政府产业基金与社会资本合作模式的对比研究

靳志伟

一、引 言

在历经30余年的高速增长之后，“新常态”“结构调整”及“全面改革”日益成为目前中国经济发展的关键词。随着我国结构性改革逐步进入攻坚阶段，不仅改革的环境发生了重大的变化，而且改革的难度也增加了许多，其中一个突出的矛盾是：公共产品的需求不断增长，而供给能力却受到约束，比如典型的基础设施。在这样的背景下，我们该如何提高投资的有效性，从而为实体经济注入新动力，对于最终推动产业转型和升级显得尤为迫切和重要。如今，我国推行全面深化改革的政策，经济发展又进入“新常态”，旧有的基础设施建设投融资模式将面临改革，毕竟旧有模式是一种完全由政府主导的模式，而政府产业基金以及政府与社会资本合作（PPP）的模式是一种能够带动社会资本、提高财政资金利用效率的有利工具，这两种方式也逐步成为了实现改革政策目标的强有力手段以及我国基建投融资改革的重要方向。

很多人会混淆政府产业基金与PPP模式两者的概念，因为二者都是政府与社会资本合作建设基础设施项目或是提供某种公共物品和服务，所以当前学界及社会各机构部门依旧存在对政府产业基金和PPP模式认识不清的现象。事实上二者虽然都承接了地方政府部分表外融资的需求，也会看到二者结合使用的情况，比如政府基础设施产业基金可以投资于PPP的项目公司，但政府产业基金和PPP模式却属于两种政府组织资源的形式，二者也是各有特点、各有优劣。比如政府产业基金的形式比PPP更为灵活，概念也更为宽泛，更能满足政府的投资需要，而PPP模式缺乏相应的灵活性。

当前学术界对政府产业基金及PPP模式开展了大量的研究，但大多数都是对二者情况的单独讨论，主要集中在相关概念、运作模式、影响因素等方面。目前已有文献较少涉及政府产业基金与PPP模式的对比研究，少数文献对二者的作用、投资领域及资金来源有所讨论，但没有深入进行对比分析。上述两种模式各自的特点对政府与社会资本的合作意义重大，厘清两者之间的异同对政府和社会各机构进行投资工作具有很强的实践价值。因此，本文对政府产业基金与PPP模式进行的对比研究不仅具有较强的现实意义，也具有一定的理论意义及学术价值。

二、文献回顾

政府在国民经济的发展中起着重要的宏观调控作用，政府产业基金和PPP模式在政府充分发挥财政资金引导及放大效应，激发社会主体活力方面均发挥了积极的作用。

政府产业基金是一种主要用于增加股权投资的政府资金供给，它是由政府与社会资本共同发起设立的一种政策性基金，某种程度上可以克服一些市场失灵方面的问题，充分发挥了财政资金的杠杆放大效应，实现发展战略新兴产业、优化产业结构、加快我国经济转型的目的（陈安，2017）。广义上的政府产业基金就是由政府设立的政策性基金，比如创业投资引导基金、科技型中小企业创新基金等都属于政府产业基金；而狭义上的政府产业基金则主要特指政府创业投资引导基金。

政府产业基金的发展历程与政策环境经历了多个阶段的发展（欧培彬，2016）：探索起步（2002年—2006年）、快速发展（2007年—2008年）、规范化设立与运作（2009年—2013年），以及提速发展阶段（2014年—2016年）。近几年来，全国各地的地方产业基金都在提速发展，且这一势头表现得越来越明显。2016年，我国政府产业基金的建设更是遍地开花。中央层面，政府产业基金设立的步伐也是只增不减。李敬之（2016）研究发现，如今我国政府产业基金的发展现状是将其聚焦投资于产业，促进供给侧结构性改革的作用十分显著。相比2008年的政府投资，如今的政府产业基金则是升级版，它更多地聚焦在新兴产业和服务业，优化了财政促进产业发展的扶持方式，实现了供给端产业结构调整和升级。

在政府设立产业基金的作用与意义方面的研究也有很多（孙晶，2008），政府是创业投资领域的重要主体，它能发挥宏观调控职能，确保一个良好的外部投资环境并能够提供政策、法律等方面的支持。同时，政府也是资本的提供主体之一，它也会通过直接或间接的方式参与到资本市场的运作中去，引导并规范资本市场的投资行为。但从中央到地方，却常常会有政府产业基金资金“沉睡”的状况，该现象也是逐年在恶化。吕晓晖和赖少宗（2017）研究发现，政府产业基金也存在有隐情、花不完、不敢花、可投资项目匮乏等问题，从政府产业基金运营层面来看，关键问题主要包括管理体制束缚、缺乏有效激励机制、子基金招募比较困难三个方面，作者针对政府产业基金运作模式，通过客观分析并结合实践经验提出了一些建议，如搭建市场化管理模式、完善团队激励机制、提升运营能力等。

PPP即Public-Private-Partnership，可译为“公共-私营-合作机制”，PPP模式的本质是政府与社会资本合作提供某种公共物品和服务。政府会按照规定的程序，与私人组织或社会力量明确双方的权利和义务后，以政府购买服务合同等为基础，以利益共享和风险分担为特征，引入市场竞争和激励约束机制（高鹏程，2014）。引进和应用PPP模式，可以使民间资本参与到基础设施、城镇化建设中来，发挥双方优势，建立全过程合作关系（刘薇，2015）。

长期以来，我国主要是由政府财政支持建设各种基础设施，并长期是由国有企业在垄断经营，但这种模式渐现疲态，尤其是地方政府的资金压力变得越来越大，于是更多的地方开始采用PPP模式。PPP模式的运用是有一定条件的，于本瑞、侯景新和张道政（2014）研究发现借鉴发达国家和地区PPP模式的实践经验，对我国PPP模式的加快推行有着重要而深远的意义。从公共项目领域引入私人资本后建设并完善法律结构、政府监控、风险管理、金融支撑等方面是PPP模式推广且能可持续发展的根本，因为我国PPP模式的应用目前还处在初步探索的阶段，所以究竟如何建立科学完善的PPP模式在推广应用上显得至关重要，这一点十分迫切且不可或缺。当然运作模式对PPP项目成败十分关键，学者们关于PPP模式选择影响因素的研究也日益增多。简迎辉和包敏（2014）的研究是基于项目生命周期理论的，这份研究对PPP模式的新建项目细化并进行分类，最后发现PPP运作模式在实践中会呈现出多样化趋势，进而详细分析了会影响PPP模式选择的因素，为选择新建项目的PPP模式提供了有效的方法。周正祥、张秀芳、张平（2015）研究了PPP模式在全国应用中面临的各种问题，比如，法律体系不够完善、PPP项目形成价格的机制不合理、PPP项目审批过程过于复杂等问题，并针对性地提出了一些政策建议，比如，政府应该尽快转变观念并强化契约精神、建立PPP项目的专业机构及提供相应的技术支持、制定标准化的项目合同、加强识别项目的融资风险并制定风险分担机制。

关于政府产业基金和PPP模式对比研究的文献较少，只对二者的作用、投资领域和资金来源有所讨论。PPP模式和政府产业基金都承接了地方政府部分表外融资的需求，只是属于两种不同的方式（高礼彦，2015）。PPP通常对应具体单个项目，而政府产业基金可以一对多投资多个项目，甚至走FOF的形式，投资诸多行业，比PPP模式更具灵活性。

陈梁和胡文淑（2016）研究表明，政府产业基金和PPP模式都参与国家基础设施建设领域，政府产业基金对融资有需求，参与的领域也大多是国家基础设施建设领域。PPP模式其实不仅仅只是一种单纯的融资方式，因为它的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它也还是一种机制和制度设计。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营，引入适度的市场竞争增强公共基础设施可持续运行的能力。

已有文献对政府产业基金和PPP模式二者的基金来源也有所研究（潘航，2015），政府产业基金的资金来源主要为政府或财政代表的城投平台（城投、交投、旅投），大型企业，上市公司等社会资本以及银行等金融资本，一般是财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。而PPP项目的债务融资主要来自以银行为主的金融机构，资金主要来自于商业银行表内资金、银行理财资金、公司资金与企业年金、证券公司及基金公司的资产管理类产品等。

三、政府产业基金与PPP模式的发展现状

（一）政府产业基金的发展

政府产业基金由政府与社会资本共同发起设立，以股权、债权或股加债形式投资于相关产业，以“政府引导、市场运作、企业管理”的形式运作，在当前形势下，对供给侧改革及经济转型升级发挥了积极作用。

在促进创新创业发展及产业转型升级的核心方针的推动下，2016年政府产业基金的发展延续了上一年的迅猛态势，“中国政企合作投资基金”“中国国有资本风险投资基金”“中国国有企业结构调整基金”等千亿级别的政府产业基金纷纷落地。除了环渤海地区、长三角地区及珠三角地区以外，中部地区设立政府产业基金的热情也开始高涨，西部偏远地区逐渐开始进行设立政府产业基金的尝试，以“一带一路”“科技成果转化”等为主题的引导基金纷纷面世。根据发布的统计数据显示，截至2015年12月底，国内共成立了780支政府产业基金，基金规模达到21834.47亿元。2015年新设立的政府产业基金为297支，基金规模15089.96亿人民币，分别是2013年引导基金数量和基金规模的2.83倍和5.24倍。其中，2006-2015年我国政府产业基金设立情况如图1。

图1 2006-2015年政府产业基金设立情况

政府产业基金的发展基本可以分为三个阶段，分别是：2002-2006年的探索起步、2007-2008年的快速发展、2009年至今的规范化运作。如今，政府产业基金的引导作用日益增强，运作模式也日趋完善，设立主体也逐渐由省级单位延伸至市级及区级单位。其中，2006-2015年各级别政府产业基金的设立情况如图2。

图2 2006-2015年各级别政府产业基金设立情况

观察我国政府产业基金的地域分布情况图可发现：总体来说，政府产业基金在经济发达的东部地区设立密集，而在中、西部等经济欠发达的地区设立的则相对较少。北京地区累计成立了88支政府产业基金，在数量上居于各地区之首；另外广东和浙江这两个地区的引导基金设立也相对较为活跃，基金数量分别为85支和84支。其次是华南地区。湖北在规模上稳居各省之首，在湖北之后的分别是北京和广东，基金规模分别为4367.25亿元和1451.83亿元。其中，截至2015年底我国政府产业基金的地域分布情况（基金数量与基金规模）分别为图3（a）和图3（b）。

图3 2015年底我国政府产业基金的地域分布情况

政府产业基金自设立以来在许多方面都取得了重要的突破和进展，主要的有以下几点：（1）设立政府产业基金能够有效地改善企业的资本供给情况，引导社会资金集聚，解决了企业投资的资金来源难的问题，最终可以形成资本供给效应；（2）政府产业基金投资的主体主要是创新型企业，这样做可以起到引导和带动社会资本对高新技术企业的投资，以政府的信用吸引社会资本，使资金流向新兴领域，这样做不仅优化了资金的配置方向，有利于产业结构转型升级，而且同时也落实了国家的产业政策；（3）政府产业基金还具有“扶植培养极具创新能力的中小型企业”这一比较强的政策导向，地方政府通过设立政府产业基金，引导社会资金投资尚处于创业初期的企业，从而就可以培养出一批极具创新能力又有好的市场前景的企业；（4）政府产业基金还具有引导社会资金区域流向的作用，通过设立政府产业基金让其投资于中西部地区，这有利于缓解区域间经济发展不平衡的问题，对促进区域经济协调发展具有重要的作用。

但是，伴随着政府产业基金取得的多项进展，其基金“结存”问题依旧存在，即本应发挥调节市场失灵作用的政府产业基金却在商业银行变成了定期存款。据统计数据显示，截至2015年底，中央财政部门设立的13项政府投资基金的募集资金中，大约有1082.51亿元（约占30%）都结存未用。抽查地方的6项基金后发现，约占66%都转作了银行定期存款。

（二）PPP模式的发展

PPP模式根据一定的程序和方式，明确公私双方的权利和义务、风险及收益，引入市场竞争和激励约束机制，使民间资本参与到基础设施、城镇化建设中来，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。其中，PPP模式的基本结构如图4。

图4 PPP模式的基本结构

党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营”这一核心理念，这一前瞻性理念是激发民间资本活力的有力举措，自此之后国家放宽了民间资本的投资渠道并赋予民间资本部分特许经营的权利，我国PPP产业跨入了蓬勃发展时期。

我国现在正处于快速推广PPP模式的时期，但同时也浮现出如下一些发展中的问题：

1.PPP项目的地域分布不平衡

由图5中各省已签约PPP项目的数量及各省市对PPP项目的投资需求来看，贵州、河南、云南等省市的排名均在前列，这些省市的PPP模式发展十分迅速，相反，某些省份对发展PPP模式则并没有很高的热情。总体而言，由于地域之间历史发展不平衡，导致PPP项目的地域差异也较大。如北上深基础设施领域较为发达，PPP可立项项目较少。而云贵川等地区由于起步晚，对基础设施领

域建设需求极大，立项项目较多。另外，从项目落地情况来看，虽然云贵川等地区立项项目较多，但是受制于当地财政实力和经济状况，落地情况并不理想。财政部、发改委在PPP相关文件中重点考虑财政承受能力及债务风险，并未考虑平衡地区差异。如财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中要求“每一年度全部PPP项目需要从预算安排，安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，使得财政实力较弱地区在PPP项目的推进落地上较为乏力。

图5 PPP项目的地域分布情况

2.PPP项目的行业分布不均衡

由图6可以看出，目前PPP项目的热点仍然放在高投入、盈利模式清晰的项目上，比如说市政交通建设、房产开发、医疗、养老等。而有些项目的盈利模式并不清晰，比如社会保障、林业、科技等，因此，这些PPP项目在建成后的特许经营期间内仍难以获利，导致其热度并不高。所以说，部分PPP项目仍然需要思考究竟该如何提高项目盈利能力和激发社会资本投资的踊跃度，或许可以通过增加一定的激励措施来改进这些方面出现的问题。

图6 PPP项目的行业分布情况

3.PPP项目的社会参与主体不均衡

各地优质的PPP项目参与主体大多为央企或地方国有企业，而本应作为社会主体中本应最有活力的民营企业却很难参与。根据财政部PPP综合信息平台数据来看，国有企业尤其央企是PPP市场的绝对主导者，民营企业中标的项目虽然数量与国企相当，但是在金额规模上远低于国企。但是随着国有企业“去杠杆”以及债务性资金不得用于PPP项目资本金等规定的约束，民营企业参与优质PPP项目的机会将会越来越多。

事实上，PPP模式具有很多的优势，比如在缓解政府部门的融资缺口方面。有私人部门参与融资的PPP模式是可以不受公共预算约束的影响，它可以直接为公共服务或者基础设施提供私人部门的融资支持；此外，在政府付费的PPP模式下，政府部门实际上是将一次性的资本投入转化成为整个合同期间的固定费用支出，变成了一种长期的支出，这样做可以缓解短期预算约束所受到的限制，同时，政府和私营部门还可以共同承担风险，可以激发非公有制经济的活力，可以提升基础设施的建设和运营质量。因此，大力推广PPP模式，尤其是鼓励民营企业参与PPP项目，对于解决以下两个问题都具有非常重要的作用：（1）基层地方政府的融资能力不足；（2）基层地方政府的公共设施提供和管理能力较低。

四、政府产业基金与PPP模式的异同

（一）政府产业基金与PPP模式的相同之处

政府在国民经济的发展中起着宏观调控的作用，自从地方财政改革后，政府利用有限的财政资金和科学的运作方式，运用合理的财政政策，最大程度地发挥其杠杆作用，与金融机构合作，撬动民间资本及金融资源，支持中小企业的发展，并取得了良好的效果，其中政府产业基金和PPP模式便是两种常用的方式。下面本文将详细论述PPP模式和政府产业基金的相同之处。

1.均承接了地方政府部分表外融资的需求

政府产业基金是由一家基金（或券商、信托）建立，以股权投资为主介入项目公司，参与相关的项目施工建设、运营等，其本质上还是一种新的融资媒介。传统的投融资平台是以地方政府的自身信用为平台，而由公司的投融资项目来承担隐性担保。但由于产业资本的融资需求等种种原因，政府产业基金因此应运而生。在这种新模式下，地方财政会以较小的股权比例加入投融资项目，收取附带的权益并可以对项目有特许经营的权力。政府通过成立产业基金可以解决许多问题，最关键的就是解决了新建项目的融资问题，通过吸引社会资本介入项目公司的方式，充分利用市场机制和引导效应，提高了财政资金的使用效益。

PPP模式促进了政府和社会主体的合作，以特许经营权方式将部分政府责任转移给社会主体（即企业），这样做可以减轻政府的财政负担，同时还减轻了企业的投资风险，在两者之间建立起了一种共同体关系。

究竟是选择政府产业基金还是PPP模式，还要根据当地政府的具体现实情况而定。一般而言，若当地政府财政不够充足，则比较适合采用PPP模式引入社会资本。若地方财政比较充足，像北京、深圳这样比较富裕的省市且当地有比较多的龙头企业，则更适合采用政府产业基金的形式。因为政府产业基金的形式更为灵活，融资渠道也更为多元。政府现在的方式可以是直接设立产业基金，也可以是牵头联系企业与银行，又或者是设立投资引导基金等种种方式，而PPP模式缺乏相应的灵活性，因为它往往对应的是固定的项目。

2.均参与国家基础设施建设领域

政府产业基金所参与的国家基础设施建设领域主要包括：国家战略新引擎，如一带一路、京津冀协同、长江经济带等；国企改革红利；政府债务新模式，如城市基建投资和运营等；跨境金融，如中概股退市等；转型升级新需求，如新能源、新信息技术、高端装备制造等。

PPP模式通过机制和制度设计，引入市场机制，激发社会主体参与公共服务领域。PPP模式有着投资规模大、期限长且预期收益稳定等优势，因此在基础设施建设等领域运用PPP模式是一个明智的选择，比较适合偏好长久期资产配置的投资者。鼓励社会资本参与后可以引入适度的市场竞争，这不仅提高了基础设施的服务质量，还给予企业以合理的回报，关键是这样能使基础设施可持续地运行下去。我们甚至可以大胆预测，接下来在保障房、城市供水供热供气、城市垃圾处理和污水处理、大气污染整治及节能环保、文化旅游等领域都将会运用到PPP模式。各类资产管理机构可以根据自身的投资原则和偏好在PPP项目中分散风险、提高收益，并与自身的其他业务实现战略协同。

如今我国正处于高速发展阶段，需要建设大量的各种基础设施，各地政府能否合理、有效、灵活地运用政府产业基金和PPP模式，是解决地方基建融资问题、提高财政资金使用效益以及国民经济发展的关键。

3.退出方式相似

因为政府产业基金是一种不以营利为目的的政策性基金，所以在产业基金退出及利益分配的过程中，通常会遵循“让利于民”的原则。就目前来说，产业基金的退出方式主要有以下两种：一种是产业基金在所投资的企业存续期内将其所持股份有限转让给其他社会投资人或公开转让，但原始投资者在同等条件下具有优先购买权；还有一种是清算退出，对产业基金投资的创业投资企业在到期后会进行清算退出。产业基金投资而形成的股权退出，应该遵循公共财政的原则并按照产业基金的运作要求，确定退出方式以及退出价格。

而PPP模式的退出方式主要有三种：一是资产证券化退出，社会资本、政府资本投入PPP项目，均可能采取资产证券化形式进行退出。这是指PPP项目SPV公司在项目运营成熟后，通过将项目公司资产注入上市公司、发行资产证券化产品或海外发行房地产投资信托基金（REITs）等资产证券化方式，获得投资收益，实现投资的退出；二是股权的回购、转让退出，这种退出方式是指社会资本参与PPP项目并且在项目公司完成相应的项目任务后，由政府对社会资本所有股权进行回购，或者将股权转让给其它的投资者；三是项目清算退出，这种退出方式是指在社会资本投入到PPP项目并且公司完成相应的项目任务后，通过项目公司清算（或注册资本减少）的方式，返还给其应获取的收益，实现投资的退出。

由此可以看出，政府产业基金和PPP模式二者的退出方式还是相似的，都有股权转让和项目清算退出这两种退出方式。

综合上文来看，政府产业基金和PPP模式可以概括为承接地方政府部分表外融资需求的两种不同方式，社会资本和政府资本以相关协议（合伙协议、政府购买服务合同、特许经营协议）为基础，双方在明确各自的权利和义务的前提下，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系。这两种方式对于解决地方基建融资等问题都是十分有帮助的，有利于提高财政资金的使用效益，解决地方政府的一系列问题，所以，这两种方式还是值得进一步探索和推广的。

（二）政府产业基金与PPP模式的不同之处

虽然政府产业基金和PPP模式都承接了地方政府表外融资的需求，但仍属于两种不同的方式，下面本文将详细论述二者间的差异。

1.基金来源不同

政府产业基金的资金来源中，政府部分主要为财政预算安排资金，通过授权政府或财政代表的城投平台（城投、交投、旅投）进行出资，所吸引社会资本主要是大型企业、上市公司等社会产业资本或者银行、信托等金融资本。在实际实施的过程中，政府部门一般是不会直接参与投资基金的日常运作管理和投资决策等活动的。政府的出资比例、基金的经营期限以及投资收益率等一般是固定的，当然这个比例也可以根据合作的方式或者具体的项目再详谈。

与政府产业基金不同，PPP项目资本金部分一般占项目总规模的20%，主要来源为社会资本和政府直接出资。但是2018年之前很多PPP项目资本金也使用了基金来进行结构化融资，资本金穿透后多为银行等金融资本，当前这种模式已经被监管机构严格禁止。PPP项目的债务融资则主要是来自于商业银行等金融机构，主要以表内资金和银行理财资金为主；PPP项目的债务融资形式主要有发行债券、银行贷款、信托贷款等多种途径；金融机构参与PPP项目的方式和资金来源都越发的多元化。其中，商业银行是国内债券市场的主要投资群体，鉴于目前各大商业银行能够将信贷、债券等债务融资服务与PPP模式投资相匹配，所以它们纷纷以直接或者间接的方式参与到PPP项目发起以及投资领域。

2.投资方式不同

因为政府产业基金还有其自身的政治任务，所以通常在投资地域和产业领域等方面其比例会受到一定的限制和约束，即政府要求基金以X%的资金比例投资于政府所在地的某个领域，但实际运作中既有政治诉求同时又要求市场化的基金是很难建立起来的。一般情况下，基金的政治诉求部分会由政府兜底，而市场化部分则要求政府联合当地有实力的企业。一般当地政府为了吸引社会资本会提供一些优惠政策，比如税收、注册流程等。经济实力强的北上广深等城市，相对来说建立政府投资基金难度较低，社会资本更愿意与这些地方合作。政府产业基金有其自身的政治任务，投资领域通常会受到限制，比如政府投资基金在运作过程中不得从事以下业务：（1）不得进行除融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等活动；（2）除经批准的公益性捐赠外，不得向其它任何第三方提供赞助、捐赠等；（3）不得吸收或变相吸收存款，也不得向第三方提供贷款或资金拆借；（4）进行承担无限连带责任的对外投资；（5）其他国家法律法规禁止从事的业务。

PPP模式的投资方式则主要有两种，一是直接投资PPP项目，主要是投资一些轨道交通、污水处理、保障房等基础设施，这些项目的投资规模和需求量都比较大，可以建立长期明确的合同关系。二是进行投资的运营公司可以主要对公司的股权进行投资，虽然这样做整体的投资风险会比较高，但是相对而言的回报率较大。在实际操作中，可以一次性投资多个项目来分散投资风险。

3.管理模式不同

政府产业基金的管理一般都是由地方政府参与成立的投资决策委员会来作为最高投资决策机构，对基金行使相关的决策和管理职责，进行相应的管理运作。管理委员会一般情况下是由地方政府及相关职能部门的负责人参与组成的，不过各地投决会的成员构成还是有较大的区别，但总体来看，引导基金的管理还是主要归发改和科技两大系统部门。这两者的权力重心各不相同，但都对投资决策及管理模式等产生了重要的影响，前者主要作用是推动本地创投业发展，而后者则主要致力于推动中小科技企业融资。至于各地引导基金日常管理及投资运作差别很大的问题，一般地方政府会采用三种解决办法：一是新设引导基金管理机构，二是以公司制设立并对其自行管理，三是委托相关事业单位或外部机构进行管理。

PPP项目一般由项目公司根据法人治理结构自主管理，但是鉴于基金作为联合体可以参与PPP项目的资本金及债权投资，所以从基金角度的管理则主要可以分为参与项目运营管理和不参与项目运营管理这两种模式。PPP项目的运作比较复杂，让基金参与项目运营管理的优势有：专业性强而且行业集中度高，基金公司也可以在其中进行运作与协调。至于是否参与管理其实取决于多种因素，比如基金投资占项目投资的比例、运营结果与预测值之间的偏离等。除此之外，基金还可以代表潜在投资者对提供技术的团队进行项目分类和考察，同时还可以培养关系和市场认知，根据投资者的标准来开发项目新的投资组合，从而让投资者之间形成成本共担，相对单独投资而言降低了投资成本。

4.组织形式及交易结构不同

产业基金的组织形式一般分为有限合伙型产业基金和契约型产业基金两种模式，其中的契约型产业基金即为资管计划或信托模式。产业基金的交易结构可以使用优先劣后的结构化设计，其中优先端过去一般是由银行认购，这其中主要还是由理财资金认购，而劣后端则由地方平台承担，或者是由地方平台、施工企业和管理人三方来共同承担。不过政府产业基金表面上是表外融资，不会增加地方的债务，但地方财政大多出具并没有法律效力的“安慰函”，以土地出让收入作保，或者安排地方政府平台公司提供流动性支持、差额补足等担保或增信，明为股权但实际为债权，无形中还是增加了地方政府的隐性负债。

常见的PPP项目交易结构主要分为三类：一类是外包类，这又可以分为模块式外包和整体式外包。其中的模块式外包又有服务外包（SC）和管理外包（MC）两种，而整体式外包又可以有设计-建造（DB）、设计-建造-主要维护（DBMM）、经营和维护（O&M）和设计-建造-经营（DBO）等几种类型。第二类是特许经营类，这一类又可以分为TOT、BOT以及其他模式。其中的TOT又可以分为购买-更新-经营-转让（PUOT）和租赁-更新-经营-转让（LUOT）两种模式，BOT又有建设-租赁-经营-转让（BLOT）和建设-拥有-经营-转让（BOOT）两种模式，其他模式则还有设计-建造-转移-经营（DBTO）和设计-建造-投资-经营（DBFO）等几类。三是私有化类，这一类可以分为完全私有化和部分私有化两种。

五、结 语

政府产业基金可以说是政府在支持产业转型和技术创新方式等方面的一个重大的创新，它既可以以政府的信誉为担保撬动社会资本、引导资金的投资方向，又可以利用市场化机制支持某个特定领域的发展。基金体制中特有的合伙人机制，它有所有权和管理权分离、激励机制、资本放大等特征，这些特征决定了其介入创新活动的广泛性和适应性。

应用和推广PPP模式有助于持续改善政府的治理能力。在PPP模式中，政府部门是一个有双重定位的角色——出资人职能和监管职能，这需要政府部门必须从根本上区分出出资人职能的效率导向和监管职能的公平导向，从而能够促进政府在公共设施领域理清政府和市场之间的关系。能否设计出过程合理的、实施高效且透明的PPP模式是建立政府和服务的最终消费者之间良性关系的关键举措。

在政府产业基金与PPP模式取得长足发展的同时，其相应法律均尚未健全，为保障其健康发展，还需对现行法律法规进行统一与完善，借鉴国内外好的经验，使之与实际接轨。今后，我国会大量运用政府产业基金和PPP模式。为了使二者的运行有法可依，现在开始创造一个有利于促进政府部门规范、社会资本积极参与基础设施建设的制度环境是十分必要的，清晰界定各自的责任，以减少投资者谈判成本，明确各自责任归属。

［1］陈安.政府产业基金支持商务发展的方式研究——以浙江省为例［J］.国际商务财会，2017，（01）：25-29.

［2］陈婉玲.基础设施产业PPP模式独立监管研究［J］.上海财经大学学报，2015，（06）：47-56.

［3］陈梁，胡文淑.公共财政理论的反思与完善——兼论PPP模式及政府产业基金的运行模式分析［J］.中国政府采购，2016，（09）：62-67.

［4］冯珂，王守清，张子龙，赵丽坤.新型城镇化背景下的PPP产业基金设立及运作模式探析［J］.建筑经济，2015，（05）：5-8.

［5］高礼彦.PPP模式下的产业基金运作模式探析［J］.经济论坛，2015，（08）：69-72.

［6］高鹏程.PPP 模式：背景、问题及推广途径［J］.地方财政研究，2014，（09）：18-22.

［7］简迎辉，包敏.PPP 模式内涵及其选择影响因素研究［J］.项目管理技术，2014，（12）：24-28.

［8］江源，雷思勤.以产业基金对接PPP项目的创新模式研究［J］.水电站设计，2016，（02）：1-8.

［9］李静轶.我国环保领域引入PPP模式产业投资基金的应用研究［D］.浙江工业大学，2015.

［10］李敬之.政府产业基金促进中小企业融资的应用研究［D］.吉林大学，2016.

［11］刘薇.PPP 模式理论阐释及其现实例证［J］.改革，2015，（01）：78-89.

［12］刘懿增.政府引导下的私募文化产业基金如何规范运作之探讨［J］.知识经济，2014，（14）：19-21.

［13］罗荆.构建浙江政府产业基金退出和让利机制的思考［J］.财政科学，2016，（02）：114-117.

［14］孙晶.政府在我国产业投资基金发展中的作用研究［D］.天津财经大学，2008.

［15］阮征.PPP模式下产业投资基金运作机制的中日对比研究［D］.重庆大学，2016.

［16］唐磊.规范地方政府产业投资基金［J］.中国金融，2016，（16）：91-92.

［17］徐苏云，杨星，吴东平.PPP项目引进产业基金投融资模式探讨——以某市轨道项目为例［J］.建筑经济，2015，（11）：41-44.

［18］叶光胜，罗荆，夏慧民.“四两拨千斤”，资本投实体——探索以政府产业基金方式加快推进经济转型升级［J］.经贸实践，2015，（05）：10-11.

［19］于本瑞，侯景新，张道政.PPP 模式的国内外实践及启示［J］.现代管理科学，2014，（08）：15-17.

［20］余逢伯.新常态下 PPP 模式的机遇、挑战与对策［J］.金融论坛，2015，（08）：75-80.

［21］周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策［J］.中国软科学，2015，（09）：82-95.