美国马歇尔计划研究及其对中国的启示

乔依德

二战后美国社会和决策层的主流观点认为，为了避免再次卷入世界大战，美国应吸取孤立主义的教训，积极地参与国际事务，担负起“领导世界”的责任。当时欧洲因空前的战争破坏，经济困顿，社会动荡，面临崩溃的危险，美国与苏联的关系逐渐恶化并走向“冷战”。在这样的背景下，美国提出了援助欧洲的“马歇尔计划”，该计划正式实施时间约为四年，基本达到了帮助西欧经济复兴的目的。

当前，中国提出的“一带一路”倡议是以“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的丝路精神为核心，以“共商、共建、共享”为原则，是进一步推动经济全球化的合作平台，在缘由、目的、性质各方面都与马歇尔计划完全不同。但两者也有一定的相似之处——都为跨国经济合作项目。马歇尔计划的某些具体设想和操作方法可以为我们推进“一带一路”倡议和人民币国际化带来启示。

一、马歇尔计划的内容和特点

马歇尔计划，又名欧洲复兴计划，是美国在二战后帮助西欧（指广义的西欧，即欧洲所有资本主义国家）经济复兴的经济援助计划。通常认为该计划在帮助欧洲经济复兴上是成功的，也在一定程度上起到了稳定西欧各国社会秩序、推动西欧经济联合、建立以美国为主导的国际经济新秩序以及遏制苏联的作用。

（一）马歇尔计划的内容

美国在二战刚结束的一段时间里虽然对西欧进行了一系列的经济援助，但零敲碎打的应急措施作用有限，西欧国家经济形势依然严峻。美国国务卿马歇尔于1947年6月5日在哈佛大学发表了“马歇尔演讲”，表明美国大规模援助欧洲的意向和原则。①Stanley Hoffmann and Charles Mainer，eds.，The Marshall Plan：A Retrospective，Colorado：WestviewPress Inc.，1984，pp.99-102.西欧各国纷纷对此做出积极响应，16个欧洲国家成立了欧洲经济合作委员会，与美国磋商援助事宜。1948年4月2日，美国国会通过了《1948年对外援助法》，成为实施马歇尔计划的法律基础和政策依据。欧洲经济合作组织随即成立，取代了原来的欧洲经济合作委员会，设立由全体成员国组成的理事会，下设执委会和秘书处，并设立11个委员会。美国也成立了负责实施马歇尔计划的经济合作署。经济合作署和欧洲经济合作组织为马歇尔计划的实施奠定了组织和管理基础。

马歇尔计划的正式实施时间是1948年4月至1951年12月底，这期间美国共通过马歇尔计划向西欧受援国提供各种形式的援助共124亿美元②http：//www.conservapedia.com/Marshall_Plan对于援助总额有多种说法，本文采纳124亿美元。，相当于美国1948年名义GDP的4.6%，四年平均下来每年的援助额相当于GDP的1%。对于百废待兴的西欧，这一援助提供了维持老百姓基本生活所需的粮食、饲料、化肥、燃料，也提供了用于投资的机器设备。在马歇尔计划期间，西欧的国民生产总值增长了32%③Michael J.Hogan，The Marshall Plan：America，Britain，and the Reconstruction of Western Europe，1947-1952，New York：Cambridge University Press，1987，p.431.，西欧的工业生产相比二战前提高了近50%，欧洲内部的贸易增加了35%，向世界其它地区出口增加了50%。④First Report to Congress on the Mutual Security Program，Washington，December 31，1951，Original from University of Michigan，Digitized by Google，pp.2-3.因此，马歇尔计划的成效是非常显著的。同时，欧洲经济合作组织的运作实践又为西欧走向进一步的经济联合进行了有益的尝试，为日后欧洲一体化奠定了坚实的思想、政治和组织基础。

（二）马歇尔计划的特点

马歇尔计划具有诸多特点，这些特点对该计划的成功有不同程度的贡献。以下分别论述之。

第一，该计划是无偿的，但资金的使用是有条件的

马歇尔计划基本上是一个“无偿”的援助计划，除了西德以外，其他受援国从一开始就知道他们不必向美国还钱。⑤http：//www.newworldencyclopedia.org/entry/Marshall_Plan#Repayment只有西德向美国以分期付款的方式归还了10亿美元，少于其得到的援助14.5亿美元，最后一笔偿付是在1971年6月。但美国也要求受援国必须优先购买美国的剩余农产品；在援助的小麦和面粉中，不低于25%的未加工小麦必须由美国加工；美国农业部长可对运往欧洲的粮食在原销售价上增加不高于50%的价格等。⑥《Foreign Assistance Act of 1948》Sec.112 PROTECTION OF DOMESTIC ECONOMY.

第二，美国强势主导整个计划的实施过程

在酝酿援助计划时，美国副国务卿威廉·克莱顿就指出，为了吸取以前援助失败的教训，“美国必须避免陷入另一个联合国善后救济总署，这次美国必须主导运作。”①Foreign Relations of the United States，1947，Vol.Ⅲ，p232.由于马歇尔计划是美国单方面向西欧提供援助，因此美国在援助过程中始终处于强势地位，虽然表面上美国也注重与西欧各国取得共识，但实际上美国一直主导着整个过程，使计划基本按照美国人的设想执行，最大限度地避免了计划执行中的种种干扰和偏离。

第三，多边与双边关系双管齐下

美国从援助计划的酝酿阶段，就强调欧洲国家要先行动起来，拟定一个共同的计划，美国将在此基础上采取行动。②Stanley Hoffmann and Charles Mainer，eds.，The Marshall Plan：A Retrospective，Colorado：Westview Press，Inc.，1984，pp.99-102.在英法的倡议下，欧洲经济复兴磋商会议在巴黎举行，16个欧洲国家成立了欧洲经济合作委员会。通过欧洲经济合作委员会的运作，美国可将西欧作为一个整体与之磋商，并实施政策。之后，欧洲经济合作组织（OEEC）取代欧洲经济合作委员会，代表受援国整体与美国政府交涉，欧洲经济合作组织每年向美国政府提交《年度计划报告》，内容主要涉及要求美国援助的总额以及成员国之间的分配。

美国也非常重视援助中的双边关系。《1948年对外援助法》的《经济合作法案》规定，受援国接受援助的前提是必须承担双边义务，受援国必须向美国做出包括发展工农业生产、稳定货币、建立有效汇率政策、平衡预算、建立特别账户、为美国获取所需的短缺物资提供方便、向美国提交关于援助计划执行情况的报告等多项承诺，甚至授予经济合作署署长权力，使他可以在一国没有遵守与美国的双边协定的情形下，决定终止对该国的援助。

第四，该计划的管理机构级别较高，与内阁平行

马歇尔计划的管理机构是经济合作署（ECA，Economic Cooperation Administration），署长由总统任命。③《Foreign AssistanceActof1948》Sec.104.（a）ESTABLISHMENTOFECONOMICCOOPERATIONADMINISTRATION.经济合作署既不在国务院的管辖之下，也不在国会的控制之下，而是与内阁平行。经济合作署的署长直接向总统负责，他的权限很大，对于国会授权的援助，他拥有分配和使用的酌情决定权，甚至可以在他认为必要时追加条款或附加条件。

为加强经济合作署的管理和协调工作，还设立了美国派驻欧洲特别代表，由总统任命，但需征得参议院同意。该代表具有特命全权大使的身份，他既是经济合作署署长的代表，也是美国政府派驻欧洲各国促进欧洲联合复兴各组织的总代表。④《Foreign Assistance Act of 1948》Sec.108 UNITED STATES SPECIAL REPRESENTATIVE ABROAD.美国还向欧洲各参与国分别派遣代表团，以确保马歇尔计划在各国的实效。代表团的团长由经济合作署署长任命，并接受其指示。⑤《Foreign Assistance Act of 1948》Sec.109 SPECIAL ECA MISSIONS ABROAD.

美国国会为制衡和补充经济合作署的作用，还成立了三个相关的协调与审查机构，分别是国际货币与金融问题国家咨询委员会、公共咨询委员会、国会联合委员会（对外经济合作联合委员会）。受援国的对应基金必须由经济合作署署长征得国际货币与金融问题国家咨询委员会和公共咨询委员会的同意后，方可使用。

在马歇尔计划执行期间，受援国必须在本国公开发布受援情况，并向美国提交关于援助计划执行情况的季度报告和年度报告。美国总统至少每季度要就计划执行情况向国会提交报告，每年要提交年度报告。①《Foreign Assistance Act of 1948》Sec.105 REPORT TO CONGRESS.这些规定强化了对马歇尔计划执行情况的监督。

第五，美国对资金使用控制很严

受援国并不直接拿到美国赠与的美元。美国政府通过财政预算将援助款划拨给经济合作署，由其向美国企业采购物资，然后运往受援国。受援国将受援物资在本土销售后，将销售所得以本国货币存入对应基金（特别账户），其中的资金只有经两国政府同意后方可使用，并只能用于稳定国内货币与金融，用于刺激生产活动或开发新的资源，或用于符合援助目的的其他开销。②《Foreign Assistance Act of 1948》Sec.115 BIIJATERAL AND MULTILATERAL UNDERTAKINGS（b）（6）.特别账户资金的使用必须有经济合作署的同意，因此它就能够把资金引向其认为合理的项目上，阻止其认为不合理的项目，使资金的使用最大限度地符合美国人的想法。

二、马歇尔计划对“一带一路”倡议的启示

尽管“一带一路”倡议与马歇尔计划存在着本质区别，但两者作为跨国经济合作战略，也具有一些共通之处。中国在推进“一带一路”倡议过程中，既要借鉴马歇尔计划的成功经验，也要吸取其教训。

（一）马歇尔计划尊重各国不同需求和特点实施差异化援助，启示“一带一路”倡议应该根据沿线不同地区和国家的经济需要和实际特点，制定符合其利益诉求和市场需求的合作战略

马歇尔计划虽然由美国强势主导，但美国也尊重受援国的意见，在酝酿之初就提出了“必须由欧洲大陆提出倡议”并由“欧洲人自己”提出总体计划的原则③Michael Hogan，The Marshall Plan：America，Britain，and the Reconstruction of Western Europe，1947-1952，p.43.，较充分地考虑到欧洲各国的实际需求情况。援助计划的重要内容就是根据欧洲各国的经济状态和实际需求状况，由美国提供商品供给。这一做法使得马歇尔计划能够最大可能地符合实际、满足需求，使得有限的援助资源得到最大化的利用。

同时，在援助计划制定过程中，美国还邀请各受援国参与设计，并委派官员进行指导，以提高受援国援助计划获批的可能性，国会还专门委派了两名官员对欧洲经合组织的成员国进行指导，同时明确了援助计划的内容，包括增加欧洲产能、扩大欧洲对外贸易、控制通胀、发展区域经济合作和恢复德国经济等。

此外，马歇尔计划的另一项投入较少但成效卓著的举措是由经济合作总署主导的技术援助计划。技术援助计划资助欧洲的技术人员和企业家参观访问美国的厂矿企业，使他们能够将美国的先进经验和制度应用于本国。同时，也有成百上千的美国技术人员在这一计划的帮助下，作为技术顾问前往欧洲。技术援助计划加强了美国和受援国之间的技术交流，为欧洲经济的复兴起到了重要作用。

因此，在“一带一路”倡议的推行过程中，我们也要根据不同国家和地区的实际情况采取不同的合作战略。具体而言：

（1）可利用东南亚国家的劳动力优势，承接中国的产业转移。随着中国的劳动力成本进一步上升，很多传统制造业行业，如鞋帽衣物、玩具塑料制品等在国际上的比较优势将逐渐消失，也就为越南、柬埔寨等东南亚国家的发展提供了契机，双方可以在此谋求更大的合作空间。

（2）中东欧国家，如捷克、斯洛伐克、匈牙利等，具备较为发达的工业化体系和成熟的行业架构，有着先进的装备制造业经验，中国企业可注重学习其科技创新成果，更好引导国内产业升级。另外，这些国家大多为高收入国家，也可以通过共同出资开展一些基础设施项目，如捷克与中国共同出资10亿欧元建设的“多瑙河-奥得河-易北河三河跨国运河项目”等。

（二）马歇尔计划的成功实施，启示“一带一路”倡议需要重视平衡国内及各沿线国家之间的利益

“马歇尔计划”制定之初，为了保障受援国的整体利益，需要各国调整和扩大各国国内的生产，同时对某些特定领域制定详细生产计划。可以说，正是有了受援国之间的这种相互合作意识，才使得马歇尔计划有了良好的开端。①The Long Term Programme，Memorandum Adopted by the Council at its 30th Meeting on 4th August，1948.

在“马歇尔计划”实施过程中，一个主要难题是资金分配。在有限的资金规模中，各国既想获得较多的资金，也想达到自己的其它目的。比如英国希望凭借与美国的关系获得最多的资金，法国在自己获益的同时不希望德国得到收益，比利时、荷兰、卢森堡三国希望德国经济快速恢复，从而带动本国经济发展。受援国首先齐聚法国巴黎，谈判援助的形式和资金的分配，经过谈判，最终决定资金按照两个原则进行分配：第一，美国的盟友比中立国和轴心国获得更多的援助；第二，按照各国人口的比例进行分配。在这两个原则的基础上，经过美国国会的批准，到1951年，英国获得的资金最多，达32.97亿美元；其次为法国，22.96亿美元；再次是德国14.48亿美元、意大利12.04亿美元和荷兰11.28亿美元。

同时，马歇尔计划还非常重视美国国内企业和民众的需求。战后，美国国内也是百废待兴，为了降低计划宣布对国内的冲击，马歇尔特地把宣布计划的时间选择在星期六的晚上（当时每周只有周日是休息日）。同时，马歇尔计划关于援助的提供方式也充分考虑了美国出口商和农民的利益，它规定运送到欧洲的货物必须通过美国的船只，而且必须要雇佣美国的工人。这些规定缓解了美国工会对马歇尔计划的情绪，②Gardner，R.（2001），“The Marshall Plan Fifty Years Later：Three What-Ifs and a When”，in M.Schain（ed.），The Marshall Plan：Fifty Years After.Basingstoke：Palgrave，119-129.对于马歇尔计划的民意调查显示，该计划得到了60%的农民和超过70%商人的支持，③Hitchens，H.（1968），Influences on the Congressional Decision to Pass the Marshall Plan.Western Political Quarterly，21，51-68.计划最终“取得了很大的成功”。④Interview with George.C.Marshall，Oct 30th，1952，https：//trumanlibrary.org/whistlestop/study_collections/marshall/large/documents/index.php?documentdate=1952-10-30&documentid=7-6&pagenumber=1.因此，对各方利益的平衡和保障为马歇尔计划的顺利实施扫除了很多障碍，为该计划的成功奠定了重要基础。

习近平主席在2013年首次提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想时，就强调相关各国要打造互利共赢的“利益共同体”和共同发展繁荣的“命运共同体”。因此“一带一路”倡议自提出以来，因其开放包容、经济互利得到了国际社会和沿线各国不同程度的理解和欢迎，已得到100多个国家和国际组织的支持，但也仍有一些国家对此认识不足，甚至存在着基于国家安全和战略方面的种种疑虑。

因此，中国在推行“一带一路”倡议的过程中，应该（1）继续争取沿线国家的理解和支持，真正重视和努力发挥其主动性和积极作用，充分尊重有关政府的选择，对存在的障碍和阻力从长远的战略角度来认识和应对。（2）继续推进“一带一路”国际合作高峰论坛的各项成果转化。2017年5月论坛会议期间中国承诺将加大对“一带一路”建设资金支持，比如向丝路基金新增资金1000亿元人民币；中国国家开发银行、进出口银行将分别提供2500亿元和1300亿元等值人民币专项贷款，用于支持“一带一路”基础设施建设、产能、金融合作等。（3）重视发挥多边国际机构特别是亚洲基础设施投资银行在多边协调方面的重要作用。（4）进一步加强各领域人文交流合作，搭建更多合作平台，开辟更多合作渠道。

此外，“一带一路”倡议总体上得到了国内民众的理解和支持，但也有一部分人对“一带一路”倡议存在着疑虑，主要在于国内的经济也不是非常景气，国内的各项建设也需要资金支持，为什么还要大力推行“一带一路”建设？因此，“一带一路”倡议在实施过程中也要充分关注国内民众的想法和意见，做好解释，引导民众从更加长远的角度理解“一带一路”计划，从而为计划的成功实施赢得更多的支持。

（三）马歇尔计划在投融资方面的成功经验，启示“一带一路”倡议应该创新投融资模式，打造多元化融资体系

马歇尔计划在投融资方面的成功经验主要有：（1）美国主导的无偿援助。从1948年4月启动到1952年结束全部工作，美国共通过马歇尔计划向西欧受援国提供各种形式的援助共131.5亿美元，相当于美国1949年-1951年名义GDP的1.4%，约合当前逾4000亿美元，其中90%是赠款，10%为贷款。（2）双边援助和多边机制相互交叉。马歇尔计划形式上是双边的，是美国一对一给予各西欧受援国的援助。但马歇尔计划也包含着很多多边的内容。首先，受援国成立了欧洲经济合作委员会，其职责是每年综合各国需求，向美国提出一个总的需求清单。其次，在美国的提议下，西欧受援国缔结了多边的支付协定，美元成为其中的主要结算货币。再次，马歇尔计划也尽可能地与当时存在的一些多边国际机构合作，例如欧洲煤钢共同体成立之初从马歇尔计划获得的贷款由BIS作为担保者和协调人（亚当·拉伯，2014）。（3）马歇尔计划的援助以物资——销售收入——投融资的循环为形式，拉长了经济活动的链条，活跃了经济。首先，马歇尔计划的大部分援助是以物资的形式给予的。美国联邦政府从财政预算将援款划拨给经济合作署，经济合作署负责向美国企业采购西欧受援国所需的物资，然后主要由美国的船只将其运往各受援国。受援国将所得的援助物资在其本土销售，销售收入以该国货币存入马歇尔计划下的对应基金。该基金用于受援国稳定国内货币与金融、发展生产和开发新的资源，或用于美国《1948年对外援助法》规定的其它目标（王新谦，2012）。美国对马歇尔计划下的资金使用有严格的审查。欧洲经济合作委员会提交需求清单后，美国经济合作署负责审查该清单。为了进一步完善马歇尔计划的管理、协调和审查，还成立了国际货币与金融问题国家咨询委员会、公共咨询委员会和国会联合委员会三个协调和审查机构作为经济合作署工作的补充和牵制。审查通过后，美国联邦政府据此向国会提出拨款要求，待国会通过后方可实施。经济合作署还在各受援国设立代表处，监督马歇尔计划的执行。对应基金的使用也受到限制，必须由受援国提出使用申请，而后由经济合作署署长在征得国际货币与金融问题国家咨询委员会和公共咨询委员会同意后方可使用。

而资金融通作为“一带一路”建设的重要组成部分，也是其它几“通”，特别是设施联通、贸易畅通等其它组成部分顺利推进的重要保障。我们认为，“一带一路”倡议的实施，应该借鉴马歇尔计划在上述方面的成功经验，根据现实需要，创新投融资模式，打造多元化融资体系。具体建议如下：

（1）马歇尔计划的资金来源是单一的，它可以有统一的审批。“一带一路”建设的资金则是多方面的，无法建立统一的集中的审查机制。但是“一带一路”的投融资项目同样需要在各地得到有力的执行、切实的落地和密切的协调，在其落地协调过程中，同样可以进行适当的审查和协调，从而确保项目的有效推进并激励更多的资金投入。因此，我们建议借鉴马歇尔计划在各受援国设立代表处的做法，在“一带一路”沿线国家设立办事处，作为“一带一路”“五通”的联络处。可以考虑将其设立于中国驻各国大使馆之下，不单独另设。各部委委派专业人员扩充大使馆商务处，将其扩展成“一带一路”驻各国办事处。

（2）与马歇尔计划相类似，“一带一路”也可以采用多边、单边兼而有之的思路。“一带一路”倡议整体上是多边的，以“共商、共建、共享”为原则。但具体到项目，仍然是“一对一”的，中国要在其中起到主导作用。

第一个“一”主要是中国的投资主体，既可以是专门的投资基金，如丝路基金；也可以是国开行等政策性金融机构或中国银行等商业性金融机构。当然，它可以结合其它多边开发性国际金融机构（如世界银行等传统多边开发机构，及亚投行、新发展银行等新的多边开发机构）。第二个“一”是当地的政府和企业。两者需要“一对一”的密切沟通和协调。

这种兼而有之的方式既便于中国在“一带一路”中发挥主导作用，又能充分调动和利用各方面的资源。从目前情况来看，我们已经比较注意与国际上的多边金融机构合作，如世界银行、IMF、亚开行等。但从马歇尔计划的经验来看，我们还要注意与当地的金融机构开展合作，如我们的股权投资最好能与当地的投资者共同投资，我们的开发性金融机构也要与当地的开发性金融机构开展合作，我们的银行也可以与当地的银行组成银团贷款。这样做不仅体现了“一带一路”“共商、共建、共享”的原则，而且放大了融资的规模，以有限的资金扩大了资金融通的范围，同时也会因为当地的金融机构对当地情况比较了解，从而有效地减少投融资的风险。

（3）与马歇尔计划相比，“一带一路”的资金融通涉及的国家面更广，所需的资金量也更大，总体上不能采取无偿援助的方式，但仍然可以以小部分的无偿援助作为市场化融资主体的补充和融合其它各种金融的“粘合剂”。

因此，我们建议设立“一带一路”合作基金。该基金的资金来源于我国当前已经承诺但尚未实施或以后新增的对外无偿援助的资金和物资援助，包括习主席在“一带一路”国际合作高峰论坛上提到的600亿元援助。由于“一带一路”合作基金由零散的对外无偿援助集中起来打包而成，它既可以不花钱或者少花钱，又可以建立品牌效应，同时，合作基金下的各援助计划仍然可以分别运行。这个“一带一路”援助计划可以在2019年的第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上正式宣布。

成立“一带一路”合作基金的另一个好处是，该基金可借鉴马歇尔计划的一些具体做法，作为调动各方面资源的种子基金，在推动这些地区资金融通的过程中起到四两拨千斤的作用。特别是，该援助同样可以采用物资——销售收入——投融资的方式进行。首先，援助以物资的形式给予受援国，从而带动我们的商品和产能走出去；然后受援国出售物资后的收入需要存入一个特别账户。该账户下的资金将用于“一带一路”沿线（主要是本国境内）的投资和项目贷款。资金的使用由“一带一路”合作基金的管理层和受援国政府共同决策。同时，鼓励合作基金不单独使用，而是和其它资金（政策性金融、开发性金融、商业性金融和社会资本）配套使用，尤其鼓励将合作基金下设账户内的资金作为资本金，以便对项目进行融资。

（4）着力调动私人资本参与“一带一路”建设。

正如上文所述，光凭官方资本和亚洲基础设施投资银行、世界银行、亚洲发展银行等国际金融机构，仍然难以满足“一带一路”对于资金融通的需求。资金融通的实现，还在于政府能不能充分调动私人资本投入到“一带一路”的基础设施投资、产能合作，及其它的各种投资活动。

虽然从理论上来说，由于全球的低利率和低投资回报率将促使更多的机构，如保险公司、养老金、主权财富基金等更多地将目标转向基础设施投资，但事实上，无论是从投资金额还是投资数据来看，近几年私人资本在基础设施方面的投资都出现了快速的下降，2016年甚至已经跌破2000年来的低点，与十九世纪90年代初持平。

多边及一国发展银行可以通过减弱政治、规则、汇率和意识形态等方面的风险，从而在调动私人资本跨国参与基础设施建设项目上发挥重要作用。正如马歇尔计划利用BIS作为贷款担保，这些多边国际机构也可以在“一带一路”建设中发挥重要作用，不仅仅是与官方资本合作降低官方资本面临的风险，更可以与私人资本合作，从而提高私人资本参与“一带一路”项目的积极性，降低私人资本参与“一带一路”项目的准入门槛。

三、马歇尔计划对人民币国际化的启示

当前的国际货币体系是“美元本位”的体系（Ramaa Vasudevan，2009），美元是目前最主要的国际储备货币、外汇交易货币、资产定价货币以及金融交易与贸易结算货币（上海发展研究基金会，2016）。美元在国际货币体系中占据主导地位的历史可以追溯到布雷顿森林会议。1944年7月，44个反法西斯国家代表在美国新罕布什尔州布雷顿森林饭店召开“联合国家货币金融会议”，通过了《联合国家货币金融会议最后决议书》及《国际货币基金协定》《国际复兴开发银行协定》，确立了美元与黄金挂钩、其它货币与美元挂钩的“双挂钩”制度，并确定取消外汇管制，实行国际货币自由兑换基础上的多边支付体系（金卫星，2008）。布雷顿森林会议事实上从制度层面确认了美元在国际货币体系中的主导地位（Steve Hargreaves，2008）。

但第二次世界大战结束时，西欧主要国家存在大量的贸易壁垒和保护主义，严重阻碍了商品流通。特别是二次大战使西欧经济遭到了严重破坏（Jacob Magid，2012；Barry Eichengreen and Marc Uzan，1992），西欧各国对美国存在大额贸易赤字（Nicholas Crafts，2011），普遍出现“美元荒”，这既加重了这些国家的保护主义倾向，也促使它们实施外汇管制，从而使布雷顿森林体系所确立的金融体系难以付诸实施（罗伯特·基欧汉，2001；洪邮生，孙灿，2016）。马歇尔计划正是在这种情况下，在帮助西欧复兴的同时，使美元全面介入西欧经济，进而成为欧洲和世界主要的结算货币，从而使布雷顿森林体系真正运转起来（王新谦，2012）。

首先，马歇尔计划促使西欧各国接受了美元作为一种跨国的记账单位。尽管马歇尔计划的资金划拨主要是以援助的形式进行，但受援国的进口商需要以等值的当地货币支付货款、运输费和劳务费（可以采用信用支付等形式），并将该款项存入本国的对等基金账户。在此过程中，各国货币都需要确定其与美元的换算比例，美元成为西欧各国普遍接受的计价单位。

其次，马歇尔计划助推美元作为西欧受援国第三方结算货币。马歇尔计划在设立对等基金账户的基础之上对西欧国家间必要的跨国贸易给予援助，即，当西欧一国向另一国提供货物而后者缺乏支付手段时，美国给予前者相当于后者赊款数额的美元货款予以结算，后者则通过其与美国的对等基金账户登记了账（金卫星，2008）。这使得美元成为事实上的第三方贸易结算货币。与此同时，马歇尔计划要求西欧各国废除货币限制和有碍于欧洲内部贸易的配额保护。1948年10月，在美国的提议下，西欧受援国正式缔结了多边的欧洲支付协定，打开了多边支付的新局面，而美元也顺势成为西欧最主要的跨境结算货币。

再次，马歇尔计划助推了美元与主要西欧国家货币间的自由兑换。布雷顿森林体系虽然确立了美元与黄金挂钩，各国货币与美元挂钩的“双挂钩”制度，但二战后西欧主要国家经济困顿、金融动荡，根本无力保持稳定且可自由兑换的货币政策。各国货币与美元挂钩也无法真正实施。马歇尔计划通过援助的形式使美元与西欧各国的货币真正按照布雷顿森林体系确定的比例进行换算和兑换。马歇尔计划下设立的对应基金，其首要任务就是稳定国内货币和金融。随着马歇尔计划的实施和西欧经济的逐渐复苏，美元与主要西欧国家货币间的自由兑换才真正得以实现。

当然，当前人民币的国际地位及其所处的国际环境皆不同于当初的美元。自2009年跨境贸易人民币结算试点启动以来，人民币在国际使用中的范围不断扩大，占比不断提高。截至2016年，以人民币形式进行结算的货币收付业务占我国所有跨境收付的1/4左右，是我国第二大跨境贸易支付货币。同时，人民币在全球贸易结算中的份额维持在1%-2%之间，并且已经成为全球第二大贸易融资货币和第七大储备货币。特别是去年10月人民币正式加入SDR篮子，标志着人民币已经在一定程度上成为为国际社会所接受的储备货币。

但人民币在国际使用和交易中，不管是计价、结算，还是储备，都仍然与美元、欧元、日元和英镑存在着一定的差距。其中，人民币在我国与“一带一路”沿线64个国家和地区跨境支付中的使用比例仅为14%，远低于我国跨境支付的平均水平25%。回顾马歇尔计划的实施过程，美元的国际地位在这个美国主导的跨国经济计划中得到了巩固和加强，那么人民币能否在我国发起的“一带一路”跨国设想中得到突破？使其在“一带一路”沿线国家中的使用比例达到甚至超越全球平均水平，进而引领人民币跨境使用整体的大幅增长？马歇尔计划至少可以对人民币国际化带来如下启示：

（一）在“一带一路”建设中倡导优先使用本币

在马歇尔计划的实施过程中，美元作为一种国际货币，在计价、支付、结算等各方面都发挥了很重要的作用。与此同时，西欧受援国家的本币也在马歇尔计划实施过程与该计划互利共赢、相互促进。西欧各国的本币主要用于对应基金的记账和结算，取得了一定的成果，尤其其中的德国模式——以马歇尔计划和对应基金为主要资本来源成立银行向民间发放贷款的模式成效显著。在此过程中，这些货币也在马歇尔计划的帮助下实现了币值的稳定和可自由兑换。

尽管“一带一路”建设所面临的国际货币环境与马歇尔计划实施时的情况具有很大的不同，但“一带一路”建设中的投融资和跨国贸易同样需要计价、融资、汇兑、结算和套期保值等由国际货币所提供的金融服务和支持，在此过程中，应该倡导优先使用本币。它可以从以下两个方面助推人民币国际化进程。

首先，倡导优先使用本币有助于为人民币国际化营造更加良好的国际环境。进入21世纪以来，中国的崛起引起了国际社会的广泛关注。人民币国际地位的逐步提升也同样受到关注，甚至被过度解读。一些人将人民币与美元相提并论，似乎人民币即将至少是终将取代美元的国际地位。然而，我们必须承认，至少目前美国仍然是第一大经济强国，拥有着全球最大的金融市场，美元仍然主导着国际货币体系，日元、德国马克，甚至可以包括欧元都相继在挑战美元的征程中折戟沉沙，而人民币仅仅初步成为国际货币，其国际使用尚不及日元和英镑，不宜将其国际使用的提高放到美元国际地位变化的对立面上来看待。这样不仅容易导致以美国为首的国际储备货币发行国的不满和警惕，同时也可能引来其它新兴市场国家的失衡和不安。在“一带一路”倡议中倡导优先使用本币，可以减少“一带一路”沿线国家对美元、欧元等第三方国际货币的依赖，提高印度卢比、新加坡元、俄罗斯卢布，当然也包括人民币等货币的国际使用份额，增强国际货币体系的多元化程度，避免给人造成一种人民币扩张美元收缩的二元竞争的幻觉，从而既可以降低储备货币发行国，特别是美国对人民币国际化的抵制情绪，也可以与其它新兴市场国家货币形成一定程度上的同盟关系，变阻力为动力。

其次，更加重要的是倡导优先使用本币也有利于扩大人民币在“一带一路”沿线的跨境使用。中国是“一带一路”的倡议国和“一带一路”沿线最大的国家，人民币是“一带一路”沿线国家本币中国际使用程度最高的货币，在倡导优先使用本币的过程中，人民币必然也会是收获最大的几种沿线国家本币之一。

比如，在石油计价领域，近半个世纪以来，石油通常是以美元计价的。但随着中俄本币计价的推进，俄罗斯第三大石油生产商Gazprom Neft曾表示，“自2015年以来，通过东西伯利亚太平洋石油管道出口到中国的石油都是以人民币结算的”（Jack Farchy，2015）。由此，美国知名博客网站Zerohedge有文章认为“全球金融和地缘政治格局的改变将带来石油美元的陨落”，“石油人民币”时代正在来临（Tyler，2016）。近期，委内瑞拉也表示将用人民币代替美元为其出口石油计价。特别是，作为全球最大的石油进口国，中国正计划推出以人民币计价，可转换为黄金的原油期货合约，为“石油人民币”的发展创造了更加成熟的环境。沙特、阿联酋、伊朗、俄罗斯等全球主要产油国大多位于“一带一路”沿线，并且这些国家大多已经同意接受人民币。如果“一带一路”沿线的本币结算不断推进，如果中国从沿线国家进口的石油都能以人民币结算，那么也许“石油人民币”时代确实不远了。

（二）有意识地扩大人民币在“一带一路”中的跨境使用

从马歇尔计划中可以看到，不同国家的货币并不是在计划中被均等地使用，作为美国主导的跨国经济项目，马歇尔计划主要使用的货币是美元。它既是美国向西欧提供援助的形式，也是西欧国家间恢复增长的国际贸易的重要结算货币。

尽管“一带一路”是“共商、共建、共享”为原则的跨国合作，各国的本币都应该获得成长的机会，但我们仍然应该有意识地扩大人民币在“一带一路”中的跨境使用。这既有利于提高人民币的国际化水平，也有利于人民币更好地为“一带一路”进程提供各种货币金融服务，从而更好地推进“一带一路”建设。

首先，在倡导优先使用本币的过程中可以“因国制宜”，给予人民币更大的比重。对于俄罗斯、印度、新加坡等经济体量较大或发达程度较高的国家，主要倡导在双边事务中使用本币计价或结算，可以“一事一议”地在具体项目中考量使用人民币还是使用对应国家的本币；对于老挝、巴林等经济体量小、发达程度不高的国家，其货币国际使用的条件也大多非常不成熟，可以更多地倡导使用人民币，包括使用人民币作为第三方支付结算货币。特别地，对于巴基斯坦等接受中国贷款或者援助较多的国家，可以更加直接地借鉴马歇尔计划的具体做法，更多地主张使用人民币给予贷款或援助，并鼓励对方更多地购买中国的产品和服务，从而扩大人民币在这些国家的使用。

其次，完全由我国出资与推动的项目和机构可以成为推进人民币国际化的桥头堡。上文建议设立的“一带一路”合作基金是在“一带一路”建设中扩大人民币跨境使用的有力抓手。该基金可以完全效仿马歇尔计划中有利于一国货币跨境使用的制度安排，以人民币作为计价单位向受援国提供援助，要求受援国尽可能地购买中国的产品，并且雇佣中国的公司进行运输、施工和建设。丝路基金作为我国为金融支持“一带一路”建设独立发起成立的基金，也可以在尊重双方意愿的基础上，尽可能地使用人民币作为计价、支付和结算货币。

再次，我国参与特别是主导的国际金融机构也可以有助于人民币国际化的推进。比如亚投行尽管表示主要用美元结算，但在部分项目，特别是与中国投资人共同出资的项目中也可以考虑使用人民币。

（三）扩大人民币从资本项下输出及其离岸市场发展

马歇尔计划实施时，美国是全球最大的工农业产品生产国，而作为美国最主要海外市场的欧洲普遍存在“美元荒”。通过马歇尔计划，美国在大量向西欧出口工农业产品的同时，以援助和投融资的形式向西欧输出了大量的美元，为欧洲美元市场的形成奠定了基础，为美元国际主导地位的形成和巩固做出了贡献。它给人民币国际化的推进带来以下启示：

首先，通过援助、投资和融资等形式扩大资本项下人民币输出。我国是世界上储蓄率最高的国家之一，仅次于卡塔尔和科威特，这使得从长期来看，我国的经常项目必然是顺差。而人民币国际化程度的提高需要中国向全球输出人民币。从马歇尔计划的经验来看，“一带一路”倡议正好为人民币通过援助、投资和融资等形式在资本项下向“一带一路”沿线输出提供了良机。

其次，鼓励和支持海外人民币市场及货币区的形成与发展。美元是全球最主要的外汇交易货币，而其中很大部分的美元交易是在欧洲美元市场上完成的。人民币国际化程度的提高不仅需要向海外输出人民币，而且需要人民币在海外留下来，形成有深度的离岸市场。目前，最主要的人民币离岸市场位于香港，但市场上的人民币产品非常缺乏，且主要是3年以内的短期产品，购买者大多选择持有到期，无法形成利率曲线和定价机制。可以选择“一带一路”沿线中人民币输出较多，与国内有关部门和机构合作较多的市场作为试点，以点带面，鼓励和支持人民币离岸市场，甚至人民币货币区的形成和发展。比如在阿斯塔纳，上海证券交易所和哈萨克斯坦阿斯塔纳国际金融中心管理局共建阿斯塔纳国际交易所，上海证券交易所持股25.1%，将在技术咨询、业务规划、产品设计、市场推广等方面给予全方位支持。可以鼓励有关部门和企业积极参与合作，向该市场输出更多的人民币，在该市场发行更多更全面的人民币产品，形成有深度的阿斯塔纳人民币离岸市场，并逐渐扩大到其它地区。

再次，推动人民币成为储备货币。不少学者认为人民币国际化应该遵循从结算货币到投资或融资货币，再到储备货币的发展路径，但我们仔细考查美元、日元和德国马克的国际化历程可以发现，美元是直接走向储备货币，然后在各个领域得到发展的，并没有沿着这样的发展路径；日元和德国马克确实在一定程度上符合上述发展历程，但它们从未达到过美元这样的发展高度。乘着“一带一路”的东风，直接推动人民币成为储备货币也是有可能的。如果人民币能够在“一带一路”沿线国家形成有深度的离岸市场，如果境内人民币债券市场能够不断完善和有序开放，必然会有更多的国家愿意更多地持有人民币作为其外汇储备。此外，我国大部分的国际储备是以美元计价的，尽管以流动性较大、安全性较高的美国国债等形式持有一部分外汇储备是必要的，但如果能够以国际实物资产，特别是以人民币计价的国际实物资产的形式持有一部分国际储备，必然会使我国国际储备的资产结构得到很大的优化，同时也可以使以人民币计价的国际资产更有吸引力。

（四）加强便利货币跨境使用的基础设施建设

美元在布雷顿森林体系的基础上，借助马歇尔计划援助安排和多边的欧洲支付协定在西欧站稳了脚跟。人民币要在“一带一路”建设过程中获得长足的发展，需要提高人民币跨境使用的基础设施建设。

最重要的基础设施是跨境支付清算系统。2015年以前，人民币跨境清算主要是通过清算行和代理行的模式来实现的。目前为止，中国已经在23个国家和地区建立了人民币清算行，其中建有清算行的“一带一路”沿线国家仅有7个。与中国实现本币直接交易的23个国家中也仅有8个为“一带一路”沿线国家。而与中国签订了货币互换协议的30多个国家和地区中有22个国家位于“一带一路”沿线。因此，“一带一路”沿线本币交易和清算行在全球所占的比例仍然较低。随着2015年10月人民币跨境支付系统（CIPS）的正式运营，通过CIPS的人民币跨境支付清算已经成为支付清算的主要方式和发展方向，因此，应该在推进上述两项基础设施的同时，牢牢抓住“一带一路”建设的有利时机，大力推进人民币跨境支付系统（CIPS），吸引更多“一带一路”沿线国家的金融机构参与，从而节省清算时间、提高清算效率，为人民币跨境使用的扩大打下坚实的基础。

金融机构也是金融基础设施的一部分，推动金融机构走出去，特别是走向“一带一路”沿线国家，也能提高人民币国际使用的便利程度。比如，随着银联卡业务在阿联酋基本实现ATM和POS终端受理全覆盖，在哈萨克斯坦和俄罗斯也逐渐覆盖大部分ATM和POS终端，人民币在这些国家直接使用的条件也更加成熟。

四、结 语

总而言之，马歇尔计划是一个比较成功的带有战略意义的跨国计划，它不仅提高和巩固了美国在战后的国际地位，也有利于战后全球经济的发展和国际经济秩序的建立。“一带一路”倡议虽然本质上不同于马歇尔计划，但它同样具有深远的、全球全局性的意义，不仅有利于我国综合国力的提升，也会提高我国在全球经济、政治和外交中的地位，并对实现“人类命运共同体”做出贡献。

马歇尔计划帮助美国商品开拓了市场，也巩固了美元在战后布雷顿森林会议上所确定的主导地位。“一带一路”倡议也将帮助我国企业转型和“走出去”，同时，也将有利于我们以物质形态，特别是以人民币计价的物质形态持有一部分外汇储备。

当然，光有倡议是不够的，还需要有好的实施。从马歇尔计划的实施过程和具体的做法中可以看到，它的成功还有赖于精心设计的管理体系、严格的资金使用规范和切实到位的计划落实等。“一带一路”倡议的真正落地也还需要精心设计和严密组织。

“一带一路”倡议提出三年来，已经取得了很大的成绩。现在，各方面皆在戮力同心地研究和推进该倡议。相信它必将取得更大的成绩，为实现两个“一百年”奋斗目标，为实现“人类命运共同体”做出贡献。

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