民主的发展优势和完善路径分析

辛艺萱

（吉林大学， 吉林 长春 130012）

十八大报告首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。积极开展基层民主协商”［1］。近五年来，协商民主通过对话协商方式，以公众利益为导向，实现了利益主体之间理性的公开讨论、平等协商、科学决策。从横向来看，十九大报告明确提出要“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，加强协商民主制度建设”［2］。可见，无论是十八届三中全会所提出的要“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”［3］，还是十九大新的指示要求，都为协商民主广泛性发展打下基础，其实践范围涉及国家政权机关的立法、行政和司法、人民政协组织和社会生活等多种领域，涵盖了立法制度、政治协商制度、政党制度、自治制度等各个方面。从纵向来看，上自国家层面的协商，中至各省市区县、各区域的协商，下到基层的协商，凡属涉及经济社会发展重大问题和关乎人民切身利益的问题皆可进行协商，充分反映了协商民主纵横交错、广泛多层的发展结构。其中，基层作为与群众联系最为密切的一个阶层，给予基层群众参政议政的可能性，更赋予其参与社会公共决策和社会治理的现实性，由此，中共十八届三中全会明确提出要“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”［3］。这足以体现中国共产党对基层协商蹄疾步稳引向深入发展的新的目标要求和重大期望。

一、基层协商民主的理论定位

协商民主与选举民主的有效结合是中国特色社会主义民主的一大特点，“所谓社会主义协商民主，是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式”［4］。其中基层协商民主作为我国社会主义协商民主的重要层次之一，是协商民主在基层所进行的基础性工作，更是党的群众路线在政治领域的充分体现。所谓基层，在《现代汉语词典》中通常被定义为“各种组织中最低的一层”，充分体现了其与群众联系最为密切的特性。最初的基层主要是以基层组织的形式呈现出来，而基层组织这一说法则是由1978年宪法修改中正式提出，并通过1982年修改的宪法进一步延伸出“基层群众自治性组织”“基层政权”等相关概念，当时的基层政权仅仅是指人民公社的人民代表大会和革命委员会，而基层群众自治性组织则被明确规定为包含城市居民委员会和农村村民委员会两个内容，经过一系列宪法规定逐渐将基层拓展应用于国家政权的层面，可见，基层经历了党的组织体系、国家政权、群众自治性组织等三个阶段的发展和细化，成为我国发展民主政治、推动民主政治改革不可忽视的一个重要方面。

基层协商民主，顾名思义就是依法进行有组织的审议协商，参与基层公共决策和基层社会治理的重要民主实践。目前，随着中共十八大“健全社会主义协商民主”的提出以及中共十八届三中全会将“协商民主”定位为“我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”［3］，协商民主制度作为贯彻群众路线的一种创新方式和特殊途径得到了党中央的高度重视和深度发展。而基层协商民主作为协商民主制度的重要层次之一，其基础性地位和关键性作用也逐渐被党中央和人民群众所重视，伴随民主政治的纵深发展而得到深入推进。从字面来看，协商民主制度的精髓即在“协商”二字，它强调求同存异，加强交流与合作；追求和谐共处，增进理解与信任。在中国共产党的领导下，人民内部通过充分协商，得出办法、形成共识，凝聚感情、助力团结，既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理需求，形成党同群众处理具体社会事务的理性对话机制，最大限度地实现了人民当家作主。其中基层协商民主正是沿袭了协商民主制度的传统优势，并且充分发挥了自身群众性特征，进一步贴近人民，联系群众，围绕广大基层群众真正关心的事务进行切实探讨，得出为广大人民所认可的、符合人民利益、满足人民诉求的科学决策和意见，真正做到取之于民、用之于民、造福于民。

从基层协商民主的主体性角度来看，参与基层公共决策和社会治理的人员并不同于宏观协商民主制度中由中国共产党同各民主党派以及各界人士代表或者公众代表所担任，与之相反，担任基层协商主体的正是基层群众，其中包含城乡居民和企事业单位的员工等，其实践形式相应包括村民自治、社区民主和职工代表大会等几种主要制度。他们围绕贴近人民群众生活的日常之事，如垃圾排放、社区环境治理、员工福利分发和假期安排等问题征求广大群众的意见和诉求，群众聚焦的都是具体微观的事务，因而能够极大提高协商的效率，促进协商结果的科学有效性。除此之外，基层协商民主由于其自身特殊的基础性特征，牵涉的利益都来自群众本身、各方诉求大体一致、协商程序也趋于简便，这样一来便可以避免宏观协商民主制度在实践中所固有的局限性，而赋予其丰富多样的实践形式以可能性。

目前，伴随中国特色社会主义协商民主政治的发展，进一步扩大基层协商民主制度已经成为必然趋势，各种新型协商形式已经在基层得到不同程度的应用和实践。我国基层协商民主制度主要包括城乡社区自治、村民自治和其他形式的基层协商民主制度，其中乡村论坛、民主恳谈会、居民议事会等微观协商形式充分显示出协商民主制度的广泛实践性，在基层取得了显著成果，浙江温岭市松门镇所实行的民主恳谈会更是各地方基层协商民主实践探索的一项重要创举，其产生之初是以改善地方干群关系为目的，通过采取面对面的对话与交流等形式实现参与者之间的民主沟通，提高了当时当地群众参与基层政治生活的积极主动性并得到了迅速推广，一度成为基层协商民主探索的典范，并由起初的镇村两级活动向非公有制企业和相关政府部分延伸，最终作为一种基层处理社会公共事务的协商制度被正式确立并日益丰富，成为基层民主实践中具有里程碑意义的重大创举。

可见，基层协商民主就是在中国共产党的领导下，各基层组织单位主要包括城乡社区和企事业单位等的群众主体，针对关乎切身利益的问题进行有组织的平等协商，依法参与基层公共决策和社会治理的民主实践。其在实践过程中不仅沿袭了协商民主本身的制度优势，还充分发挥了自身基层特性，在实施过程中进一步拓宽人民诉求渠道，以极大的包容性吸纳广大基层群众的意见和诉求，充分体现了基层协商民主作为协商民主制度基层实践所表现出的政治特色和民主创新，是我国民主政治发展中的重要一步和关键环节。

二、基层协商民主的价值功能

基层协商民主作为我国民主政治发展的新形式，体现了中国民主政治在基层发展的广泛实践。在协商民主制度的建构下，基层协商民主得到党和人民的普遍重视，通过自身特性在基层发挥着独特作用，具有鲜明的价值和功能。

（一）发展基层群众主动性参与的民主政治，推进协商平台常态化

基层群众参与是民主政治发展的核心要求，同时也是评判民主质量的首要标准。作为党的群众路线在政治领域的重要体现，基层协商民主的有效实施同样离不开广大人民群众的积极参与。与此相通，协商的题中之义也要求关乎切身利益的广大群众参与到讨论和决策环节之中，就自身所关心的问题进行审慎决议、公开决策、有效推行。对此，毛泽东早在第二次全国工农兵代表大会上就强调：“一切这些群众生活上的问题，都应该把它提到自己的议事日程上。应该讨论，应该决定，应该实行，应该检查。”［5］这一系列环节的顺利实施和有效推进往往依赖于群众主体的参与程度和民主精神，如果民众自身不具备民主参与的积极主动性，采取不关心、不参与、不负责的态度，协商就无从谈起，民主便形同虚设。对于民主问题，习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会的讲话中明确指出：“保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中，保证人民依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力。”［6］为此，我们要充分发挥群众政治参与的积极性，搭建起公民平等参与的政治平台，基层协商民主应运而生，从根本上符合这样的基本要求。特别是中共十八大以来，随着协商民主制度的深入贯彻，基层协商民主改善了过去由于领导力度有限所带来的组织涣散、制度粗放、形式单一等问题，逐步将群众基层协商推向制度化、常态化、程序化，真正成为群众传达诉求、表达夙愿、提供建议的良性平台。一定程度上，使广大群众逐步摆脱了过度依赖于政府维护自身利益的固化模式，增加了政治对话机会的同时，民众在政治领域的主体性也得以体现。

（二）提高基层群众民主参与的能力，实现基层决策科学化

随着基层协商民主全覆盖式发展，其涉及的范围是各领域、深层次、多元素的多维体现，由于社会各方利益的复杂性以及利益主体的多样性，基层在民主决策方面面临着很大挑战，但无论是基层的科学有效治理还是民主政治建设，都以基层群众协商和治理能力的提高为前提，因此群众政治素质的整体提升也就成为衡量民主质量的重要标尺。显然，基层协商民主的普遍实施对于民众政治参与素质的提升具有显著作用，运行过程中，通过基层协商可以在充分尊重群众主体地位的同时，赋予协商主体很大的民主权力，在维护自身利益过程中提高其参政能力和民主意识。一方面，通过开展基层协商，公民的政治意识和管理能力皆有所提高，内化于心的同时外化于行，进而达到知行合一，更加积极主动地参与社会治理。另一方面，基层干部的公共服务意识在协商过程中得到相应强化，通过协商可以进一步了解人民意愿，整合人民意见，真正践行以人民为中心的理念。众所周知，“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础”，基层协商的稳定协调发展既使基层群众的政治素质得到整体提高，同时基层群众也因谙熟协商流程、协商技巧和基层事务，推动了基层协商的科学化现代化发展。伴随着协商成为各地基层组织民主管理、民主决策、民主监督的重要制度模式，基层协商民主已经发展出形式多样的民主参与渠道，居民/村民发表会、集体工资协商等形式都从一定程度上提高了公民自身的政治思考和民主参与能力，同时在思想层面上，公民的权利意识、责任意识、民主意识、法律意识也都有所提升。

（三）完善基层治理体系，推动基层治理现代化

中共十九大报告明确提出要“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”［2］。可见，社会治理已成为政府的首要职责。回顾中共十八大所提出的“要加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”，从管理到治理，“一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”［7］。这一转化充分体现了党对于社会组织发展要求的变化，这种要求质的变化不仅仅体现于国家治理等上层层面，而是自上而下贯穿延伸至基层治理等各个脉络。对于基层而言，要想实现科学有效治理，最好的方式就是让群众参与到社会治理之中，实现公民自我管理、自我监督、自我约束、自我发展。总之，基层协商民主在本质上也属于一种治理体系，随着治理作为促进公民参与、公开、权责对等新的制度模式进入大众视野，其理念同样被灵活运用于个人、社会、国家等多个层面，以期实现各领域的安定有序、公平对等和高效循环。简言之，基层社会治理就是各基层单位或基层组织就公众所关心或有争议的问题进行妥善商讨以求给出合理有效的解决措施，这与协商民主理念大体无二，其协商过程也是社会各利益主体针对所出现的问题共同商议，审慎探讨，使各方力量充分表达内心诉求，提出合理对症解决路径、寻找决策共识的过程。随着协商民主制度在社会基层的实施，不仅在一定程度上弥补了选举民主的不足，也为基层社会治理提供了一个制度化、程序化的协商平台，使治理沿着更加科学规范的轨道不断发展，伴随国家治理现代化的发展，不断推动基层社会治理向现代化方向演进。

三、基层协商民主的完善路径

目前，我们正处于中国特色社会主义民主政治发展的关键时期，把握难得机遇的同时也要正视矛盾、规避风险，尤其是针对社会格局的调整以及社会利益的变化所带来的挑战，要及时作出回应予以解决，在不断推进基层协商民主稳定发展的同时，针对其实践过程中所显露或隐藏的问题进行对症治疗，以点带面充分发挥其自身特点和优势，大力开展基层协商民主。

（一）构建统一的基层社会全覆盖的基层协商民主平台

政治平等隶属于上层建筑的范畴，必然由其经济状况所主导。随着中国社会主义经济发展，社会利益复杂交织，经济利益成为民主政治发展的原动力，各地区经济发展的不平衡引起了相对政治发展的不平等。目前，“在中国民主化发展的大背景下，尤其是在人民政协协商民主的示范引领下，社会主义协商民主朝着国家、社会、基层各个层面发展”［8］。从宏观角度而言，协商民主制度在整体上卓有成效，但是在基础层面，协商民主仍有缺失，尚未形成多方位、广泛性、全覆盖的基层协商民主平台。基础不牢，地动山摇。协商民主在基层开展的效果直接影响着上层机关与基层群众的双向互动和纵向沟通。目前，随着中共十八大和十八届三中全会将协商民主定位为党的群众路线在政治领域的重要体现，基层作为与群众联系最为密切的部分成为协商民主开展的主要方向，在农村，村民会议和农村村民代表会议成为民主决策的重要实践形式，无论是制定农村发展规划、听取村干部工作报告，还是对外签订合同等农村主要事项的商定皆体现出协商民主。在城市，居民论坛、居民议事会成为居民议事协商的主要形式，广大居民群众通过各种协商渠道充分发表意见、广泛探讨交流、及时有效沟通，基本实现了以“意见征询、平等协商、科学决策、结果反馈、过程透明”为主要环节的基层协商民主机制。与此同时，企业内部通过加强企事业单位的协商民主建设，既深化了其自身改革，也推动了其健康发展。因此，对于十八大以前基层协商民主在摸索施行过程中所显露的组织松散、制度粗放以及阵发性、不稳定性等缺点，就要通过构建统一的基层社会全覆盖的基层协商民主平台，实现其覆盖人口的多元化，解决协商无处去、协商程序无序化、协商结果无效化等问题，推动农村、城市、企事业单位等各基层组织协商民主有序、有效、有度的稳定发展。

（二）完善以实现人民利益为目标的协商性基层治理机制

中共十八届三中全会明确提出要推动国家治理体系和治理能力现代化，其中，协商民主作为中国共产党在政治领域的重大创新是实现国家治理体系和治理能力现代化的主要形式。显然，基层协商民主作为协商民主制度的重要基础性分支，是推进基层社会治理现代化的必要手段。十九大报告明确提出要“加强社会治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动［2］。这就要求进一步完善基层党群协商性治理机制，给予作为实现基层群众公共利益治理机构以更大关注，这样必将极大地促进协商民主在基层自治“自我服务、自我教育、自我管理、自我监督”等活动中发挥作用，引导广大基层干部在开展协商工作过程中注重与人民群众交流互通，不仅在思想上树立平等、合作的理念，在推进基层协商过程中更要以源头治理、科学治理、系统治理的方法同广大群众平等协商、交流互助，将群众的困惑和矛盾解决于萌芽之中，实现基层治理的科学化现代化发展。对此，习近平强调：“加强和创新社会治理，关键在体制创新”，“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”［7］。可见，保障群众利益、提高基层治理能力是基层协商民主的主要目标。对于民主的重要性，习近平指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛……涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。”［6］显然，协商民主恰好契合这样的理念。在开展实施过程中它始终坚持完善以实现人民利益为目标的基层治理体系，使群众的公共意志成为开展基层工作的主要推动力，将人民看作是基层治理的掌舵人及风向标，广泛地凝聚民智民心、收集民情民意，使基层协商民主成为协调、灵活、持续的动态互动系统，发展以人民为导向的基层治理新常态。

（三）培养基层群众协商意识和民主精神，创新基层协商民主实践形式和参与渠道

基层民主作为体现中国特色社会主义民主政治发展质量的重要标杆，对于其运行过程中所展现的民主优势进行源头追踪，不难发现解放思想是其第一要义。随着十九大提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”，由“管理”到“治理”一字之差，体现的是我们要用更加科学的态度、先进的理念和专业的知识去参与社会生活，发挥基层协商民主在培养群众平等意识方面的独特作用，在提高协商对话开放程度的同时，加大培养基层群众民主精神的力度，真正给予民众了解重大情况、讨论重要问题的权力。这样一来，遇事多商量，众人的事情众人商量就成为民众处理社会事务的日常理念和基本常识，潜移默化地将科学民主铭刻在协商和决策之中。同时，要通过创新基层协商实践形式来实现协商理念向协商实践的转化，将群众的切实参与纳入判断基层协商民主是否具有科学民主性的重要考量之中。目前，农村重大事务决策多是以民主协商议事会的形式进行，开展模式较为单一，尽管存在民主恳谈会、民主评议会等形式，但究其实际来看，推广范围十分有限，大部分地区还处于探索试行阶段，加之农村基层民主建设的关键在于民主选举，难免出现部分地区由于缺乏形式约束和村民自身民主意识不足而导致的象征性投票式选举，这样，基层协商难免会停滞不前。此时，对于实践中的民主形式进行阶段性经验总结和效果评估就显得尤为重要。一方面要通过大力开展宣传和科学教育提高基层群众的权利观念和民主意识，另一方面要从区域性特点出发开展适合本地的民主实践，将具有可行性的实践形式进行本土化发展，激发群众政治参与的积极性，同时给予其付诸实践的可能，使其在不断完善中达到知行合一、内外协同，以期实现自身有序发展。