我国宗教工作法治化历程浅析

梁书宏

（山西社会主义学院， 山西 太原 030001）

宗教是人类文明的有机组成部分。保障宗教信仰自由，妥善处理宗教关系，使之与时代相适应，遏制宗教极端主义，是世界各国面临的共同课题。运用法治思维和法治方式处理宗教问题、推进宗教工作是世界大多数国家的通行做法，也是引导宗教与社会主义社会相适应的必由之路。既要用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系，也要依法保护广大信教群众合法权益，深入开展法治宣传教育，增强法治意识，不断提高宗教工作法治化水平，是做好新时代我国宗教工作题中应有之义。

一、用《宪法》规范指导宗教工作是中国共产党的一贯主张

中国共产党建党之初，运用马克思列宁主义关于宗教问题的基本立场、观点和方法，结合我国宗教实际，制定了宗教信仰自由政策，用法治思维的方式妥善处理了党与广大信教群众之间的关系。

1931年11月5日，中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第四条规定：“在苏维埃政权领域内的工人、农民、红军士兵及一切劳苦民众和他们的家属不分种族（汉、满、蒙、回、鞑靼、苗、黎以及高丽、安南人等）宗教，在苏维埃法律面前一律平等，皆为苏维埃公民。”［1］第十三条规定：“中国苏维埃政权以保障工农劳苦民众有真正的信教自由为实际目的。”［2］这是中国共产党宗教工作法治化的最早成功实践。

1949年9月，具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“中华人民共和国人民有宗教信仰的自由权”，“各少数民族均有宗教信仰的自由”。1954年《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由。”中国共产党首次将宗教信仰自由作为公民的基本权利在最高法中进行规定。

1982年《中华人民共和国宪法》对宗教工作进一步作了明确规定，为宗教工作法治化奠定了坚实的法制基础。第三十六条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”《中华人民共和国宪法》第三十六条第三款还规定：“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”《中华人民共和国宪法》第三十六条第四款规定：“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”这些规定为保障公民宗教信仰自由、保护正常宗教活动、坚持政教分离原则、坚持独立自主自办教会原则、维护宗教界人士和信教群众的合法权益提供了宪法保障，为推进宗教工作法治化提供了重要指导。

2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，坚持了关于宗教工作方面原有规定，并在宪法序言第七自然段关于“国家的根本任务”表述中，将“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”，为新时代不断提高宗教工作法治化水平指明了方向，提供了宪法保障。

可以说，中国共产党高度重视宗教工作，用宪法规范指导宗教工作是其一贯主张，用宪法规定的方式旗帜鲜明地阐明和表达自己关于宗教工作的立场观点，用以规范指导宗教工作，保障公民宗教信仰自由权利，维护宗教界合法权益，团结宗教界人士和信教群众，加强党同宗教界的爱国统一战线。

二、社会主义革命建设时期以党的政策为主的宗教事务管理

全国解放以后，中国共产党把宗教信仰自由政策写入《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国宪法》，广大信教群众的宗教信仰自由权利有了法律保障。他们在政治上获得了解放，在各条战线上为社会主义事业贡献力量。

1949年9月，中国人民政治协商会议在北平召开，宗教界吴耀宗、赵朴初、马坚等代表参加了会议，并与各界代表一起，认真讨论了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），对新中国的国体、政体及其执行的基本政策，作出了具有重大历史意义的决定。《共同纲领》把宗教信仰自由明确规定为新中国的一项基本政策，即“中华人民共和国公民有思想、言论、出版、集会、结社、通信、人身居住、迁徙、宗教信仰及示威游行自由权”。第五十三条特别规定：“各少数民族均有发展其语言、文字，保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。”

1954年9月，第一次全国人民代表大会通过的新中国第一部《中华人民共和国宪法》第八十八条明确规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由。”

这段时期，关于宗教工作，虽然在我国宪法等法律法规方面已有明确规定，但新中国的宗教事务管理在相当长的时期都主要依靠党的政策，取得了一定成绩。比如党在坚持马克思主义宗教观的同时，奉行了开明务实的具体策略（如：和平解决西藏问题，对佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教五大宗教采取了各不相同的包容改造方针等）；教会中的帝国主义势力被清除；推行了独立自主自办教会和“三自”（自传、自治、自养）正确方针，使天主教、基督教由帝国主义的侵略工具变为中国教徒独立自主自办的宗教事业；宗教封建特权和压迫剥削制度被废除；党宣布和实行宗教信仰自由政策，使广大信教群众不仅和全国各族人民一道获得政治上和经济上的翻身解放，还开始真正享受宗教信仰自由的权利；等等。

1954年，国务院成立时专门设置宗教事务局，宗教事务管理被列入国家行政序列。1957年以后，宗教工作中“左”的错误逐渐滋长，60年代中期更进一步发展起来，特别是在“文化大革命”中，新中国成立以来党对宗教问题的正确方针被全盘否定，根本取消了党对宗教的工作，宗教事业遭到严重破坏。［3］

三、改革开放后宗教法制建设稳步推进

党的十一届三中全会后，中国共产党对宗教问题的正确方针和政策逐步得到恢复。1979年，党中央批准了中央统战部关于建议为全国统战、民族、宗教工作部门摘掉“执行投降主义路线”帽子的请示报告，国务院决定恢复设立国务院宗教事务局。

1982年3月，中共中央印发《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》（中发［1982］19号），系统总结了新中国成立以来党在宗教问题上正反两个方面的历史经验，阐明了党对宗教问题的基本观点和基本政策。文件指出，使全体信教和不信教的群众联合起来，把他们的意志和力量集中到建设现代化的社会主义强国这个共同目标上来，这是我们贯彻执行宗教信仰自由政策，处理一切宗教问题的根本出发点和落脚点。提出对宗教界人士要进行爱国守法教育，正常宗教活动受法律保护，要按照法律程序、经过同宗教界代表人士充分商量、制定切实可行的规范宗教活动的宗教法规，要使爱国宗教组织在宪法和法律范围内充分发挥作用，要依法严厉打击一切在宗教外衣掩盖下的违法犯罪活动和反革命破坏活动，按照法律程序坚决打击外国宗教敌对势力的破坏活动以及做好宗教工作需要政法部门密切配合等观点。为了保证宗教活动进一步正常化，国家今后还将按照法律程序，经过同宗教界代表人士充分协商，制定切实可行的宗教法规。这是中国特色社会主义宗教理论和政策形成的重要里程碑，标志着我国的宗教事务管理开启了法治化序幕。

同年颁布的《中华人民共和国宪法》以国家根本大法的形式规定了公民宗教信仰自由、我国政教关系、我国宗教组织与国外关系以及选举权等基本原则，成为国家制定和执行宗教法规、政策，处理我国宗教问题的根本法律依据和保证。

1991年2月，党中央下发了《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（中发［1991］6号），鲜明提出了“依法对宗教事务进行管理”的原则，并明确要求“要加强宗教立法工作。国务院宗教事务局应抓紧起草有关宗教事务的行政法规。各省、自治区、直辖市也可根据国家的有关法律和法规，结合当地实际情况，制定地方性的有关宗教事务的行政法规”。该《通知》首次明确提出了依法管理宗教事务的含义，即政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行管理和监督。

依法对宗教事务进行管理，目的是使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围，而不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务。具体体现为：依法保护公民的宗教信仰自由权利，依法保护宗教团体和寺观教堂的合法权益，保护宗教教职人员履行正常的教务活动，保护信教群众正常的宗教活动，防止和制止不法分子利用宗教和宗教活动制造混乱、违法犯罪，抵制境外敌对势力利用宗教进行渗透等。其要旨是：保护合法，制止非法，抵制渗透，打击犯罪。

1994年，国务院颁布了《宗教活动场所管理条例》、《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》两个单项宗教行政法规，这是新中国成立后第一次颁布专门的宗教事务方面的行政法规，标志着宗教工作开始走上法治化轨道。

此后，国务院宗教事务局陆续制定了一些部门规章，主要有《宗教活动场所登记办法》、《宗教活动场所年度检查办法》、《宗教院校聘用外籍专业人员办法》、《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定实施细则》等。同时，部分省、市、自治区也陆续制定并颁布了地方性宗教法规。宗教工作实现了从过去单一依靠政策管理向依法管理和政策指导并行并重的管理方式转变。

1998年3月，国务院宗教事务局更名为国家宗教事务局。1999年，国家宗教局要求制定《宗教事务条例》的立项报告获批。

2004年11月，国务院向全社会颁布了《宗教事务条例》，并于2005年3月1日起正式施行（1994年1月31日国务院颁布的《宗教活动场所管理条例》同时废止）。《宗教事务条例》是我国宗教方面的第一个综合性行政法规，对保护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益作了明确规定，对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务作了规范。《宗教事务条例》还细化了宪法和法律有关宗教的原则规定，实现了我国长期以来由主要靠政策规范宗教事务到主要依法规管理宗教事务的飞跃，为宗教工作走上法治化轨道提供了重要法律依据。

为了使《宗教事务条例》在实施中更具有可操作性和针对性，我国加紧了宗教事务方面的立法工作。据不完全统计，《中华人民共和国宪法》以下，我国已制定综合性宗教行政法规2部，宗教部门规章12部，宗教工作地方性法规和政府规章60多部。

目前，我国宗教事务的主要方面已基本实现有法可依，初步形成了以宪法为核心，包括行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章在内的比较全面的宗教事务法律制度体系，成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，为进一步提高宗教工作法治化提供了重要法制保障。

四、十八大后开启宗教工作法治化新时代

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业发展全局的战略高度，高度重视宗教问题和宗教工作，对宗教工作法治化提出明确要求，宗教工作法治化步入新时代。

中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，率先贯彻宪法精神，在党内法规建设方面高度重视宗教工作。2015年9月，中共中央印发《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，明确了党委统战部门的宗教工作职责，提出坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪，健全宗教事务管理法规和制度，依法处置涉及宗教因素的矛盾和问题。修订《中国共产党纪律处分条例》，规定了对组织、利用宗教活动反对党的路线、方针、政策和决议，破坏民族团结行为，以及有其他违反党和国家宗教政策行为的纪律处分。通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，明确了党员不准信仰宗教的政治纪律。

此外，还制定《民法总则》《反恐怖主义法》《国家安全法》《网络安全法》《境外非政府组织境内活动管理法》和对《刑法》等相关法律法规中涉及宗教内容条文作了进一步完善，将宗教作为重要内容纳入其中，相关法律法规衔接统一，为规范和调节宗教与相关社会事务的关系提供了法律依据。

2017年3月，第十二届全国人大第五次会议正式通过《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》），自2017年10月1日起施行。《民法总则》将宗教团体和宗教活动场所纳入法人制度范畴，构建了解决宗教组织从事民事行为和依法保护宗教财产的基础性制度。

（一）关于宗教团体的法人资格

按照2016年2月修订的《社会团体登记管理条例》第三条规定：“社会团体应当具备法人条件。”《民法总则》第九十条、九十一条、九十五条对社会团体法人制度的基本法律条件作出了具体规定。虽未直接提及宗教团体的法人资格概念，但全国人大常委会副委员长李建国在十二届全国人大五次会议上，作关于《中华人民共和国民法总则（草案）》的说明时特别表示：“民法总则草案通过后，暂不废止民法通则。”因此，应当依据《民法通则》第七十七条的规定，仍依社会团体法人确定宗教团体的法律地位，宗教团体法人的设立制度、组织机构、财产管理与分配制度也都可以按照《民法总则》《社会团体登记管理条例》和《宗教事务条例》的相关内容进行系统调整。

（二）关于宗教活动场所的法人资格

《民法总则》第九十二条规定：“具备法人条件，为公益目的以捐助财产设立的基金会、社会服务机构等，经依法登记成立，取得捐助法人资格。依法设立的宗教活动场所，具备法人条件的，可以申请法人登记，取得捐助法人资格。法律、行政法规对宗教活动场所有规定的，依照其规定。”该条确定了宗教活动场所属于捐助法人性质。第九十三条、第九十四条进一步明确了捐助法人的组织机构、财产管理规则。［4］

2017年8月26日，国务院总理李克强正式签署国务院令，公布新修订的《宗教事务条例》（以下简称新《条例》），自2018年2月1日起施行。标志着我国宗教工作法治化建设迈上了一个新台阶。

1.新《条例》落实宗教信仰自由和国家尊重并保障人权的宪法要求，深化和细化了制度保障。

新《条例》第一条开宗明义表达了《条例》通过规范宗教事务管理，提高宗教工作法治化水平，实现保障公民宗教信仰自由之目的和宗旨。并在第二条第二、三款，第四条、第六条等条款中又作了具体规定。新《条例》增设“宗教院校“”宗教活动”两章，强化了宗教团体设立、宗教院校开展教学和宗教组织举办宗教活动及信教公民参加宗教活动等的法律保障和规范。第三十九条明确了对宗教教职人员的权利保护等等。

2.新《条例》彰显了中国特色社会主义宗教治理的特色和优势。

新《条例》第三条规定宗教事务管理坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则。第四条规定国家依法保护正常的宗教活动，积极引导宗教与社会主义社会相适应。第五条强调了各宗教坚持独立自主自办原则，同时增补了宗教院校不受外国势力支配的表述。第六条完善了各级人民政府建立健全宗教工作机制、保障工作力量和必要的工作条件等内容。针对宗教极端主义对我国国家安全的威胁、影响，新《条例》第三条、第四条、第四十五条、第六十三条、第七十三条等规定，任何组织或者个人不得利用宗教进行危害国家安全的活动，不得宣扬、支持、资助宗教极端主义，不得利用宗教破坏民族团结、分裂国家和进行恐怖活动，对已经构成违法犯罪者，分门别类依法承担刑事、行政、民事责任。

3.新《条例》确立了由宗教团体、宗教院校、宗教活动场所三种法人类型构成的宗教法人制度。

（1）宗教团体法人。新《条例》要求宗教团体依照国家社会团体管理的有关规定办理登记和制定章程，同时列举了宗教团体维护信教公民合法权益、指导宗教教务、制定内部规章制度并督促落实、从事宗教文化研究、开展宗教教育培训等具体职能。（2）宗教活动场所法人。新《条例》衔接《民法总则》精神，在第二十三条明确规定：“宗教活动场所符合法人条件的，经所在地宗教团体同意，并报县级人民政府宗教事务部门审查同意后，可以到民政部门办理法人登记。”（3）宗教院校法人。新《条例》新增“宗教院校”专章，规范了宗教院校的设立、隶属关系、教育教学体制等问题。第十四条规定“经批准设立的宗教院校，可以按照有关规定申请法人登记”。［5］

4.新《条例》还就保护合法宗教财产，宗教界执行国家统一的财务、资产、会计制度，接受检查审计，依法纳税，以及规范互联网宗教信息服务等方面作了明确规定。

把宗教工作纳入全面依法治国总体要求进行部署安排，依法加强对宗教事务的管理，绝不允许有法外之地、法外之人、法外之教。［6］

2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法修正案》。其中第三十六条规定，宪法第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”后增写一句，内容为：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”从国家根本大法层面，为我国宗教工作法治化建设明确了领导核心和政治保障，即中国共产党的领导。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，将国家宗教事务局并入中央统战部。中央统战部对外保留国家宗教事务局牌子。不再保留单设的国家宗教事务局。4月3日国务院新闻办公室发表《中国保障宗教信仰自由的政策和实践》白皮书，以大量事实和翔实的数据和情况，为国际社会了解中国宗教和宗教政策提供了权威信息。

可以说，《民法总则》和新修订的《宗教事务条例》的颁布与实施，为下一步调整和完善相关法律规章提供了指导，是我国宗教工作法治化的重要里程碑。

五、我国宗教工作法治化的特点和优势

纵观宗教工作的基本轨迹，就是一个逐步规范化、法治化的过程，《宗教事务条例》的出台和修订为这个改革探索过程提供了生动见证。新《条例》规定了公民的宗教信仰自由及相应的法律保障，规范了国家机关对宗教事务的行政管理权限及程序，在宗教事务法律体系中起着承上启下的作用，既承接并细化了《中华人民共和国宪法》等上位法关于宗教方面的规定，又为行政规章与地方法规等下位法的制定、完善提供了法律依据和明确方向。这一历程展示着我国宗教工作的鲜明特征和主要优势。

（一）宪法统领

无论是保障公民的宗教信仰自由权利、保护正常宗教活动，还是坚持政教分离原则、坚持独立自主自办教会，以及维护宗教界人士和信教群众的合法权益等，都从宪法上给予明确规定。宪法作为国家根本大法，在推动宗教工作法治化进程中始终发挥着统领作用。

（二）稳步推进

我国宗教工作法治化历程，是从我国宗教工作实际出发，以党的宗教政策推动，并在实践中总结经验，最后上升为法律的过程。既保持了宗教政策的稳定性和连续性，又具有发展性和创新性，维护了宗教领域的团结和谐，走出了一条中国特色宗教工作之路，为世界其他国家宗教治理提供了中国方案。

（三）兼收并蓄

我国宗教工作的法治化，是一个体谅包容、兼收并蓄，不断实现宗教中国化的过程。始终坚持从中国国情和宗教工作实际出发，科学把握宗教自身规律和人类社会发展规律，既不盲目照搬别国模式，也不排斥借鉴他国先进经验，兼收并蓄，并不断从中华优秀传统文化中汲取营养，充分发挥宗教团体团结、联系宗教界人士和广大信教群众的桥梁纽带作用，积极引导宗教与社会主义社会相适应，实现宗教中国化，推进宗教工作法治化，让“宗教在中国”真正成为“中国宗教”。

（四）党的领导

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。在认识和看待宗教方面，中国共产党在坚持马克思主义无神论世界观前提下，科学把握宗教自身发展规律，辩证看待宗教的社会作用，依法管理宗教事务，积极引导宗教与社会主义社会相适应，不断巩固和发展党同宗教界的爱国统一战线，得到了广大宗教界人士和信教群众的拥护和支持。党的领导成为新时代我国宗教工作法治化的主要优势。