预算评审信息化初探

程立萍

党的十九大提出：“要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。预算绩效管理是建立现代财政制度的必然要求，预算评审是当前新形势下财政管理的必要手段，是预算绩效管理的必要环节，是优化财政资源配置，从源头上规范财政支出的必要措施，是进行预算公开的前提保障。在信息技术高速发展的新时代，预算评审信息化是大势所趋。笔者认为，应当利用信息化手段开展评审工作，实现评审工作规范化、科学化、信息化，极大提高评审工作效率，大力提升评审工作质量。本文通过对预算评审信息化的必要性分析，提出预算评审信息化的初步设想，并对预算评审信息化的基础工作谈一点个人浅见。

一、预算评审信息化的必要性

（一）预算评审信息化是大势所趋

预算评审的对象是财政资金支出预算，包括部门预算中的基本支出预算、项目支出预算和专项资金项目支出预算。财政资金支出预算体量庞大，内容繁复，对其评审高度依赖信息技术手段。评审工作起步虽晚，评审实践却远超评审理论建设，特别是预算评审置身于一个信息技术高度普及、高速发展的时代，唯有将信息技术融入评审过程，实现评审工作信息化，才能开拓评审工作的新局面。

（二）预算评审信息化是评审工作的内在要求

目前的评审工作，基本处于手工操作阶段，造成的现状是：大量纸质资料给项目单位和评审人员带来极大麻烦，申报和评审组织操作繁杂；给专家寄发纸质材料，效率低下，即便发送电子材料，也需重复操作，极度浪费时间，评审周期延长；大量纸质资料的搬运和审核，直接导致效率低下，调阅审核资料极为不便；人工计算或碎片化的计算机处理十分繁琐，极易出错，计算处理速度和质量严重受限；评审意见及结论的形成无法自动完成，耗时费力；纸质档案存放、翻阅费时费力费资源，即便是电子文件，由于分散无序，归档及后期查阅也十分不便。

（三）预算评审信息化是实现财政预算绩效管理目标的有效保障

预算评审工作作用的发挥，最有效的手段是实现评审工作信息化。从事前评审环节看，评审信息化使预算评审工作系统化成为可能。目前的评审多数是对单个项目的评审，基本属于碎片化评审，尚难做到系统全面，从而造成浮光掠影，蜻蜓点水。事实上，不同部门、部门内部不同处室，项目重叠现象较为普遍，存在财政资金的浪费现象。而由于预算管理信息化深度和广度还不够，评审部门无法共享有关信息，加之评审工作仍处于手工状态，预算编制的诸多问题难以被发现。只有做到全面系统的评审，才能最大可能地发现预算编制中的各种问题，使评审工作的作用得到最为有效的发挥。从预算绩效管理的总体要求看，评审信息化是实现预算编制、预算执行、绩效评价、预算公开等环节信息互联互通的必要条件。首先，评审信息化可以使评审数据与预算执行数据无缝对接。尽管对预算执行的监督检查力度愈来愈大，许多问题能够及时被发现，但是，实际发生的预算支出与评审时申报的预算是否一致，有哪些不一致等问题，在评审信息与预算编制信息、预算执行信息、预算监督检查信息等不能互联互通的情况下，尚难完全发现。其次，评审信息化是实现预算评审与绩效评价有机结合的有力措施。预算评审处于预算绩效管理的前端，绩效评价处于预算绩效管理的末端。绩效评价需要通过与预算编制、预算评审、预算执行等数据的对比，做出评价，而预算评审工作的信息化，为绩效评价提供了电子数据与信息保障。总之，预算编制与预算评审申报数据是否一致？预算执行与评审数据是否一致？绩效评价与预算评审的数据是否完全衔接？评价结果又是怎样应用于下一个预算年度或中期规划的预算编制过程？如此等等，在未实现信息互联互通的情况下，均受到很大限制，从而难以实现真正意义上的财政预算绩效管理。而评审工作的信息化，是实现信息贯通的前提。

综上所述，当前预算评审的技术手段与现实信息技术的发展相去甚远，在技术操作上难以兼容相关领域的工作，在质量和效率上难以实现突破性的提高。在预算评审轰轰烈烈开展的大潮中，不仅需要加快完善制度体系，研究出台评审标准，探索理论框架，还应在技术手段上尽快融入时代大潮。加快实现预算评审工作的信息化，已成为预算评审工作的必然趋势，也正是广大评审人员的强烈呼声。有关部门应尽快建立一套适合评审工作特点、满足评审工作要求的评审信息系统指导意见，改进评审操作手段，提高评审效能，提升评审质量。

二、预算评审信息化的初步设想

（一）系统目标的设定

总体来看，预算评审信息化的目标设定，应充分考虑预算评审工作在预算绩效管理工作中的职能定位，考虑信息技术的发展现状与趋势等因素。评审信息化目标及功能定位必须明确合理，应具有前瞻性。首先，新形势对预算评审工作提出了更高的要求，预算评审信息化的目标定位应与预算绩效管理要求相匹配。预算评审信息化系统，绝不是一个孤立的信息系统，它与预算绩效管理有着密不可分的联系，应与预算绩效管理系统高度融合，是预算绩效管理系统的一个子系统，应围绕预算绩效管理的目标要求设定预算评审信息化的总体目标。其次，应根据《国务院关于印发新一代人工智能发展规划的通知》（国发〔2017〕35号）要求，按照2030年占据全球人工智能高点的规划，充分考虑信息技术发展的现状和发展趋势。随着人工智能时代的到来，预算评审将沿着专业化、标准化、流程化、信息化、智能化方向快速发展，预算评审信息化应当符合信息化发展要求，适应信息技术发展的趋势，争取高起点立足。

从长期目标看，应该建立基于人工智能深度应用的智能财政预算绩效管理决策支持系统，它是由人、计算机、数据/知识组成的巨型智能系统，实现从智能型管理到治理型管理的演进。决策支持是治理型管理的标志，功能包括：为决策提供数据支持和方案支持，前提是建立在大数据智能多维分析的基础上，要求预算编审前期做好多维分析工作的充分准备，特别是资料和数据的输入准备；决策者可以进行决策的预测推演，前提是建立在智能系统的综合集成基础上，并通过搭建平台进行推演来实现。运用智能决策支持系统，可以精准实现在财政项目实施前设定绩效目标、实施过程中全面精准监控、随时进行科学合理的动态绩效评价和调整，实现科学规范的财政支出全过程绩效管理。并通过标准化大数据的深度积累，进行横向、纵向分析，设计激励政策和预算资金分配政策，最大限度有效配置财政资金。

从近期实施看，如果站在预算评审的角度，可把预算评审信息化作为立足点，分阶段实施，逐步推进。评审信息化应该包括项目预算评审、支出标准建立、预算绩效评价、专家决策等基本功能。预算评审是系统的基本内容，包括项目申报、项目资料审核、项目情况分析、预算审核、预算资金审定、发表评审意见等。支出标准建立是系统的核心功能，包括历史支出标准的导入、评审项目支出数据的自动比对与生成、历史标准数据分析、支出标准动态调整与修正等。绩效评价是系统的重要功能，在预算评审的基础上，通过对绩效目标实际执行情况的分析，得出项目实施后的效益及预算执行效果。应包括绩效指标建立、绩效指标分析、绩效指标评价、绩效指标调整等功能。专家决策是系统的必要功能，主要是对疑难复杂问题等提出解决方案，辅助线下专家及领导得出项目评审、支出标准、绩效目标评价、政策建议等问题的最终结论，并对财政政策的规划与制定提供支持。具体来看，从评审工作职责范围上，功能包括建立各种数据库，如评审项目库、评审标准库、法规库、专家和中介库、专家评审经验库等，实现评审数据全部入库；从评审工作程序上，功能包括项目立项、项目申报、资料审核、评审意见、预算资金审定、评审报告等，实现评审工作全过程的信息化；从数据处理上，功能包括计算机自动比较，纵向、横向分析，自动判断、发现项目及活动内容的遗漏、重复、交叉、分拆等情况，实现最大限度优化项目内容，全方位整合资源，最大限度节约资金的目的；从评审趋势上，实现从目前碎片化的单个项目评审，过渡到将来系统性的部门全部项目综合评审；从内容上，实现从评项目预算资金，过渡到项目政策评审。在开发过程中，可以根据实际情况分步实施。

（二）与其他系统的衔接

预算评审不是一项孤立的工作，预算评审信息化系统建设更不能脱离现实工作环境。从预算绩效管理的要求看，预算评审与财政预算职能部门、财政支出职能部门、财政监督部门、预算主管部门、项目单位等部门有着十分密切的联系，开展评审工作的绝大多数数据均来自于这些部门和单位。财政预算职能部门及支出职能部门的有关政策，预算主管部门自身对项目的评审情况及评审结果，监督部门对中期项目的监督情况，项目单位对项目预算的执行结果等，均是评审依据的数据来源。因此，预算评审与多个部门有着千丝万缕的联系，评审信息系统既要符合信息技术的要求，又要密切保持与其他相关业务管理系统的联系。必须充分考虑与部门预算管理、财政监督、政府采购、国库集中支付、政府审计等财政管理各种信息系统的业务往来及数据交互关系，实现与上述各种系统的有效衔接。较为理想的模式是，自上而下，顶层设计，条块结合，构建全面、完整、系统、全方位、多层次的评审资源服务体系，避免造成数据烟囱、信息孤岛和碎片化，实现预算评审信息系统与上述各种信息系统的一体化。如果困难较大，应充分考虑相关领域的现状和要求，达到至少与相关领域在同一水平上开展工作，实现最大限度的兼容性和集成性。

三、推动预算评审信息化的若干基础工作

从预算评审信息化系统软件的开发，到系统上线后的操作运行，前期的基础工作十分重要，尽管这些工作非常繁杂。基础工作的好坏，直接影响到信息化系统开发的进程和质量，因此应该有计划、有组织、有节奏地做好各项基础工作。从财政部预算评审中心的实际情况看，2016年，以“运用大数据技术，研究不同类别财政支出项目（卫生、教育、文化、科技、农业以及基础设施等领域支出项目）的成本效益分析框架，探索预算评审的基础数据库结构，并以此为核心构建预算评审的业务综合管理系统”为目标进行了这方面的课题研究，对我国评审信息化工作的开展起到了极大的推动作用。笔者认为，目前相关法律法规、政策制度尚不健全，相关技术标准基本处于缺失阶段，因此，做好基础工作对于信息化系统的建设至关重要。基础工作内容繁多，涉及面广，归纳起来，大致包括政策法规、评审业务、信息技术三个方面。当然，在实际操作中，三个方面的工作是一体化的，执行过程中有交叉、有并行，必须协同进行，共同完成。

（一）政策法规方面

信息化系统的建设和应用，不仅依赖于系统科学的理论基础，更要遵从于政策法规的规范指导。根据评审信息化进展及要求，有关部门应制定统一的预算评审信息化原则、基本规范、有关标准等，如预算评审信息化的基本要求，预算评审信息系统的功能及要求，预算评审信息系统的开发、系统实施等。

1.制定预算评审信息化的总体规划

制定总体目标和规划，包括预算评审信息化的战略目标和发展目标，开展预算评审信息化工作的指导思想、必须具备的前提条件、实施推进的时间阶段等；明确相关工作的总体部署和基本要求，包括各项保障措施、资源配置、人员培训、组织实施、试点示范等。

2.制定评审信息化开发原则

预算评审信息化，应与社会和国民经济发展总体要求衔接，充分考虑信息技术发展现状及趋势，并结合实际情况。评审信息化应当体现评审工作特点，突出预算绩效管理理念，充分考虑与预算管理有关系统的衔接，满足社会发展要求。评审信息化开发的基本原则，应当符合国家信息化发展规定，符合信息技术有关规定，符合信息标准要求，符合国家有关法律法规，符合财政管理要求，符合财政分配相关政策要求等。

中国目前在FH的诊断方面尚无统一的标准，本研究参考标准为：(1)对成人来说，患者血清TC>7.76 mmol/L和(或)LDL-C>4.91 mmol/L；(2)对16岁以下儿童来说，TC>6.72 mmol/L；(3)患者本人或其直系亲属中患有黄色素瘤；(4)如果患者TC>15.52 mmol/L，同时伴有黄色素瘤，则诊断为纯合子FH。如果不能达到诊断为纯合子FH的标准，则诊断为杂合子FH[4-5]。

3.制定评审信息化基本规范

明确评审信息化功能要求和功能定位，制定并统一评审信息化标准，规范操作流程，制定开发及实施管理办法等。

（二）评审业务方面

1.制定规范和标准

（1）制定申报规范。项目申报是开展评审工作的起点，也是评审工作进入信息系统的入口。应根据预算评审要求，结合预算编制实际情况，对项目进行梳理并进行科学分类，针对各类项目，制定申报规范，实现申报文本的标准化，为建立信息系统有关数据库打好基础。申报规范包括项目分类、申报要素及内容、申报文件及格式、申报程序及步骤、申报时间等。

（2）制定评审规则。评审规则不仅是评审人员进行手工评审所应遵循的规则，更是计算机进行分析、处理、判断的前提条件。应对不同的评审内容，作出明确的关于评审规则的规定，使软件系统按照逻辑规则作出判断。

（3）制定项目分类规则。财政项目支出涉及领域甚广，项目体系庞大且繁杂，费用内容千差万别，需要对项目进行分类。在进行分类前，应对项目分类标准作统一规定，明确分类的标准，在此基础上对项目进行合理分类。应该根据实际需要，如可根据项目功能、性质、部门、规模、资金来源、规划期间、评审情况等进行分类。

（4）建立预算支出标准。支出标准是进行预算审核的直接依据，应对各种项目或预算内容建立支出标准，使得系统分析、对比判断最为有效。目前，财政部正在着力建立支出标准，而且已经制定了如陈列展览类项目的标准，修缮类等项目标准也正在制定之中。然而，由于财政支出范围广，项目内容复杂，完全凭借人工操作来制定标准，难度相当大，效率也较低。因此，建议采取两种方式：一是对于内容相对固定，便于人工制定支出标准的项目或费用，可通过人工制定。二是复杂的项目或费用，可通过计算机系统完成支出标准的制定。具体做法是，将历史项目数据进行整理，选择近5年或3年的历史数据，对结构化数据直接导入系统；对半结构化数据，通过数据整理，识别有效关键信息并录入系统；对于非结构化数据，通过深度神经网络模型和图文识别技术识别、定位和信息提取，转换为结构化数据。然后，由计算机系统自动对历史项目数据进行梳理、分类、分析、统计、汇总，计算出不同类型项目或费用的支出数据的历史平均数，然后通过设定不同因素及未来变动情况的参数，由计算机系统自动测算一套基本合理的数据，对不同项目、不同内容，形成预测年度的支出标准参考值，最后根据重要程度，由计算机自动选择或个别由人工审核选择使用。

2.建立数据库

（2）建立评审标准库。评审标准库是计算机系统开展评审的专业技术支撑，包括评审规则、项目分类规则及标准、预算支出标准等，

（3）建立政策法规库。政策法规是进行预算评审的依据，是系统对预算安排进行分析评价的前提条件，应该在对政策法规进行梳理分类的基础上，尽可能将财政预算管理和预算评审涉及到的政策法规全部纳入系统。

（4）建立专家和中介机构库。明确专家、中介机构的条件及要求，建立专家库、中介机构库分类标准，制定专家、中介机构选用办法，将现有专家、中介机构纳入系统，并进行动态补充及更新。

（5）建立专家评审经验库。将评审方法、专家意见等内容纳入数据库。在评审时，系统对于有标准的项目，通过自动判断得出结论；无标准的项目，系统借助专家经验，通过大数据分析，综合各种情况及意见，得出基本评审意见；特殊项目，采取集中会审，或召开远程视频会议，或召开现场会议，得出评审意见。最后，通过全面分析，得出结论。应考虑远程视频、专家在线解答、即时讨论解决困难问题等要求。

3.开展业务研究，做好人员培训

从评审技术力量分析，评审信息化的建立与实施，需要经历观念的形成、理论的研究、实践的佐证、全面推广应用等一系列过程。必须适应信息技术要求和变革趋势，加快观念更新，紧跟时代潮流，拥抱大数据。如有关部门组织理论及实务专家，研究申报规范、评审规则、支出标准等，通过制定培训计划，有步骤地组织开展培训。不仅要培训评审人员，还应对预算项目申报人员、参与评审中介机构，甚至评审专家等进行培训。培训内容主要应针对上述评审业务基础工作，包括如何建立有关数据库、如何开展网上申报等。

（三）信息技术方面

1.明确开发方式

有两种方式选择，一种是全国统一，由财政部统一组织开发，各地使用；一种是财政部制定并下发指导意见，明确基本原则和系统基本功能等要求，各地根据指导意见自行组织开发。从目前实际情况看，开发并应用评审信息化系统的省市还不多，少数开发的省市，基本是根据工作现状自行开发，尚缺乏财政部的指导意见和工作要求。从节约资源和技术实力看，全国统一软件较好；从系统开发的可行性看，各地自行开发的可行性更高，自由度更大，可以结合各地预算评审部门的职责范围和功能定位，开发完全符合自身工作要求的软件。若为后者，建议有关部门提出软件开发的基本原则和功能要求。

2.组织规划实施

良好而充分的前期规划是系统开发的前提，应深入调研，充分论证，统一规划，统一标准，做好顶层设计，打好坚实基础。应当做好系统化管理，制定统一软件规范。包括数据标准、软件功能定位、功能划分、运行管理、数据采集融合、与其它系统的数据互通等。通过梳理评审工作流程，根据评审规则及评审业务标准，规范评审项目类别、制定数据库标准、制定编码规则、建立代码体系等。

3.做好与有关系统的衔接

要实现与有关系统的信息互通，应首先梳理现有预算编制、预算执行、监督检查和信息公开等有关系统的数据及结构，梳理系统的主要流程，根据评审工作的特点，结合预算编制、预算执行、监督检查、绩效评价等工作要求，在工作内容的融合、工作时点的衔接、工作周期的持续与循环、工作环节的安排等方面，考虑实现与其他系统信息的交互贯通，达到从预算编制、预算评审、预算执行、监督检查到绩效评价的全流程闭环管理和各环节的相互制衡。另外，还应考虑与人大监督、审计监督、税务监督、其他社会监督共享信息资源，以满足预算信息公开的需要。

4.开展智能化研究

顺应时代的发展，评审信息化的研发应当站在高起点。应当利用大数据和人工智能技术，分析研究预算评审结论（特别是预算资金审定表）、相关建议等智能辅助功能，为实现数字化和智能化的评审信息系统打好基础。研究基于云计算的评审业务系统建设运行模式，条件成熟的情况下，逐步将系统有序迁移至政务云平台，充分发挥云计算、大数据技术在数据资源集聚、挖掘、分析等方面的优势，为大数据在评审工作的实施应用打好基础。

预算评审信息系统的开发与实施，是一项十分艰巨的任务，历时漫长，应循序渐进，逐步推进，不可能一蹴而就。

［1］国务院关于印发新一代人工智能发展规划的通知（国发〔2017〕35号）.

［2］肖捷.加快建立现代财政制度［N］.人民日报，2017年12月20日07版.

［3］程立萍.财政预算评审若干问题的思考［J］.财政监督，2017（2）：54-57.