财政应积极防范影子银行宏观金融风险

汪 超

一、引 言

影子银行是指游离于传统银行监管体系之外的实体及其活动所组成的信用中介体系（FSB，2011）。在我国，影子银行的各种形式也均有发展，银行理财、同业、信托贷款、资管、租赁、典当、P2P和民间借贷等也都体现出影子银行的初步特征。李扬（2011）认为我国影子银行的产生是金融抑制背景下的一种创新，弥补了金融服务的不足。不过，任何事物都具有两面性。影子银行在弥补市场缺位的同时，不可否认，由于其具有信用转换、期限转换和流动性转换等功能，如果运作不规范，极易带来隐患。2013-2016年我国银行间市场、股市、债市和房市价格大幅波动过程中，银行理财、场外配资等影子银行活动推波助澜，加剧了市场波动，我国影子银行引发的局部金融风险正在逐渐暴露。

党中央高度重视防控金融风险、保障金融安全，2017年7月召开的第五次全国金融工作会议指出防止发生系统性金融风险是金融工作的根本性任务；党的十九大更是要求守住不发生系统性金融风险的底线。在理论上，金融风险是指金融交易过程中因各种不确定性因素而导致损失的可能性（刘尚希，2006），在可观测的微观经济现象中，主要表现为社会个体金融行为趋于投机和加剧动荡模式。当这种微观金融风险不断积累就必然转化为宏观金融风险，此时风险承担主体就转变为政府。目前在金融风险处置上，我国政府已实施追加注资、成立资产管理公司、冲销呆坏账和债转股等多种途径，在一定程度上缓解了金融风险的累积，但是这种以政府兜底方式解决金融风险的方式，易引发道德风险，对财政稳定也造成一定的冲击，因而，政府财政应更加积极地参与影子银行金融风险的防范和化解，以避免财政仅仅为事后买单。

二、我国影子银行引发宏观金融风险的表现及成因

（一）高杠杆运作放大整个金融市场的风险

由于不受或少受监管，我国影子银行体系的杠杆率水平一直高位运行，且杠杆倍数呈逐年递增的趋势，高杠杆风险不容小觑。如表1所示，我国证券行业杠杆水平由2011年的0.45倍增加至2016年的10.87倍，五年间杠杆率提高24倍；2010-2016年，信托行业杠杆水平由23.03倍上升至44.91倍；基金公司及其子公司的杠杆率自2013年以来更是迅猛上升，由2014年的92.54倍迅速上升至2016年的197.7倍；财务公司杠杆率一直维持在10-14.3倍之间。

当经济繁荣时，高杠杆运作将成倍放大投资收益，但当遭遇经济萧条，高杠杆运作将造成损失的成倍放大，并可能造成金融市场的急剧波动，极易导致系统性风险。任泽平（2017）研究认为我国2013年银行间市场的“钱荒”、2015年的股市大跌以及2016年的债市异常波动均与我国影子银行有着紧密关系。

（二）期限错配增大金融市场流动性风险

为实现利润最大化，影子银行一般倾向于发行短期限金融产品募集资金，而投资长期限资产博得高收益，从而呈现期限错配特征，本文以理财产品为例进行分析。目前银行理财产品期限普遍较短，2014-2016年，三个月内的银行理财产品发行规模占总发行规模的比例为69.67%、60.64%和56.00%，六个月内的银行理财产品规模占比为88.35%、84.14%和80.48%，一年以内的规模占比分别为98.77%、97.67%和97.88%，一年以上的占比仅为1.23%、2.33%和2.12%。

而从资金投向来看，其投资资产呈长期限特征。如图2所示，2014-2016年，投资债券的占比分别为43.75%、50.99%和43.76%，投资现金及银行存款的占比分别为29.10%、22.38%和16.62%，投资非标准化债权资产的占比分别为20.91%、15.73%和17.49%，投资权益类资产的占比分别为6.24%、7.84%和22.13%。

综上，期限错配将面临如下风险：第一，收益错配风险。由于资产投资收益固定，而滚动募集资金的成本浮动，当市场利率波动时，可能导致投资收益无法覆盖资金募集成本，出现收益错配风险。第二，流动性风险。期限错配能够发挥作用的前提是投资人对银行理财产品充满信心，但当市场遭遇某一偶然冲击导致投资人对该类产品失去投资信心时，该类产品市场在“羊群效应”的作用下出现大规模赎回，极易导致银行流动性危机。

图1 2014-2016年银行理财产品发行期限占比图

图2 2014-2016年银行理财产品投资标的构成图

（三）高关联性加大金融风险的传递

我国影子银行大多依附于传统银行，影子银行之间以及与传统银行之间联系十分紧密，一旦爆发风险，容易在金融系统内部传递，引发系统性风险。一方面，为实现利润最大化，商业银行在传统信贷业务受到严格监管的情况下，往往通过银行理财、同业业务和代销金融产品等模式为客户融通资金，形成不反映在其资产负债表内的“表外贷款”，实质上，这降低了银行体系抵御风险的能力，一旦银行表外贷款无法偿还，势必会向表内转移，导致表外风险表内化，增加整个金融体系的不稳定性。另一方面，以小贷公司、典当行和融资担保公司等为代表的影子银行机构的投资资金大部分来源于银行贷款，但投资资产往往为高风险资产，面临较高的信用风险，当违约率超过一定限度时，必然导致影子银行对银行体系的违约，影子银行金融风险最终传递至银行体系，加剧金融体系的危机。

（四）影子银行的顺周期特征强化金融系统性风险

影子银行的“金融加速器效应”更加突出，顺周期特征更加明显，更容易引发系统性金融风险。当处于经济繁荣期时，市场主体普遍预期乐观，社会消费需求和投资需求旺盛，社会融资需求也随之大增，但由于银行体系受到严格监管，传统银行体系就借助影子银行少受或不受监管的特点降低信贷投放标准，扩大信贷投放规模，促进经济更加繁荣。

当经济衰退或面临金融冲击时，市场主体对未来预期悲观，投资和消费需求萎缩，融资需求也随之减少，企业出现经营困难，金融机构逐渐提高了风险意识，不仅收缩信贷发放规模，还从市场中大量抽回流动性，导致企业经营进一步恶化，经济持续下滑，资产价格继续下跌，这又引发金融体系更大规模的赎回流动性和出售资产，在此背景下，又由于影子银行体系游离于监管之外，无法从央行获取流动性支持或者获得存款保险制度的保护，导致其更易爆发危机。

（五）地方政府债务影子银行化增大了财政金融风险的联动性

“十二五”后期由于受银行信贷收紧的影响，我国地方政府举债方式逐步向非信贷融资方式转化，融资渠道呈现影子银行化特征。以地方融资平台为例，2008年以来，由于银行融资平台类贷款规模猛增，从2010年开始，银监会发文限制地方融资平台贷款规模的过快增长，地方融资平台的融资环境收紧，部分资质较差的融资平台无法从银行获得资金支持，因而纷纷转向信托、券商等寻求支持，导致了非信贷融资规模显著增加。2013年审计署在对地方政府债务的审计中也发现许多融资平台公司通过信托、基金子公司、券商资管计划等非信贷渠道进行融资，助推了地方政府债务增长。这使得地方政府的财政风险与金融风险交织在一起，抬高了风险系数，无形中加大系统性金融风险。

三、财政参与影子银行系统性金融风险防范的理论依据和角色定位

（一）财政参与影子银行宏观金融风险防范的理论依据

刘尚希（2006）研究认为金融风险可分为宏观金融风险和微观金融风险，微观金融风险承担主体是金融机构，而宏观金融风险承担主体是全体社会公众，属于公共风险，无疑需要政府来防范和化解。

1.金融负外部性使得单一金融机构私人成本低于社会成本，降低金融市场资源配置的效率，需政府干预，而政府干预需要财政负担干预成本

首先，金融具有很强的外部性。就银行来看，问题银行挤兑现象的出现会使社会大众产生金融恐慌，导致健康银行也发生挤兑而出现损失，甚至危及整个银行体系，而健康银行并不能通过市场机制从问题银行挽回损失。金融领域的负外部性使单一金融机构私人成本低于社会成本，从而使金融市场资源配置效率受损。国际经验也表明，在金融危机中，银行和企业的倒闭反过来会对政府产生政治压力，迫使政府提供紧急援助。在金融体系的稳定性受到威胁时，市场通常也希望政府给予援助。因此，政府往往被迫超出其法定职责对金融体系进行干预，甚至超越国家保险体系的界限保护存款人和某些金融机构，以此来维持公众对于金融体系的信心，确保金融体系的正常运行。其次，金融行业具有自然垄断性。金融业存在着资源稀缺性、规模经济效益、产品单一等属性，具有自然垄断行业的特点，决定了金融业需要政府的监管干预。政府干预带来的人员成本、设备成本、财力等各项成本都由财政来负担，因此财政需要了解并掌握金融业的信息，一方面出于财政资金使用效率考虑，另一方面是共同防范和化解系统性金融风险所必须。

2.财政作为系统性金融风险损失的主要承担者，应当参与系统性金融风险管理，以利于综合考虑财政救助能力与成本

纵观历次金融经济危机可以发现，各国政府往往通过财政担保、财政购买不良资产和财政注资等措施救助问题金融机构，以解决问题金融机构流动性不足等问题，及时稳定金融市场，防止金融风险的进一步扩散和金融体系的彻底崩溃，各国财政在危机救助的关键时刻都发挥着重要作用。在2007年次贷危机救助中，欧美国家纷纷采用财政担保或财政注资等方式救助问题金融机构，稳定了金融市场。但危机的大部分损失最终也都由各国财政承担，而希腊等部分欧盟国家没有平衡好危机救助的财政成本，导致政府债务规模激增，最终爆发主权债务危机。因此，财政作为系统性风险损失的主要承担者，应参与风险的防范和化解，综合平衡救助能力与成本，防止金融风险最终转化为财政风险。

3.系统性金融风险与财政风险具有相互转化的联动性，防范系统性金融风险需要引入政府财政

现实经济中，财政与金融存在广泛的联系。在宏观经济领域，财政与货币政策协调是维持社会经济稳定的重要条件。微观经济领域，在政策性金融发展、地方政府债务管理和财政资金管理等方面，财政与金融存在广泛的交叉和融合。但这些领域的深度融合，也导致了金融风险和财政风险之间能够相互转化传导，系统性金融风险最终转化为财政危机，例如，2010年欧洲主权债务危机。此外，财政危机的爆发也会导致金融部门持有的政府债权资产价值下跌，进一步恶化金融部门的资产质量，引发更大规模的资产赎回，金融部门又不得不抛售资产，导致资产价格进一步下跌，进入一系列恶性循环的连锁反应，加重财政和金融动荡。因此从防范金融风险与财政风险相互转化的角度，财政也应当参与系统性金融风险防范和化解机制的建设与管理。

（二）财政参与影子银行宏观金融风险防范的角色定位

现代社会中，政府是一个双重主体，既是一个经济主体，也是一个公共主体（刘尚希，2006）。从政府两种主体定位可将宏观金融风险的财政责任分为：一是财政以政府公共管理者的身份为基础应承担的责任；二是作为经济主体应承担的责任。

1.公共主体角色

作为公共主体，政府的职责就是通过完善一系列制度安排，减少金融风险爆发的可能性及爆发后的损失，并承担金融风险所导致的最终损失。从成本收益角度分析，政府履行宏观金融风险防范职责的收益为一国经济金融的稳定发展，相应的成本则是建立相关制度的成本和风险爆发后的兜底成本，而政府财政的角色就应该是支付制度运行的成本和承担最后损失。一般而言，为防范系统性金融风险而建立的制度的运行成本属于事前成本，在财政资金安排上比较确定；事后损失兜底成本为事后成本，在财政资金安排上具有较大的不确定性。因而，从成本负担的角度，总目标是减少政府财政成本支出，因而应当是尽可能减少事后兜底成本，将总成本尽可能体现在制度安排的事前成本，降低金融风险的不可控性。

2.经济主体角色

作为国有金融企业的所有者，政府的职责应当按照审慎管理的要求，在金融企业内建立现代企业管理制度，完善治理结构，切实履行出资人职责，对所拥有的金融机构和金融资产进行科学管理，在保证安全的基础上实现盈利。从成本承担的角度，政府财政应当承担两部分成本：一是金融机构审慎管理成本，二是风险爆发后金融机构可能遭受的损失。前者为事前成本，在财政资金的安排上比较明确，后者为事后成本，在财政资金的安排上存在较大的不确定性。因而如前所述，政府财政的总体目标是尽可能减少总成本，特别是减少不确定性较大的事后兜底成本，而将成本尽量体现在可控的事前管理成本之中。

四、财政关于影子银行系统性金融风险防范的政策梳理

（一）财政关于加强金融企业防范金融风险的政策梳理

财政部2009年印发的《关于当前应对金融危机加强银行业金融机构财务和风险管理的意见》（财金〔2009〕40号），要求银行业金融机构提高风险管理能力，加大对经济的支持力度；随后，《地方金融企业财务监督管理办法》《金融企业准备金计提管理办法》和《金融企业绩效评价办法》等一系列行政法规和部门规章颁布施行，为地方金融企业建立健全内部财务管理、国有金融企业计提资产减值准备和金融企业的绩效评价等构建了一整套制度框架，形成了依法依规规范金融企业的基本格局。

此外，财政部2008年与保监会共同印发《保险保障基金管理办法》（保监会令〔2008〕2号），发起设立保险业保障基金；2014年与银监会共同印发《信托业保障基金管理办法》（银监发〔2014〕50号），发起设立信托业保障基金；2016年与证监会印发《证券投资者保护基金管理办法》（证监会令〔2016〕124号），发起设立证券投资者保护基金，具体信息如下：

表2 财政关于加强金融企业防范金融风险的政策梳理

续表

（二）财政在影子银行系统性金融风险防范中的不足

（1）我国对影子银行体系并未实施宏观审慎监管，缺乏影子银行系统性金融风险防范机制。随着巴塞尔协议Ⅲ的逐步实施，我国逐渐重视了对系统性重要银行机构实施系统性风险防范，但并没有在影子银行体系识别系统性金融机构。此外，我国也尚未建立影子银行系统性金融风险监测体系和预警机制。从国际先进经验来看，目前欧美国家均着手建立系统性风险监测体系，欧洲系统性风险委员会更是每三个月发布一次欧洲系统性风险仪表盘，通过颜色代码体系来实施可视化预警。但截至目前，我国并未建立影子银行系统性金融风险监测体系和预警机制。

（2）作为国有金融机构的出资人，财政对金融企业监管存在“缺位”现象，导致金融机构的内控制度和风险监管体系的不完善。从可查询的制度来看，只有2009年财政部印发的《关于当前应对金融危机加强银行业金融机构财务和风险管理的意见》（财金〔2009〕40号），对加强银行业金融机构财务和风险管理要求进行了规范，要求提升银行业金融机构防范和化解风险的能力，此后未见再对金融机构加强风险管理事宜制定过任何管理规定，表明作为国有金融企业实际出资人对金融企业的风险管控存在“缺位”现象。近年来，恒丰银行管理层变相挪用银行资金用于控制恒丰银行股权案例反映了金融机构出资人缺位导致利益被侵犯的公司治理缺陷。

（3）作为影子银行金融风险损失的最终承担者，财政并没有建立影子银行金融风险评估和防范制度。第一，当前并没有建立一套完整的制度，按照系统性风险积累的内在逻辑，识别影子银行体系的系统性重要金融机构，并对系统性风险爆发后可能导致的损失进行评估和分析。第二，尚未建立影子银行系统性金融风险救助准备金制度。国内外经验表明，系统性金融风险一旦爆发，救助所需投入的资金量巨大，时间紧迫。如由财政在短时间内一次支付，势必会对政府财政造成巨大的压力，影响财政的稳健。因而为减轻影子银行系统性金融风险对财政系统的冲击，应尽快建立和完善金融风险救助准备金制度。

（4）作为金融企业的财务监督者，财政关于金融企业的财务管理制度有待完善，特别是金融企业计提准备金制度。目前计提准备金制度只针对银监会监管的金融企业计提，而其他监管体系监管的金融企业并不需要计提风险准备金。此外，计提准备金只在金融企业个体层面进行计提，也没有在行业层面计提准备金，以应对系统性金融风险。

五、财政关于加强我国影子银行金融风险防范的政策建议

（一）规范地方政府债务管理体系，防范地方政府债务影子银行化

按照“疏堵结合、规范管理、防范风险”的原则，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。第一是加快建立规范的地方政府举债融资机制。允许地方政府规范举债，剥离平台公司融资功能，大力推广PPP合作模式。第二是对地方政府债务实行规模控制和预算管理。地方政府根据每年确定的债务规模举借债务，并严格控制债务规模不能超过地方政府债务余额上限；另外，逐步完善政府债务预算管理制度，将政府债务全部纳入政府财政预算。第三是控制和化解地方政府性债务风险。加快建立地方政府债务风险的预警机制、应急处置机制和责任追究机制，严防地方政府债务风险。

（二）财政应积极介入影子银行宏观金融风险评估制度的建立，降低财政兜底的不确定性

为减少财政救助的不确定性，财政应与金融监管部门密切协作，积极参与到对影子银行事前和事中的审慎监管之中，避免仅仅事后买单的被动局面。具体而言包括：第一，加强财政和金融监管部门在宏观审慎分析环节的协调配合，识别系统性重要金融机构。一方面应当按照影子银行系统性金融风险积累的内在逻辑识别系统性重要影子银行机构，并对相关机构采取逆周期资本监管和系统性重要监管；另一方面，还应当采取压力测试的方法，评估分析影子银行系统性金融风险爆发后，需要投入多少财政资源才能维护金融稳定，并评估财政救助是否会对财政系统的稳定性产生影响。

（三）财政应积极参与影子银行宏观金融风险防范，完善宏观金融风险救助准备金制度等金融安全网制度，隔离金融风险向财政风险的传导

一般而言，系统性金融风险爆发后，财政救助的金额巨大，时间紧迫，如果一次性由财政支付，往往会对财政稳健造成冲击，因而，必须按照审慎管理的要求，建立风险准备金制度，并纳入规范的预算管理之中，以防范和化解系统性金融风险。具体方式上，既可在财政收入中提取一定比例的准备金，也可根据影子银行金融机构系统性风险重要程度收取一定比例的准备金。此外，为保证救助的及时有效，国务院可对财政部进行充分授权，在满足一定条件下，财政部可直接动用救助准备金救助问题金融机构，防止金融风险的扩大。

（四）切实履行出资人责任，夯实防范宏观金融风险的微观基础

第一，作为金融机构的所有者，财政应当根据巴塞尔协议Ⅲ的要求动态补充国有金融机构的资本金，履行出资人责任，提高金融机构的资本充足率和抵御风险的能力，通过资本投入为稳健经营奠定基础。

第二，完善影子银行金融机构企业法人治理结构，积极发挥监管部门的相互制衡作用。强化出资人职责，发挥股东大会对公司重大事务的决策作用和对董事会及管理层的监督作用，完善董事会对管理层和公司经营的有效监督以及对企业战略的指导，并建立健全独立董事“发声”制度和违规处罚制度。

第三，督促影子银行金融机构建立有利于长期稳健经营的激励机制，不断提高影子银行风险管理水平。引导影子银行金融机构树立稳健经营理念，改革经营考核机制，完善激励约束机制，从制度上约束其过分关注短期利益的冲动，推动我国影子银行体系健康稳定发展。

第四，强化财政监管的地位，健全财政对影子银行金融机构的审慎监管体系，包括：加强财政对金融企业的财务监管和风险管控，健全金融机构的内控制度，完善金融风险监管体系，充分发挥行业和社会对影子银行金融机构的监督作用。

第五，完善金融企业计提准备金制度。要求所有的金融机构均需按照统一的标准计提准备金；另外，因为金融企业投资的资产种类不同，其面临的风险状况也不尽相同，因而，可按照金融企业资产种类的不同，按照不同比例计提准备金；此外，也可考虑在每个子金融行业层面建立风险准备金制度，以防范行业风险。

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