农村集体产权制度改革困境与策略研究

阮春新

（新乡职业技术学院　河南　新乡　453000）

随着我国城市化进程的快速发展，以沿海地区为代表的农村集体产权制度，发生了一系列变化。农村集体产权制度中心为产权，对于农村集体产权的划分，需要做到规范透明和公正公开。特别是在产权划分、股权管理和产权保护等方面，要建立现代化的收益、抵押和担保制度，推动农村产权交易的规范运行。通过农村集体产权制度的改革，可以有效确定农民的责任划分与权益范围。

一、农村集体产权制度改革的实践进展

（一）不同地区农村集体产权制度的改革方案

农村集体产权制度的改革，是在保证公平前提下完成对农村集体产权的分配。因此在农村集体产权制度的改革过程中，需要建立符合集体利益的改革模式，通过产权划分、股权制、抵押和担保等形式，实现对集体财产的管理与分配。当前我国农村集体产权制度，主要通过承包与经营的方式，来完成对公共物权的经营与转移。而在农村产权制度的改革实践中，不同地区根据改革存在的若干问题，制定了完善的资产界定与管理方案。农村集体产权制度的改革中，集体资产的承包权、经营权得到了有效分离，从而实现法定物权的经济功能。其中上海、广州、浙江和北京等地，较早进行了农村集体产权制度的改革。北京市昌平区制定了身份界定、资产量化、股权设置和股份经济合作社等改制方案，并结合昌平区农村集体经济产权制度改革的具体实践，来引导农村集体经济的平稳发展。而武汉市农村集体产权制度的改革，从土地承包权益、农民财产性收入等方面，健全确权登记颁证制度，有效解决承包地块的权益划分问题。浙江省在农村集体产权制度的改革，主要构建村级的农村经营性量化资产，来完成不同农村集体成员的土地承包、产权和股权等资产界定。杭州市在农村集体产权制度的改革方面，着重于组织成员资格、资产所有权和分配比例等的划分。而深圳市在农村集体产权制度的改革方面，主要着重于股份经济市场主体、组织法律身份等的界定。虽然各地一定程度完成了农村产权制度的实践，但在农村集体产权制度的改革进程中，仍然存在法律法规与《管理办法》的缺失问题。

（二）我国农村集体产权制度改革的实践进展

自2007年出台《关于推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》后，我国各个地区开始了农村集体产权制度的改革实践。当前农村集体经济组织产权制度的改革，主要包括领导机构、股份人员身份界定、股权界定、资产量化和股权设置等。我国已经在34个省份的129个县，开展了农村集体产权制度改革试点。其中截止到2017年11月份，全国农村集体经济组织账面资产总额（不含西藏）达到2.86万亿元，村均493.6万元。东部地区资产总额2.16万亿元，占比为75.5%，村均929.5万元；中西部地区资产总额0.7万亿元，占比为24.5%。因此需要对存在的集体资产进行整合与盘活，并将农村集体产权尽快分配到户，才能避免农村集体产权的流失与侵占问题。在城乡一体化经济快速发展的前提下，需要量化农村集体产权的股东人数，并按照股东所占比例进行累计分红。

农村集体产权制度的改革，在经济组织结构方面有以下几个特征：1.北京、浙江、长三角、珠三角等发达地区，截止到2017年11月份，已经完成95%以上的农村集体产权制度改革。而广大中西部地区的经营性资产改革非常缓慢，在城中村、城郊村和经济发达村等地的产权不清问题较多，经营性资产引发的矛盾也较多。因此需要在中西部地区设置改革试点，根据农民的要求和意愿由点及面进行展开，以保障普通民众的财产权利，实现农村集体产权制度改革的区域平衡。2.农村集体资产量化到个人。农村集体经营性资产包括土地、房屋、机械设备和企业等，以及用于公共服务的非经营性资产。截止到2016年12月份，农村集体产权制度改革完成量化资产数额为6993.4亿元，增长15.1%，村均1050.9万元；完成产权制度改革的组量化资产总额为1534.6亿元，增长14.2%，组均256.6万元。东部地区完成产权制度改革的村量化资产总额6563.5亿元，增长13.7%；中部、西部地区的村量化资产总额分别为276.1亿元、153.8亿元，分别增长55.2%、27.4%。至此，农村已经建立起出资者所有权、法人财产权、出资者监督权、法人代理权等治理结构，形成了完善的农村集体经济组织成员权利治理体系。3.农村集体资产分配的改革。当前折股量化分红取代福利分红，成为农村集体资产分配的主要方式。我国现有农村集体土地的总面积为66.9亿亩，包括55.3亿亩农用地和3.1亿亩建设用地，非资源性资产达到2.4万亿元。2013—2016年我国农村集体资产折股量化分红的数额不断增加，从1563亿元股金增加至1802.7亿元，年均增幅达到4.87%。

二、农村集体产权制度改革面临的困境

（一）农村集体资产折股量化的范围界定问题

当前农村仍然根据家庭联产承包责任制，进行农村集体土地的产权分配与管理。在农村集体土地所有权的归属方面，并没有确切的法律文件对其进行规定。《中华人民共和国土地管理法》指出：“在农村集体土地的产权归属与划分方面，需要根据相关法律进行集体财产的管理。其中村民委员会对农村集体土地，拥有相应的经营权与管理权。而对于附属于不同村集体、乡集体的土地，则要通过各个集体经济组织的沟通协商，来实现对农村集体土地的经营管理。”我国农村经济组织形态，主要包括以下几个等级：村民组成的经济组织、村集体经济组织、乡镇集体经济组织等。在农村集体土地使用属性发生变化后，必然会存在土地权属与利益分配的问题。因此要在《土地管理法》等法案的立法中，增加土地所有制产权的量化制度，以保障农村集体中各个成员的利益分配。特别是对集体经营性资产的范围界定，需要根据不同地区的实际情况，进行分类或同步的资产折股量化。在资源性资产的折股量化方面，要根据征用土地的产权属性，进行土地补偿费与资产收益的分配。

（二）农村集体经济组织成员的资格界定问题

农村集体资产的产权界定，是关于所有农村集体组织成员的产权界定。《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》中，对农村集体组织成员的经济资格进行了相应规定。《中华人民共和国物权法》指出：“农民集体内部的资源性资产和非资源性资产，归属于农村集体的所有组织成员，而不属于某一成员。”但具体到农村集体资产的详细划分方面，却没有法律文件进行相应实践的说明。当前我国农村集体经济组织成员的资格界定，仍旧根据村部的乡规民约来划定，还会受到历史遗留集体经济纠纷的影响。婚嫁、学生迁户和工作调动等人员流动，造成了村委会对农村经济组织成员的身份界定问题。在我国城市化进程快速发展的前提下，由于农村人口在城乡之间的无规律流动，导致了农村土地承包经营权的界定难题。目前关于农村集体经济组织成员资格界定的具体方案尚未出台，因此需要地区政府进行相应地方法规的设定。

（三）农村集体资产组织的构建问题

对于已经实现集体产权制度改革的农村，需要对产权制度改革后的经济组织，进行集体组织形式的规划。当前农村集体资产组织，主要包含以下几种构建方式：社区股份合作社、村级经济合作社、企业法人等。在农村集体产权制度改革后，村级经济合作社是主要的农村集体经济组织结构。而社区股份合作社、企业法人等，则是城乡农村集体经济组织的主要组成结构。那些已经实现集体产权制度改革的经济组织，需要根据相应的规章制度要求，来完成对资源性资产、非资源性资产的经营活动。例如：在农村集体资产组织构建中，上海率先推行多种组织形式并行的构建方式，将农村经济组织分为村级经济合作社、社区股份合作社、股份公司等形式，来完成对农村集体资产的分配与管理。

三、农村集体产权制度的改革策略

（一）完善农村集体资产的法人治理结构

农村集体资产的产权归属方面，需要制定完善的法人治理结构，来保障农村集体资产分配的公平性。首先应制定《农村新型集体经济组织章程》，进行农村法人结构的决策与管理。《农村新型集体经济组织章程》规定：董事会、监事会、理事会等，共同构成农村集体经济组织的法人结构。通过将农村集体法人财产权、法人代理权、出资者所有权三大权限进行分离，来实现对各个农村集体组织成员的限制。同时《公司法》中关于企业股份的规定指出：所有股份企业需要根据集体成员的股份占比，进行经济组织的利润划分。但在农村集体中的股份资产分配中，并没有完全按照相应的股份占比，来完成村集体成员的分红。而是在扣除30%的村集体经济利益后，将其余70%利润分配给农村集体组织成员。因此在农村集体资产法人治理结构的构建中，应在现有农村集体资产法律框架下，制定农村集体成员的股份与利润的划分条款，以保障所有法人的合理权益。

（二）规范农村集体资产的股权管理

在农村集体资产的股权管理方面，首先应制定《农村集体经济组织股权管理办法》、《农村新型集体经济组织收益分配办法》，以规范农村集体的股权与人员结构。在《农村集体经济组织股权管理办法》的制定中，需要明确农村集体经济的股权量化。同时要根据不同农村集体的经济实力，来完成新增股权的股份扩充，还要保障所有农村集体成员的股权分配。而《农村新型集体经济组织收益分配办法》的制定，主要针对已经完成集体经济产权制度改革的群体，其目的在于实现不同农村集体组织成员的分配公平。农村集体资产的产权转变为股份后，集体经济组织要对资产股份进行合理分配，要保证每个集体组织成员都持有相应股份。同时在农村集体产权制度改革过程中，应根据不同农民群体的经济状况，来设置相应的分红税收与资产股权。对于那些不愿意加入集体资产股权的群体，要通过其他程序来实现集体资产的合理分配。从农村集体产权制度改革的实践情况来看，股份制集体经济组织形式，能够有效解决集体资产的分配不均问题，实现对集体资产的合理使用与管理。因此农村集体产权制度的改革，应该根据不同地区的集体资产情况，进行农村经济组织的改革与重组，并完成农村集体资产组织的构建活动。

（三）推动农村集体经济组织成员资格认定的民主化

当前农村集体成员的界定较为模糊，《村民委员会组织法》作为保障农村村民自治的基本法律，作出了如下规定：“非本村户籍人员居住满一年者，有权利参加村级的村委选举，但需要在村民代表会议中予以通过。”这一法律条款的制定，将“村民组织成员”扩大到更加宽泛的范围，也将经济组织成员的资格界定进一步放宽。但并不是所有经济组织成员，都拥有农村集体土地与资产的所有权。在农村集体成员、农村管理组织的权利界定中，相关法律并没有对被授权代表进行详细解释。因此在农村集体产权制度的改革中，应该明确划分经济组织所有权主体、行使主体的成员资格，才能有效保障所有经济组织成员的利益。

结语

产权作为农村集体资产的主要内容，应该建立较为完善的归属制度与权责体系。当前我国在农村集体资产产权界定、股权分配、集体重组等方面，进行了一系列的产权制度改革与创新。但不同农村地区存在着不同的经济状况、产权结构，因此需要在产权划分、股权制、抵押和担保等方面，制定差异化的农村集体产权制度，以保证农民享有的财产权益。

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