基于政府预算视角的地方隐性债务管理

马蔡琛

自1994年分税制改革以来，地方政府的隐性债务形式不断变换，地方政府债务余额快速增长，尤其是2008年金融危机之后，我国实行了相对宽松的货币政策，在拉动国民经济持续增长的同时，也使得政府债务规模开始膨胀。2008年地方政府债务余额增长率为23.48%，到2009年已提升至61.92%①中华人民共和国审计署：《2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果》。http：//203.207.93.61：8888/gdnps/content.jsp?id=46046。。截至2018年3月末，全国地方政府债务余额共计166101亿元②中华人民共和国财政部：《2018年3月地方政府债券发行和债务余额情况》。http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/201804/t20180413_2867535.html。。

地方政府通过举债融资，可以促进地方经济和社会发展，提高公共服务能力，并且取得了明显的社会效益、生态效益和经济效益。但地方债务尤其是隐性债务的风险，对金融和经济具有较大威胁。地方债务风险一旦爆发，导致的不仅仅是某个县、市或者省级的财政困难，还会向中央财政和金融机构传导，引发系统性的财政金融风险。

目前，对于隐性债务的总量，通过审计、统计、排查还是可以大体上有所揭示的，但既然是隐性债务，就是有可能发生，也可能不发生，其核心问题在于债务风险的概率分布估算。实际上首先要完成政府隐性债务的类型学划分，然后匡算每一类型的隐性债真正显性化的概率，最后才能算出一个期望值。尽管目前的地方政府债务风险总体可控，但是地方债急剧膨胀带来的风险仍不可忽视，规范政府举债势在必行。

一、地方政府性债务的成因

1994年的《预算法》规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这导致地方政府通过发行债券以外的方式进行变相举债，地方债的运行缺乏应有的规范性。由于地方债规模增长较快、债务风险不断凸显，与其“禁而未禁”，不如适当管控疏导，故2014年的新《预算法》赋予地方政府有限的举债权，并对举债的方式、用途、规模、偿还资金等作出了限制性规定。此外，财政部多次发文规范地方债的管理。然而，审计数据显示，2015年至2017年的地方债余额逐年增长，部分地方债务增长较快，违规举债问题依旧突出。地方债屡控不止的内在与外部因素主要包括以下几个方面。

（一）分税制改革的历史遗留

上世纪90年代初，中央财政陷入了严重危机，财政收入占GDP的比重以及中央财政收入占整个财政收入的比重快速下滑，这就是当年耳熟能详的“两个比重”问题。为了解决财政上“弱中央”的状态，1994年实施了分税制改革，搭建了市场经济条件下中央与地方财政关系的基本制度框架。而分税制改革在一定程度上增强了地方政府举债的动机。地方政府（尤其是基层政府）在经济分权和赶超战略的驱动下，开始野蛮生长式地追求资源配置功能，在一般公共预算的可用财力无法满足其政绩冲动的情况下，开始运用债务工具弥补建设资金的缺口。

总体来说，一方面分税制改革客观上增强了中央政府的财力，而政府间转移支付体系又一直没能走出漫长的过渡期；另一方面，地方政府又要承担大量的公共事务支出。加之一度作为地方主体性财政收入的个人所得税、企业所得税和营业税等，先后演化为共享税，这在一定程度上打击了地方政府培植可持续财源的积极性。分税制格局的异动性调整，使得地方政府缺乏可持续发展的财政汲取能力，进而使得1994年《预算法》中禁止地方财政举债的“明规则”，被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了许多地方扭曲的负债观，即“借债不怕还钱”“自己借别人还”“不还钱还能借到钱”的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债。

在市场在资源配置中发挥决定性作用的条件下，政府理财原则由“量入为出”走向“以支定收”，更为强调政府活动的范围和边界。首先需要确定政府活动的范围和边界，然后测算政府做这些事情到底需要多少资金，最后考虑资金从何处获得。但是如何较为有效地消除政府的对外扩张性和内部膨胀性，使政府成为一个有限的而不是全权的政府、公正的而不是专横的政府、廉洁的而不是腐败的政府，始终是各国探求政府善治中一个颇难实现的命题。各级政府之间、政府与市场之间、市场主体之间的支出责任，在不同时期、不同层级、不同部门之间的理解并不一致，这也是地方债膨胀的原因之一。

（二）金融工具的创新与债务管理的滞后

20世纪90年代中期以来，随着金融业从分业经营走向混业经营，银行、证券、保险等机构的业务相互渗透、相互交叉，各种金融工具不断创新，这使得金融风险财政化的途径越来越多样，为地方政府举债提供了更多隐形的技术工具。但是，由于我国地方债务管控机制并不完善，金融工具的创新不仅加剧了地方债的膨胀，还导致风险传导机制愈发复杂化和隐蔽化。

金融企业在服务地方发展、支持地方基础设施建设中，存在着过度依赖政府信用背书、捆绑地方政府，进而堆积地方债务风险等问题，加剧了财政金融风险隐患。以政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，PPP）为例，近年来PPP项目的发展演化，其隐性负债逐渐被越来越多地关注。有些PPP项目已然严重偏离了利用私人市场的规范运营来控制公共风险的初衷。在PPP项目下，政府部门若有一项公共支出需要（这是第一个public），可能会与一家国企或央企合作（这是第二个public），然后从一个具有国有背景的银行获取融资（这是第三个public）。由此，这类PPP项目在落地时其性质已发生改变，政府和社会资本合作实际上已转化为政府部门、国企或央企以及国有金融机构这样三个Public组成的新型PPP项目，其风险被放大了好几倍。

财政部于2018年3月发布的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》中，多次强调监管要利用“穿透原则”，加强资本金审查和资金投向管理。“穿透原则”这一术语来源于2016年全国银行业监管会议的讲话稿——穿透式监管，主要针对交叉金融产品风险管控，也是同业新规“实质重于形式”的延伸。“穿透式监管”是透过金融产品的表面形态，看清金融业务和行为的实质，将资金来源、中间环节与最终投向穿透连接起来，按照“实质重于形式”的原则来甄别金融业务和行为的性质，根据产品功能、业务性质和法律属性明确监管主体和适用规则，对金融机构的业务和行为实施全流程监管。“穿透原则”是典型的金融术语，这说明了对债务进行管理和管控的技术难度正在加大。

（三）行政管理架构的内在推动

从国际经验来看，无论是发达国家还是发展中国家，拥有自由支出权限的地方政府积累了大量不可持续的赤字，一般会要求中央政府通过增加转移支付或提供特别救助等方式，来承担部分或全部地方债务。①Rodden J.The Dilemma of Fiscal Federalism：Grants and Fiscal Performance around the World［J］.American Journal of Political Science，2002，46（3），670-687.地方政府之所以大量举债而忽视债务风险，是因为他们天然地认为中央政府不会对其放任不理。

关于地方债的问题，这些年来有一个共同的特点，即通过融资平台举债而形成的地方隐性或显性债务，融资平台公司、地方政府以及银行似乎都不怎么着急，而中央政府却颇为焦虑，这与我国的单一制行政架构有很大关系。

就类似中国这样的单一制大国而言，其中央与地方的财政关系，更接近于大型集团公司的“总分公司”构架，相关财政风险在组织内部的纵向传递与横向扩散效应，均相对显著且迅速，政府间财政风险的阻断相对困难，财政安全的整体联动性较强。而联邦制条件下的中央与地方财政关系，更加接近于大型集团公司之“母子公司”构架，上下级政府之间彼此相对独立，地方财政风险在组织内部的纵向阻断，在技术上相对易于实现。②马蔡琛：《公共财政安全预警机制的波段框架设计——基于短波、中波和长波预警的考察》，《经济纵横》，2012（11）。在我国的单一制构造下，地方政府认为中央不会放任其破产，内生地判断地方债最后会由中央政府买单，所以无论中央政府如何三令五申，这种治理构架都会促使地方政府大量举债。

地方财政风险向更高层级转移（甚或中央化），是地方债屡禁不止的重要原因之一。2016年10月，国务院印发了《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称“预案”），将地方债风险事件级别分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。“预案”虽然规定地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则，但还指出对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除了让市县政府自身化解外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助；当地方政府债务出现极大风险时，中央政府可适当指导。“预案”虽然意在督促地方政府合理举债，提醒其对举借债务的偿还责任，但也从侧面印证了单一制架构下中央和地方政府的内在联动机制。

二、我国地方债管控体系的主要挑战——基于政府财务预算体系的思考

（一）政府综合财务报告体系不健全

对于地方债问题的分析，重点是关注流量还是存量，这是一个值得深思的话题。从流量指标上看，地方债风险往往很大，因为我们一般是用一段时间的财政收入流量和债务存量相比；从存量上分析，地方债的风险则会小很多，往往在可承受范围之内，因为存量指标考察时，是依托于我国经济的中高速增长和拥有的大量政府性资产。类比于企业，我们评价一个企业的风险情况时，通常不是以收入负债率来衡量的，而是以资产负债率来判别风险，因而在衡量地方债风险时，也应该从资产负债率的角度来观察。但问题在于，目前尚缺乏一套完整的政府资产负债表核算体系。现行政府预算报表实际上是一个流量报表，而政府综合财务报告体系还在构建之中。全面深化改革中提出的国家资产负债表、权责发生制政府综合财务报告、自然资源资产负债表，相互之间的钩稽关系目前也不是特别清晰。为进一步推进权责发生制政府综合财务报告制度改革，财政部于2018年3月1日印发了修订的《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》，明确了其进一步改革方向，但健全的政府综合财务报告体系仍需要一定时日。

此外，资产的核定（尤其是存量资产的定价）是相当困难的，这是世界性的难题。例如衡量美国政府资产时，在历史上，有的州是通过赎买得到的，有的州是通过战争赔款获取的，总体来说很难定价。前些年，国内也曾匡算出了几套国家资产负债表体系，即使以万亿元为单位，偏差还是很大的。甚至许多话题颇具哲学层面的意味，譬如，外汇储备算不算政府的净资产？这就属于理解层面上的分歧，“算”或“不算”就会存在数十万亿元的误差，这已经不是核算准确与否的问题了。

（二）政府预算管理体系不健全

第一，债务预算的管理。全口径预算中的四本预算中有一本债务预算，但目前来看，债务预算实际上还是一个流量的概念，隐性负债很难纳入其中。类比于公司财务管理，或有负债或隐性负债需要通过财务报表附注来体现，但目前政府财务报表的附注体系到底应该如何展现，也尚未提上议事日程。

第二，复式预算的取舍。复式预算这一规定在新《预算法》中被取消了，但实际上对于政府的运营性支出和资本性支出，还是应该采用不同的方式来加以管理。我国的政府债务相比于国际上有很大的不同，地方政府举债主要进行基础设施建设，这与举债维持政府运转还是不一样的，必须要用单独的方法来进行管理。目前的一般公共预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算、债务预算这四本预算中并没有独立的资本预算概念，而一般公共预算和国有资本预算中尽管都有资本性支出，但仍未能采用一个单独的预算体系来加以统筹管理。

第三，中期预算的艰难运行。在现实预算管理中，尤其是基层政府层面，中期预算（中期财政规划）的运行是十分艰难的。因为基层政府大量的财力是来自于上级的转移支付，转移支付的时间和数额不明确的情况下，难以做出未来三年财政收支的预测。此外，我们采用三年滚动的预算周期，与国民经济和社会发展规划的五年非滚动周期，难以很好的契合。由于“三”和“五”是两个质数，两者需要运转15年才能耦合一次，这给中期预算的编制带来了很大的困难。例如，2018年就需要编制覆盖2019年、2020年和2021年的三年滚动预算，这就已然滚动进入了“十四五”规划的开局之年。

第四，跨年度预算平衡机制的困惑。从跨年度预算来说，目前提出的跨年度预算平衡机制具有较为明显的周期性预算平衡特点。这使得地方政府更加倾向于突破原有的年度平衡准则，对于债务问题放松了警惕性。其实，如果从周期性预算平衡的角度来理解跨年度预算平衡机制也是有问题的。这主要源于经济周期运行的非对称性。经济周期的运行通常不会是标准的正弦波动，也就是呈现较为明显的非对称性。往往跟股市一样，在熊市时会积累大量赤字，然后才会迎来一个繁荣，周期性预算平衡准则所期待的“将盈补亏”，具有一定的虚幻性。此外，在推行周期性预算平衡时，还面临官员的道德风险问题（即任期问题）。

三、优化地方债务管控机制的路径选择

首先，在现时的中国，预算支出管理模式的转换，相对于行政管理体制改革而言，呈现出某种程度的超前性，这导致收支矛盾向财政预算部门集中。在治理地方政府性债务的过程中，要注意避免财政管理改革“单兵推进”的局面，需要加快推进行政管理体制的改革，将财政部门应承担的财政风险与金融系统应分担的金融风险统筹考虑，改进公共决策机制，逐步构建利益相关主体共同治理的债务管理新格局。

其次，尝试推行结构性预算平衡准则，促进经济繁荣期的财政盈余积累。智利、巴西、哥伦比亚等国通过结构性预算平衡准则，在相当程度上消除了财政政策的顺周期性。智利的结构性预算平衡政策，就是以盈余为硬性目标，在经济繁荣期增加公共储蓄。从这个意义上讲，在设定具体的预算“盈余”或“赤字”目标时，可以GDP目标增长率为基准，当GDP增长率上升时，设定1%～2%的预算盈余增长率，以确保在经济繁荣时期的财政积累。

再次，在地方政府层面上，施行任期内预算平衡的财政管理机制。我们可以借鉴新加坡的“双钥匙”保障机制。每一届地方政府不但不能留下赤字，对于上一届政府留下的盈余，下届政府也不能随意动用；盈余产生的增值（如利息）也只能使用一半。上届政府的盈余在特殊情况下是可以动用的，但要求总统和国会同时同意，所以称之为“双钥匙”保障机制。在推行跨年度预算平衡机制中，可以考虑构建一个任期内平衡的债务管理模式。例如构建四年任期的地方预算平衡机制，允许某一年产生赤字，但任期届满之时，需要保证总体上的预算平衡，不能给下一届地方政府留下赤字。

一千多年前，诗人白居易《无名税》一诗中提到，“国家定两税，本意在爱人。……税外加一物，皆以枉法论”。此处指的是无偿性、强制性，还是固定性、法制性？笔者个人认为，中国政府的地方隐性债务的治理如果从无偿性、强制性、固定性角度思考就会出问题，而是应该把它纳入法制化的轨道。