地方政府产业基金引导产业转型升级的实践与探究——以安徽省为例

李长胜 蔡 敏

一、引言与文献回顾

党的十九大报告中已经明确指出，当前我国正处在转变经济发展方式的至关重要阶段，即由高速增长阶段转向高质量发展阶段。近年来，安徽省围绕“优化产业结构，促进产业转型升级”的战略方针积极推动经济增长，延续“十二五”开局以来的指导思想，发展战略性新兴产业依旧是安徽产业转型升级的必由路径，这种发展战略也延续到了省级“十三五”规划中，扩大地方政府产业基金规模也被提上了议程。2014年底，国务院要求各个地区和部门全面整顿清理相关产业优惠政策，确立以产业引导基金为主流方式的地方政府产业扶持政策。2015年10月，安徽省政府审议并通过《关于推进财政资金统筹使用的实施意见》，会议强调，地方政府产业发展基金的设立是安徽省优化产业结构、促进产业转型升级、推进产业创新改革试验的重大举措，要充分利用和发挥产业发展基金的作用和功能。从产业发展的实际情况来看，随着“长江经济带”和“一带一路”战略的稳步实施，安徽省的战略地位和综合优势日益显现，改革的红利也在逐渐释放，价值洼地效应逐步凸显，所以地方政府产业基金的建立显得尤为重要。截至2017年8月，全国A股上市公司共3300多家，其中安徽省拥有A股上市公司100家，全国占比3%，稳居中部地区第一位，全国排名第九位（见表1）。安徽省要充分把握当下全球资本市场估值回落的机遇，依托大型上市公司开展境内外产业的整合、并购和重组，达到资本与产业互利共赢的局面。

表1 全国A股上市公司总数前十名省份排名情况

产业基金的实质是通过引导金融资本和社会资本的组合注入到实体经济中，从而支持科技创新型企业或初创型产业的发展，优化产业结构，增强政府对产业发展的宏观调控能力。从已有的文献来看，国内外对产业基金有不少研究。一方面国外学者主要介绍了产业基金的做法，如美国的小企业产业基金、欧盟的欧洲投资基金，以及以色列的YOZMA基金等。他们较多关注的是产业基金在创新引领中的作用，Lerner（1999）阐述了美国小企业创新研究计划中产业基金对扶持初创期企业发展壮大的重大作用。Sorenson和Audia（2000）认为产业基金可以通过培训和示范效应促进全社会创新创业的发展。Zaborowski（2009）认为美国经济发展受到了创业投资基金的影响，论述了创业投资基金对区域创业发展的作用，改善了地区吸引投资的能力；另一方面在推动产业转型升级方面，Samila&Sorenson（2011）认为产业基金与其他融资渠道相比，在投资对象的选择上具有比较优势，产业基金管理人通常选择经验丰富、专业化程度较高的具有潜在价值的企业。国内学者的研究主要集中在产业基金设立的目的在于引导作用以及促进宏观经济增长。陈士俊（2010）认为，在市场失灵发生时，政府通常会以财政拨款形式设立产业引导基金，对市场起到一个激励的作用。罗荆（2016）提出，近几年来，我国政府产业基金的发展规模呈现直线上升状态，但管理制度尚未规范，为了明晰政府与市场的关系，规范管理产业基金的制度，政府应该及时建立退出和让利机制。李康、顾宇萍等（1999）指出，政府应该通过大力推行产业基金的设立来支持新兴产业的发展，积极参与到企业的资产改造与重组之中，有效地促进产业结构的转型升级，拉动经济稳定增长。张晋莲（2013）研究了财政在产业基金发展中的功能与作用，认为政府产业基金的设立对我国宏观经济发展至关重要，应加强推进政府产业基金的发展进程。

本文在已有文献的研究基础之上，以地方政府产业基金引导产业转型升级的视角为新的切入点，并结合安徽省近几年来一直致力于产业结构调整和优化，通过引入产业基金来助力地方经济发展的实践和成效来做更加深入的分析。

二、安徽省产业基金引导产业转型升级的推进情况及成效

（一）由点到面，稳步推进

近年来，安徽省政府产业基金的设立从省级到市县，由点到面，循序渐进，相继设立了涵盖多个领域的政府产业基金，其规模也在不断壮大。

第一，从省级层面来看。安徽省是全国设立创业（风险）投资基金较早的省份之一。早在2008年10月，为了加快“合芜蚌自主创新综合试验区”的建设，省政府出台了相关产业政策，即自2008年起到2012年，每年财政拨款1亿元用于设立创业（风险）投资引导基金，其主要目的是加大对创业投资企业的支持力度，引导金融资金和社会资金有序进入创业（风险）投资领域，从而发挥财政资金的杠杆放大作用，克服仅仅依靠市场资源配置创业投资而导致的“市场失灵”问题。图1给出了安徽省政府创业（风险）投资引导基金的杠杆图，可以明显地看出政府产业基金、金融资金和社会资金三者之间的杠杆放大效应。整个“十二五”期间，安徽省通过财政创新投入方式，设立了8个亿的创投引导基金（母基金），成功引导并组建了18个创投子基金，其总资产规模高达54.7亿元。另一方面，为了推动传统产业的改造和新兴产业的发展，省政府支持引导并设立了总规模高达800个亿的产业基金，助力江南集中区、江北集中区、郑蒲港新区、中新苏滁和南北合作园区等的建设。安徽省是全国经济发展较为落后的地区，省政府积极响应党的号召，积极推进产业转型与升级，2015年10月正式研究设立产业发展基金，旨在充分发挥产业基金的功能与作用，紧密结合产业转型升级与经济结构优化，推动安徽经济向更快更好的方向发展。2015年11月，安徽省产业并购基金联合合肥市产投集团、中信并购以及省担保集团，注资16亿美元将荷兰“恩智浦公司”全资收购，此项措施被列为2015年中国十大高科技跨国并购交易项目。截至2016年10月底，安徽省产业发展基金累计完成项目投资57.48亿元，通过投资会审议项目达到95个，其中70%以上为科技型项目，引导全社会投资301.66亿元。2017年4月，安徽省围绕以建立重大新兴产业工程、新兴产业基地和产业专项为核心，出台了《支持“三重一创”建设若干政策》，决定设立300亿元的产业发展基金助力“三重一创”项目的发展，旨在扶持高新技术企业的成长、创新平台的建设以及创新创业的发展，加快构建创新型现代产业体系设立。

图1 安徽省政府创业（风险）投资引导基金杠杆图

第二，从市县级层面来看。合肥、芜湖、蚌埠作为安徽省经济发展较快的地区，产业基础较强，是安徽省产业基金工作开展的先行者和探索者。早在2009年4月，芜湖市就率先成立了“芜湖市创业（风险）投资引导基金”，其资金规模达到2亿元。蚌埠市紧随其后，于2009年10月设立了“蚌埠市创业（风险）投资引导基金”，在该母基金的引导下，安徽省高新技术产业投资叁号子基金成功诞生，其总规模达到23亿元。作为安徽省省会的合肥则起步较晚，于2014年首次设立政府投资引导基金，资金规模为3.87亿元，与芜湖市和蚌埠市不同的是，该母基金流向明确，其中1.67亿元作为创投引导基金，而剩下的2.2亿元作为产业投资引导基金。目前，合肥市正在大力推进地方产业基金的发展，合肥市高新区将全省产业基金集聚区列入“十三五”期间重大工程事项，并成功设立了安徽省首支“双创孵化”投资引导基金，积极打造“基金小镇”。该投资引导基金以“孵化+投资”的模式支持创新创业，由政府出资2000万元作为母基金，扶植孵化器机构和众创空间的形成。截至2017年6月底，合肥市高新区已经集聚了股权投资基金106支，资金规模1127亿元，其中规模超100亿元基金3支，已成为全省产业基金集聚规模最大、发展条件最成熟、集聚度最高、股权投资活动最活跃的区域。

表2 安徽省产业基金主要先行试点城市的推进情况

（二）规范管理，效益显著

地方政府产业基金是财政管理方式中一种创新的制度形式的供给，强化管理是地方政府产业基金规范高效实施运作的基石。安徽省产业基金从设立到运作以来，政府与市场的关系定位和角色分工较为明确，并且能够结合自身产业发展的实际情况，制定了科学合理的管理体系与政策方针，成功引进了一大批国内外知名的投资管理机构。通过采取合作共赢的方式，在政府产业引导基金（母基金）的基础之上，设立其它多样性的子基金。图2的关系图描述出了政府引导基金（母基金）与各类子基金、各类子基金与子基金以及子基金与科技型企业之间的运作关系，它们不断地为地方产业转型升级注入优质的资本、高端的技术、优秀的人才以及先进的管理方式与经验等，对地方经济的发展起到关键性的作用，综合效益显著。

1.制定了科学合理的产业基金管理体系与政策方针

安徽省政府成立产业基金工作领导小组，下设创业（风险）投资引导基金理事会，委托专业基金管理机构代为管理与运作，建立跟踪评估和反馈机制，凸显服务导向的功能。截止目前，安徽省已出台《安徽省创业（风险）投资引导基金实施办法（试行）》《安徽省创业投资引导基金运作规程》以及《省引导基金委派投资决策委员会管理暂行办法》等多项制度文件，规范政府引导基金运作，完善制度体系。同时为了加强安徽省产业基金政策指导和统筹协调，促进基金规范运作和健康发展，更好服务实体经济和培育有核心竞争力的优秀企业，助力产业结构转型与升级，制定了《省战略性新兴产业发展引导基金项目管理办法》《安徽产业发展基金工作方案》《安徽产业发展基金管理办法》以及《省“三重一创”建设若干政策》等制度文件（见表3）。由省委省政府统筹领导，下设省政府金融办、省发展改革委、省经济和信息化委、省科技厅、省财政厅、省审计厅、省国资委、省投资集团。省政府金融办负责引导协调小组办公室日常工作；省发展改革委、省经济和信息化委、省科技厅、省财政厅、省审计厅、省国资委、省投资集团负责指导与监督（见图3）。

图2 安徽省政府产业引导基金运作图

图3 安徽省政府产业引导基金工作与协调组织制度

表3 安徽省政府产业基金相关政策梳理

续表

2.有力地驱动了地方新兴产业的发展与壮大

安徽省自产业基金工作实施以来，取得了一定的成效。政府在有限的资金投入下，充分有效地发挥了产业基金的导向、杠杆和激励作用，成功带动金融资本和社会资本参与到地方产业转型升级中去，引导了社会资本的聚集，形成了良好的资本供给，有力地驱动了地方传统产业的改造和战略性新兴产业的发展。现阶段安徽省产业发展基金由省投资集团和省信用担保集团各发起设立300亿元，其中省投资集团将安徽省高新技术产业投资基金规模扩大，省信用担保集团设立安徽省开发投资基金，这两支母基金又分别发起设立若干支子基金，形成了基金群。自2014年安徽省高新技术产业投资基金成立以来，共募集资金61.2亿元，通过投委会审批103个项目，实际完成项目71个，带动投资额高达191.2亿元。2016年，安徽省开发投资基金实施了约100亿元的筹资，主要涉及互联网科技、电子信息、医药、环保等领域投资项目，已完成项目16个，投资额27.4亿元，累计带动投资达112.6亿元，这两个母基金旗下的各个子基金也在不断增加投资，综合成效显著。在地方政府产业基金的引导下，社会资本配置得到进一步调整和完善，更多流向的是生物医药、新能源、新材料、节能环保等战略性新兴产业，一批具有较强发展潜力的创新型企业正在培育之中，有效地促进了地方产业结构的优化升级。

三、典型案例：蚌埠市“1+N”产业基金体系助力产业转型升级

（一）“1+N”产业基金体系构建的背景

蚌埠市是安徽省经济发展较为快速的地区，也是安徽省较早引入创业（风险）投资基金的城市，同时也是安徽省政府产业基金试点地区之一。早在2009年10月，蚌埠市就出台了《蚌埠市创业（风险）投资引导基金实施办法（试行）》的政策，决定设立安徽省高新技术产业投资叁号子基金，该产业基金的总规模高达23个亿。近年来，蚌埠市不断进行财政改革，通过财政体系创新，积极完善产业扶持制度与方式，引导产业基金向着市场化和规范化的模式运行。2014年9月，蚌埠市针对各地普遍存在的产业扶持政策交叉重叠，点多面散、效率低下的问题，决定深化财政改革，创新财政投入方式，完善产业扶持政策，综合运用政府产业基金、借转补、财政金融产品、后奖补等财政政策工具，通过设立政府产业引导基金，发挥其示范引导作用，构建形成了“1＋N”基金群助力产业转型升级（见表 4）。

表4 安徽省蚌埠市“1+N”产业基金体系模式

（二）“1+N”产业基金体系的具体内容与实施方式

自2014年起，蚌埠市通过整合市级财政中用于支持产业发展的专项资金，在《蚌埠市产业引导基金管理办法》的指导下，设立了地方政府产业引导基金（母基金），该产业引导基金的规模不断调整，从2014年的3亿元逐步增加到2016年的7亿元。从表4可以清晰地看出，在“1+N”产业基金体系中，蚌埠市政府通过设立母基金的方式来引导金融资本和社会资本的注入，具体主要通过阶段参股和跟进投资的方式支持组建各类产业投资基金（子基金），重点投向主导产业、战略性新兴产业等领域。

（三）“1+N”产业基金体系取得的成效

在蚌埠市政府产业基金循序渐进的引导下，并结合政府出台的各类产业政策的支持，蚌埠市产业结构转型升级取得了一定的成效。于2016年底，蚌埠市初步形成了以高端装备制造、新一代信息技术、新材料、生物、节能环保、新能源为主要代表的六大产业体系，引领经济增长作用显著。全市战略性新兴产业的企业规模由2011年的75户，增加到2016年的243户，净增168户；全市战略性新兴产业的产值由2011年的295.3亿元，增加到2016年的1000.7亿元，首次突破千亿元大关，其中2016年战略性新兴产业产值对全市工业产值增长贡献率达到35.7%，成为拉动蚌埠市工业发展的中坚力量；2016年，蚌埠市战略性新兴产业的产值和增速均居全省第三位。战略性新兴产业是产业结构转型升级的主要方向，也是新的经济增长点，直接关系到经济发展的提质增效，加快新兴产业的发展是大势所趋。图4给出了蚌埠市自2004-2016年产业结构高级化的趋势图，使用的指标是第二、三产业所占的产业比重，从图4可以清晰地看出，蚌埠市产业结构高级化趋势明显，产业转型升级取得了一定的成效。

目前，蚌埠市已成为全省重要的高端装备制造业、硅基产业和电子信息产业聚集区。据省统计局公报显示，2017年1-7月，蚌埠市实现产值704.5亿元，居全省第三位，占皖北六市总量近一半。产业结构进一步优化，战略性新兴产业产值占规模以上工业比重由2012年的不足20%上升到2016年的33.2%，2017上半年更是达到了36%，居全省首位。重点企业数量快速增长，由2012年的93家增加到284家，形成了以中粮生化、玻璃设计院等龙头企业为引领，安徽省丰源，柳工等集团企业为支撑的发展新格局。

图4 2004-2016年蚌埠市产业结构高级化发展趋势

四、安徽省产业基金实践过程中存在的问题与不足

近年来，从省级层面和市级层面推进产业基金实施的过程和效果来看，安徽省政府充分有效地利用了产业基金的引领示范和杠杆功能，不断在金融创新领域中取得突破和进展，为产业结构转型升级注入新动力，综合效益凸显。但是从各市（区）县产业基金实践的过程来看，政府在产业基金的设立、管理和运作中仍存在一些问题和不足，亟需引起重视和解决。

第一，产业基金发展进度较慢，市县级层面亟需加大力度推行。安徽省地处中部地区，经济发展较为落后，随着经济“新常态”的到来，产业结构不合理问题更加突出，产业转型升级也被多次提上议程。从政府产业基金推进实践的过程可以明显看出，一方面相比较于江浙一带政府产业基金的发展规模来看，安徽省由于市场的局限性，明显落后于这些发达地区。另一方面从产业基金的设立可以明显看出安徽省更加偏向于经济发展较为快速的地区，而出台的各类产业政策也多倾向于合肥、芜湖、蚌埠等这样省内发展较好的城市，县域一级则很少涉及。这种布局和发展模式旨在推进以合肥为首的“合芜蚌国家自主创新示范区”的建设，也是安徽省推进“一带一路”、长江经济带等国家重大战略的有力抓手，更是安徽省打造参与国际高新技术研发及产业创新的高地。但是从某种程度上来看，这种带有倾向型的发展方式也造成了城市与城市、城市内部之间以及城乡之间的发展差距扩大，有悖于区域协调发展的战略方针。

第二，专业化人才队伍相对匮乏，多层次、专业化管理团队尚未形成。产业基金是以市场化的形式来达到政府对宏观经济的调控，政府在产业基金的发展中起主导作用，然而地方政府在产业基金的管理中尚未形成专业化的团队，对市场的认知能力也普遍偏弱，表现最为明显的是地方政府大部分行政官员在专业知识、技能储备以及经验分享中存在一定的缺陷，满足不了市场的切实需求，导致地方政府在产业基金工作推进中的低效率。目前，全省对优质机构的引入和人才的培育力度缺乏，优质资源主要集中在合肥、蚌埠和芜湖等省内经济发展较好的城市，而那些财力较弱的市县，受限于产业基金投资策略的设计和专业化的管理，使得产业基金无法完全进入全行业，市场机会也随之大大降低，产业转型升级受到了阻碍。

第三，从地方政府产业基金运作的层面上来看，政策效果并不明显。产业基金由于各级政府在其中起到的特殊作用使得其在主体性质和运作机制上始终存在自我冲突，财政资金的属性和管理思路使得产业基金被赋予了一些政府政策性目标，这与产业基金本身的市场化运作模式是相矛盾的，也违背了“政府引导，市场在资源配置中起决定性作用”的要求。安徽省在产业基金的市场化运作过程中，没有充分发挥产业基金作为政策性基金的引导作用，投资领域过于按照市场偏好，往往选择流通性强、投资周期短以及风险性较小的成熟型企业，而刻意忽略了那些竞争不充分、见效慢、风险较大诸如初创期、孵化期等初创型或成长型的企业。这在一定程度上存在着与市场争利的事实，影响了地方政府产业基金在创新创业扶持、产业结构转型升级、经济振兴等方面的作用和功能。

五、结语与建议

地方政府产业基金的设立与发展标志着政府产业扶持方式的转变，即从“政府直接帮扶”转变为“市场化间接帮扶”，具有鲜明的制度优势。如何正确处理好政府“导航仪”与市场“发动机”之间的关系是全面推进地方政府产业基金发展过程中至关重要的一环，也是这项升级版的财税改革能否取得成效的保障。从安徽省地方政府产业基金引导产业转型升级的实践中，本文给出如下几点对策建议：

一是正确处理好政府与市场之间的关系。产业基金的建立是政府通过财政方式扶持经济结构调整与转型的重大创新，政府在推动改革的进程中需要正确处理好政府与市场之间的关系，充分发挥这一创新性的制度供给，从而达到服务于经济社会发展的最终目的。产业基金的定位是以政策性、市场性和引导性为主，通过市场配置的方式来实现政府对产业的引导与助推，所以在实施过程中，既要防止“挤出效应”发生，也要克服“市场失灵”问题，只有将政府引导与市场势力两者有机结合，才能有效地促进产业转型与升级，推动经济的发展，达到设立和发展地方政府产业基金的目的。安徽省在全面推进产业基金发展的过程中，应该避免求大求全的发展观念，有针对性地处理好供给与需求的对接关系。产业基金的设立要立足于地方发展需要，以市场反馈的真实信息为主，应需而设，尤其对于那些财力较为困难的市县，更要做到通盘考虑。结合发展需要与时俱进，从而达到对产业基金规模的动态调整。

二是完善产业基金发展的软环境。从安徽省地方政府产业基金的实践过程发现，进一步完善政府产业基金管理机构的组织制度和提高管理机构的管理水平是下一个阶段需要政府具体去做的，主要涉及项目建议、内部决策机制、尽职调查等方面的强化规范管理。政府要注重培育和引进产业基金管理的专业人员，特别是与高投入产业相匹配的金融人才，这是政府推动产业基金发展的人力资本条件。与此同时，地方政府应该强化对配套产业政策的支持，致力于打造出具有引领经济发展的示范型金融小镇，促使一大批产业基金管理团队集聚于此，为全省产业基金工作的开展提供充裕的人力资本环境。

三是探索多样性的产业基金组合形式。地方政府要以更加开阔的视野在政府引导基金（母基金）的基础之上设立子基金，谋求地方产业的不断发展，进一步拓宽合作对象。当前，中国有许多龙头企业正在努力打造具有金融特色的业务板块，地方政府应该主动谋求与这些龙头企业的合作，使其参与到各级政府产业基金的子基金之中，实现“官产融”结合，为地方产业转型升级服务。安徽省各市县要充分借鉴合肥、蚌埠、芜湖等地区的发展经验，充分利用政府产业基金的引导作用，谋求战略性新兴产业的崛起，以促进地方产业结构的转型升级与经济的发展。

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