进一步完善基本建设财政财务管理的几点思考

华 晔

一、引 言

基本建设是国家宏观调控的重要手段，具备投资金额大、社会关注度高、涉及范围广等特点，在我国的社会经济发展中始终居于重要地位。加强基本建设财政财务管理不仅有利于规范项目管理，提升财政资金投资效益，也有利于落实国家宏观调控目标，促进社会资源优化配置。根据财政部网站公布的数据①http：//yss.mof.gov.cn/2018zyys/201804/t20180403_2859367.html，《2018年中央基本建设支出预算表》。，中央基本建设投资支出在2017年的执行数为5075.74亿元，在2018年的预算数为5376亿元，如再加上各省市的相应支出，我国每年在基本建设项目上的财政资金投入可谓巨大，基本建设的财政财务管理也自然成为各级财政部门的一项重点工作。

为了进一步贯彻落实深化改革要求，2016年财政部在原有管理制度的基础上出台了《基本建设财务规则》（财政部第81号令）。该规则按照简政放权的改革要求，将所有非国有企业的基本建设行为以及不使用财政资金的国有和国有控股企业的基本建设财务行为不再纳入财政部门的管理范围，因此本文在后续讨论中所指的基本建设项目，均是指行政事业单位、使用财政资金的国有和国有控股企业的基本建设项目。从内容上看，《基本建设财务规则》按照近年来政府投融资体制改革方向，就建设资金筹集和使用管理、预算管理、建设成本管理、基建收入管理、工程价款结算管理、竣工财务决算管理等多个方面提出了全面而系统的管理要求，为进一步规范各单位的基本建设财务行为、加强基本建设财务管理、防范治理工程建设领域突出问题等提供了制度保障。但是随着改革的不断深入，在实务工作中，基本建设财政财务管理还是存在一些问题，需要进一步解决。

二、存在的主要问题

（一）基本建设财政财务管理范围存在争议

基本建设一词最早来自于上世纪20年代苏联政府，在生产形式单一的计划经济体制下，所有的固定资产投资项目均被统称为基本建设。根据《基本建设财务规则》的定义，基本建设是指以新增工程效益或者扩大生产能力为主要目的的新建、续建、改扩建、迁建、大型维修改造工程及相关工作。虽然目前非国有企业及不使用财政资金的国有企业的基本建设已不再纳入财政财务管理范围，但是基本建设的定义仍较为含糊。该定义不仅没有对资金来源、投资金额、投资主体、投资形式等内容进行明确，同时还将大型维修改造项目等目前不作为固定资产投资统计的项目也纳入涵盖范围，容易导致基本建设财政财务管理范围过大或过小的问题。在实务中，“基本建设项目”与“政府投资项目”“固定资产投资项目”“大中型维修改造项目”“基础设施项目”等概念的内涵与边界难以划清，如道路房屋修缮、农田水利建设、农业综合开发项目、“三废”治理改造等项目是不是基本建设项目、应不应走基本建设项目立项程序、属不属于《基本建设财务规则》管理范围等都易产生争议，进而带来管理风险。

（二）项目单位缺乏专业财务管理人员

对大部分单位特别是行政事业单位而言，可能数十年也不会负责建设一个基本建设项目，单位自然也不会配备专门的基建财务管理人员，只有到具体建设项目时，才会让所属财务部门有关人员兼任。但是基本建设财务管理制度的专业性和独立性较强，与这些财务人员平时所熟悉的行政事业单位财务管理制度乃至会计核算制度均存在很大差异，往往造成财务人员对相关制度进行短暂学习后就仓促应用的局面。由于其对基本建设的程序、内容、管理要求等较为陌生，不仅容易出现类似混淆核算基本建设“四大投资”成本的错误，也难以对项目进行实时监督和控制资金流向，也会导致项目单位违规使用财政资金的行为时有发生，带来财政资金的浪费。

（三）“三超”现象难以得到有效遏制

近年来，超标准、超规模、超概算的“三超”现象已经是基本建设项目财政财务管理中的普遍问题，在各审计、巡视、检查所发现的问题中均占较大比例，成为基本建设项目管理的痼疾，严重影响了财政资金的使用效益。究其原因，主要是以下几个方面：一是项目由于种种原因在前期论证不充分、设计深度不达标的情况下就仓促上马，后面只能是边设计、边施工、边修改，造成实际建设内容与原批复内容出现大幅变更；二是项目单位为让项目能尽快立项，故意压缩建设规模和投资，待项目开工后才将原隐匿未报的建设内容列举出来，要求财政增补投资；三是项目单位严格执行项目批复的观念不强，责任意识薄弱，特别是在项目资金由财政安排的情况下，由于项目单位不用在乎经济效益，容易因为部门利益而擅自增加项目建设内容和提高投资标准，并以不能拖欠工程款和农民工工资等借口要求财政资金予以解决。

（四）财政监督管理力量有待增强

基本建设项目涉及道路、桥梁、排水、文化、教育、医疗、体育、绿化等广泛领域，经常是社会与舆论的聚焦重点，因此对财政的监督管理水平有着很高要求。然而现在各地财政部门普遍面临着两大问题：一是监管人员配置不足。尽管基本建设项目的投资体量日益增大，但财政部门受机构精简、人员编制限制等影响，监督管理人员不可能有大幅增加，不少财政工作人员疲于处理预算编审、政府采购、资金拨付、决算批复等日常事务，容易出现监管缺位的问题。二是专业技术能力不足。基本建设项目要包括土建、安装、装饰、市政、强弱电、质量安全等多个专业，财政监督管理工作综合性很强，对监督管理人员有较高的专业要求，但是目前许多财政部门缺乏专业技术人员，产生监管效率不高的问题，难以及时发现项目建设中的关键问题。

三、有关建议

（一）科学界定基本建设涵盖范围

在我国市场经济体制改革不断深化的情况下，原本诞生于计划经济体制下的基本建设一词，已经较难适应新时代的发展要求，事实上基本建设的定义在许多省市早已异化，被专门用来指代由发展改革部门负责审批管理的项目。目前在政府工作报告、政府统计口径、项目管理制度等方面，均已很少使用基本建设的概念。对此，建议从短期来看各地财政部门应根据《基本建设财务规则》要求，结合本地区实际，从资金来源、投资金额、投资主体、投资形式等角度对基本建设的范围进行明确，同时不再将大型维修改造项目纳入管理范围；从长期来看，应考虑废除使用基本建设这一定义，转而使用“政府投资项目”的概念，并将其定义为“主要使用财政性资金建设，以新增固定资产为主要目的的新建、续建、改扩建、迁建等工程项目”，彻底锁定管理对象。

（二）推广实施全过程财务咨询制度

多年来财政资金对基本建设的投入始终维持高位增长，但对许多单位而言基本建设毕竟不是一项常规性的业务工作，要求所有单位必须配备专门的基建财务管理人员既无必要性也缺乏操作性。因此建议除了采取财政部门加大业务培训力度、各单位财务人员加强专业学习等常规措施外，还应在基本建设项目特别是那些投资额高、社会影响力大的项目中推广实施全过程财务咨询制度。要鼓励项目单位通过招标等方式来选择熟悉项目管理流程、掌握项目财务管理要求的专业性社会中介机构，由该机构按照法律、法规、规章等相关规定从项目立项伊始一直到项目竣工，全过程配合、指导、协助项目单位对基本建设项目开展各项资金监控、财务管理、会计核算等工作，切实保障基本建设财政财务管理各项要求的落实力度。

（三）建立科学有效的投资约束机制

基本建设项目的投资控制是一项复杂的系统工程，建议从以下几个方面着手：一是把好“事前关”。项目审批部门应对项目单位提交的可行性研究报告及初步设计的编制质量和深度提出要求，要求在项目的决策阶段就必须锁定方案设计、技术参数、规模标准等内容，让“可行性研究”成为项目后续建设的根本基础，而不是演化成“可批性研究”。二是把好“事中关”。建议在政府投资项目中积极推行代建制，由代建单位按照批复的项目方案进行建设，待项目建成后再交付项目单位使用，从而实现基本建设项目“投资、建设、管理、使用”的彼此分离，达到项目规范实施建设的目的。三是把好“事后关”。除了加大对施工单位编制的工程结算审核力度、避免冒算多算外，对因项目单位主观原因造成的“三超”问题还要建立并落实责任追究机制，依法追究主要决策者的行政责任和法律责任。

（四）全面加强财政监督管理能力

随着基本建设项目数量和金额的不断增加，要完全依靠财政部门对项目进行监管已难以适应新形势的发展。从发达国家及地区对基本建设项目监管的经验来看，依靠中介服务机构或者专家外脑来辅助政府对项目进行监管是大势所趋，也应该是未来项目监管工作的发展方向。例如，耗资26亿美元的美国旧金山机场改扩建工程，就是由一个专门委员会负责就机场的设计方案、财务状况、工程进展等情况进行监管并征询公众意见，重大问题还要举行听证会并提交市议会讨论，而这个专门委员会是由5名擅长不同专业的成员构成，是与机场本身没有任何关系的独立个体。建议财政部门应考虑从项目的直接监管者转型为项目监管的管理者，具体的监管工作通过委托专业的社会中介机构来实施，由其代表财政部门对项目建设全过程的基建财务活动在合法性、合规性、合理性等方面进行监控，一旦发现存在问题的苗头就及时预警，财政部门据此暂停拨付资金并责令单位必须限期改正。当然财政部门也要加强对社会中介机构的监管，对其工作的质量、目标、效率提出具体管理考核标准，让社会中介机构在信息采集、技术支撑、风险预警等方面切实发挥出应有作用。