地方政府隐性债务：学理分析与政策实践——“地方政府隐性债务”专题沙龙综述

2018年4月3日，《财政科学》编辑部与中国财政科学研究院金融研究中心联合举办了《财政科学》第二期专题沙龙活动。专题沙龙是在借鉴吸收了学术期刊、专家会议、互联网在学术交流方面的优势，把传统与现代、理论与政策、开放与包容、线上与线下有机融合在一起，探索尝试的一种全新的学术研讨形式。学术期刊作为学术传播的传统媒介，提供了高水平学术成果的展示平台；专家会议在有限的时间和空间范围内，聚集权威专家提升了会议研讨的学术层次；互联网交流则突破了时空局限，高效、低成本地实现了参与者与专家学者的线上互动交流，最大程度提升了学术影响力。

本次专题沙龙主题聚焦“地方政府隐性债务”。党的十九大报告提出要打好三大攻坚战，防范化解重大风险排在首位。防范化解地方政府债务风险是打好这一首要攻坚战的重点内容。近年来，随着我国地方政府显性债务监管的不断完善，债务规模得到了有效控制，但是地方隐性债务风险问题逐步凸显出来。在此背景下从学理分析和政策实践两个维度深入研究地方隐性债务问题，既十分必要又恰逢其时。

本次活动由中国财政科学研究院副院长傅志华研究员主持。中国财政科学研究院院长、《财政科学》主编刘尚希研究员致辞并做了主旨发言。南开大学经济学院博士生导师马蔡琛教授、中诚信国际信用评级有限公司研究院首席经济学家办公室袁海霞副主任、中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚研究员、中国财政科学研究院金融研究中心副主任张立承研究员、中国财政科学研究院金融研究中心封北麟副研究员进行了专题研讨。中国财政科学研究院宏观经济研究中心主任石英华研究员、河北省财政厅地方债务处闫亮副调研员做了补充发言。现将本次专题沙龙的主要观点综述如下。

一、地方政府隐性债务内涵学理分析

清晰界定地方政府隐性债务内涵是准确把握债务风险的前提和基础，与会专家就什么是地方政府隐性债务，地方政府隐性债务包含什么，如何从学术角度理解隐性债务，如何界定隐性债务与政府的关系责任等内容展开分析。

刘尚希研究员认为“隐性债务”是一个现实政策问题，其表述是政策语言的表达方式，准确地讲不是一个学术用语，我们需要把研究提升到学术层面来深入探讨“地方政府隐性债务”。从整体来讲，包括防范化解地方政府隐性债务在内的任何政策的有效性是需要学理支撑的，没有学理支撑的政策是不可能真正有效贯彻实施的。单纯的对策研究是有局限性的，重要的就是要从学理的角度、从学术的高度来探讨地方政府隐性债务。

赵全厚研究员认为，隐性债务的形成往往是基于道义、明确的法定责任、合同，甚至基于合谋性的规避。它首先不是政府的法定债务，没有明确的法律界定；其次等到隐性债务突然显性就可能发生“灰犀牛”事件，政府出于防范系统性风险的考虑会承担这部分债务。

张立承研究员认为，政府的隐性债务是指在法律上没有明确由政府来承担，但是出于规则或者道义的要求，未来的偿债责任最终会落到政府身上。但隐性并不意味着它隐形，我们未必不能发现其存在，测度其规模。

封北麟副研究员从三个角度阐释了地方政府隐性债务的内涵：从学术角度，是否有法律或合同明确约定是确认该项政府义务是否是隐性负债的关键标准；从政府与媒体的角度，地方政府隐性负债就是地方政府的违法违规举债和变相举债所形成的政府义务；从法律角度，《预算法》没有对地方政府隐性债务作出任何明确的定义和解释。

二、隐性债务产生机理的多维分析

地方政府隐性债务并不是一个新生事物，探求地方政府隐性债务发生机理对于防范和化解债务风险具有重要作用。与会专家认为，地方政府隐性债务的产生有着深层次的制度诱因，从多个维度系统考察地方政府隐性债务的发生机理，对于准确把握地方政府隐性债务的发展趋势十分必要。

刘尚希研究员认为，地方政府隐性负债产生的原因可以从时间和空间两个维度上分析。首先，从空间的维度看，地方政府的隐性负债是在我国相关法律制度不健全、国家治理体系不完善的背景下产生的。第二，从时间维度看，隐性负债是在公共风险治理模式发生重大变化的条件下产生的。我国地方政府债务主要发生在2008年以后，2008年之后我国公共风险的治理模式发生了一个重大的变化，由原来的以中央政府治理为主，演变成了中央与地方共同来治理。整个国家的公共风险治理模式的重大变化，不仅仅反映了政府间财政关系的调整，更为深刻的是地方政府的行为模式也发生了变化：从追求招商引资的类公司化逐步转向债务化。如果忽视了地方政府隐性债务产生的两大条件，地方政府债务治理可能就会“就事论事”“治标不治本”。

马蔡琛教授认为地方政府隐性债务产生和发展的原因有两个方面。第一，从政府间财政关系的视角看，中央与地方政府之间、地方各级政府之间、政府和市场之间的事权与支出责任在不同时期、不同层级、不同部门之间的理解不一致，由此导致地方政府隐性债务产生。第二，从金融监管的视角看，金融业从分业经营到混业经营的过程中，各种金融工具创新不断涌现，这使得金融风险财政化的途径越来越多样化、隐性化，政府债务监管的难度在不断增加，由此导致了地方政府隐性债务风险监管薄弱。

袁海霞副主任从监管政策演进的角度提出，在2013年审计结果中各省市融资平台债务划归“政府偿还责任”“政府担保责任”“政府救助责任”三类债务的口径不同，导致部分省市融资平台债务置换规模低估，一方面加剧了地方政府债务“隐性化”，另一方面使得部分省市存量融资平台债务风险并未充分缓释。

三、地方政府隐性债务的分类

根据汉娜（Hana Polackova）的财政风险矩阵划分，政府债务按照直接与或有、显性与隐性两个维度具体分为四类：直接显性债务、或有显性债务、直接隐性债务、或有隐性债务。与会专家在上述分类的基础上对我国现实政策环境下地方政府隐性债务的细分给出了自己的观点。

赵全厚研究员认同汉娜关于地方政府隐性债务按照偿债主体的区别划分为直接隐性和或有隐性两大类。他同时提出，在研究地方政府隐性债务类别构成时，需要特别注意的是，有些出于合谋性以规避监管为目的的显性债务本身不具合法性，但已经发生，应该同样视同于我们所说的隐性债务的范畴。

封北麟副研究员将地方政府隐性债务细分为两类：“一类隐性债务”是指地方政府为规避法律、法规以及政策约束，运用各类金融工具，安排复杂交易结构，嵌套多层债权债务关系，达到隐藏地方政府变相举债、实质融资目的的债务；“二类隐性债务”是指政府出于道义责任、迫于公众预期和对政府角色理解而承担的政府支出义务。

四、地方政府隐性债务的规模

地方政府隐性债务规模是评判债务风险不可回避的一个问题，只有对债务规模有了较为准确的了解，才能在化解地方政府隐性债务的攻坚战中做到“知己知彼”。但是，摸清地方政府隐性债务规模的底数确实是一个技术难题，从不同的视角衡量、用不同的方法计算，得出的结果可能会有很大差距。与会专家采用不同的测算口径和方法，就地方政府隐性债务规模的测度这一问题给出了个人观点。

马蔡琛教授认为地方政府隐性债务规模的确定有赖于隐性债务显性化的概率。目前，中国政府隐性债务总量规模通过审计、统计、排查的方法大体上能够对其全貌有所体现，但是既然叫作隐性债务，就是有可能发生，也可能不发生，其本质在于概率分布的估算。实际上首先要完成类型学的划分，然后再匡算每一种类型的地方政府隐性债务显性化的概率，最后才能算出一个债务期望值。

袁海霞副主任通过测算，得出我国地方政府显性债务风险总体可控但隐性债务风险较为突出的结论。2016年隐性债务规模约在20万亿元至30万亿元之间，是显性债务的1.3—2倍，这一债务结构比率高于发展中国家平均水平。

封北麟副研究员将隐性债务分为两类，首先通过国际清算银行与我国财政部的统计数据对比推定得出第一类隐性债务规模在7万亿元左右，然后通过非标资本计划规模的维度得出第一类隐性债务规模大约在5.7万亿元至9.3万亿元之间，均值大概在7.5万亿元左右的规模。二类隐性债务余额的估计相比一类隐性债务余额的估计难度更大，取决于多方面的因素，包括对未参保人数的估计、人口增长、估计年度数、风险事件发生概率等等，所以量化的难度更大。

五、地方政府隐性债务与显性债务

地方政府隐性债务具有隐蔽性，不像显性债务那样可以直接测度衡量，但是对地方政府的债务风险影响最终还是要转化为地方政府具有偿还责任的显性债务加以评判。与会专家就地方政府隐性债务与显性债务的识别、彼此的内在联系，以及如何动态审视隐性债务发表了各自的看法。

刘尚希研究员认为，地方政府隐性债务概念本身蕴含着的是不确定性，作为政府债务从主体上已经界定为政府负有偿债责任。但是，政府在其中究竟担负多大的责任比例目前没有清楚界定。地方政府负担的责任比例可能是零，也可能是100%，但是实际的情况来看更可能是介于零和100%之间的某一个比例，这是一种不确定性，是真正的政府债务风险所在。刘尚希研究员用债务冰山模型形象地描述了地方政府隐性债务。冰山上层的债务是确定的，是政府显性债务，包括直接显性债务和或有显性债务。由于显性债务是法律或合同所确认的，因而我们能够相对准确地测度其规模、水平与结构。然而，冰山下层的债务是不确定的，是隐蔽的，包括直接隐性债务和或有隐性债务。由于处于水面以下的冰山代表的政府隐性债务反映的是公众利益或利益集团诉求指向的政府责任，因此难以比较准确地测度其规模与结构。

马蔡琛教授从中期预算的角度出发，认为政府隐性债务的显性化是一个中长期的演进过程，而这个转化贯穿于政府中期预算始终。现阶段，我们探索编制的政府中期财政规划、中期预算体系并没有发挥足够的约束作用。例如，在一些基层政府中，现实的中期预算执行是比较紧张的。在不知晓未来转移支付规模和结构的前提下，很多本级必须安排的支出项目在中期预算中都无法给予足够的财力保障。所以这些本身是显性债务进行了隐蔽化处理，无法在政府预算中直接体现，地方政府只能采用其他的一些技术手段来保障，甚至通过一些行政命令去控制。

赵全厚研究员认为，隐性债务是始终存在的，无论政府怎样努力提高监管水平，也不可能把所有隐性债务及时有效地显性化。与显性债务监管不同，显性债务明确必须在监管框架下增长，但是隐性债务的可控性就不如显性债务那么刚性，因其所具有的隐蔽性，就不存在是否允许增加隐性债务的监管逻辑。我们能做到的就是要尽可能把地方政府隐性债务有效监控起来，全面降低地方政府隐性债务风险爆发的概率。

六、地方政府融资平台债务

地方政府融资平台公司为地方政府推进工业化和城镇化进程中出现的以融资为目的的特定产物。地方融资平台公司的产生、发展、壮大伴生着地方政府显性债务与隐性债务的膨胀。虽然在地方政府债务清理甄别后，一部分融资平台债务转为地方政府直接债务计入政府存量债务，但是融资平台仍积累了大量隐性债务。与会专家就地方政府融资平台公司的发展历程、积累的隐性债务、转型的情况和目前存在的问题等方面进行了深入的分析和探讨。

袁海霞副主任提出，融资平台公司是过去地方投融资体制改革的产物，由于上个世纪九十年代《预算法》和分税制改革进行得不彻底，一些支出责任从上向下不断转移，在此背景下融资平台公司的融资功能在一定程度上填补了地方政府基础设施建设所产生的巨大投融资缺口。在2008年金融危机发生以后，地方政府融资平台公司的业务规模和其债务规模都出现了快速增长。尽管通过以往的存量置换和增量控制等监管政策对地方政府债务进行了有效监管，但一些省份仍在融资平台债务处置上存在一定的化解盲区。

张立承研究员从总体杠杆率、金融机构借款、盈利能力、隐性或有债务和所有者态度五个角度入手对融资平台公司及其债务情况进行了分析，并得出如下结论。首先，在《预算法》生效以后，融资平台公司的财务杠杆率持续走高，反映出平台公司的融资职能仍然在强化，地方和国企这两个方面交集的融资平台公司在去杠杆过程中应该是一个关注的重点。其次，融资平台公司资产的流动性基本维持稳定，预期打破了城投债“刚性兑付”的规则以后，短中期不会出现系统性的偿债风险。

七、防范化解地方政府隐性债务风险

地方政府隐性债务规模扩张和政府监管防范能力不足都会催生出极大的财政风险，而现如今地方政府隐性债务呈现出财政风险与金融风险相互交织、相互转化、相互融合的趋势。牢牢守住不发生系统性风险的底线，亟待加强监管部门防范化解地方政府隐性债务风险的能力，形成全国一盘棋的风险防控格局。与会专家对防范化解地方政府隐性债务的总体思路、路径选择、职责划分，隐性债务监管的难点，融资平台公司的存量债务化解与业务转型等展开重点研讨。

刘尚希研究员提出，当前政府债务面临的最大问题就是预期紊乱。预期紊乱突出表现在行为紊乱，即地方政府举债融资的乱象。这种预期紊乱来源于两个方面：一是对地方政府的激励与约束互相冲突，“踩油门”与“踩刹车”矛盾的政策取向同时并行，让地方政府对政策效果预期模糊。从单个部门来讲，好像激励与约束的政策冲突并不突出，但从整体来看激励与约束的政策冲突却相当严重，有些是法律鼓励的，有些甚至又是法律禁止的，这个规章是禁止的而另一个规章可能又是鼓励的，这种现象存在并具有普遍性。这种情况下就会导致地方行为紊乱。二是政策的目标与手段不匹配。中央制定的宏观政策包括稳增长、惠民生、控风险等多项关键目标，目标呈现多元化特征，然而地方政府实现目标的政策手段却呈现简单化，这也是地方政府行为模式债务化的根本原因。因此在多目标的导向下，要求地方政府只用简单的政策手段来实现这些多重目标是不可能的。刘尚希研究员认为，防范化解地方政府债务风险如果不具有整体观，不能跳出“就地方政府债务来谈地方政府债务”的圈子，地方政府债务问题不可能得到系统完整的解决。当前的地方政府债务问题不是单一的财政部门就能解决好的，这是一个关系到国家治理能力和治理水平提升的大问题，需要政府的各个层级、各个部门相互协调和配合。

袁海霞副主任认为，防范地方政府隐性债务风险首先是地方政府显性债务管理要开前门堵后门堵偏门，利用好债务限额和余额之间还存在着的1万亿元至2.5万亿元左右的空间。其次是要持续强化金融监管，对与地方政府关系紧密的地方金融机构要加大监管力度。第三是要打破隐性债务风险中央政府救助和地方政府兜底两大“幻觉”，持续加大问责整改力度。

赵全厚研究员认为，隐性债务存在有其合理性和必然性，需要明确界定地方政府隐性债务合理与不合理的边界。需要认识到并不是所有地方政府隐性债务都只会对政府的现金流构成冲击，一些隐性债务更可能冲击政府的信誉甚至是政府的政治资产，因此要高度防范隐性债务突然的显性化冲击，通过尽可能显性化监控实现地方政府隐性债务的全过程监管。

张立承研究员从地方政府融资平台公司的角度出发，选取相关融资平台公司样本分析提出通过持续监管，传统的金融机构借款在融资平台公司债务结构中独大的状况发生了变化，因此需要进一步强化对非标债务融资的监管。同时，融资平台公司市场化转型效果并不理想，企业盈利能力下滑，对政府补助的依赖性增强，亟待规范地方财政对融资平台公司的补助行为。

封北麟副研究员从宏观基本面、微观市场层面、监管政策层面三个角度分析认为，地方政府隐性债务风险是结构性的，风险总体可控。防范地方政府隐性债务风险既要高度重视，也要避免盲目恐慌，按照“深化改革、综合治理，区别对待”的思路加强地方政府隐性债务的管理。