地方政府隐性债务问题分析及对策研究

封北麟

在第十三届全国人大一次会议上，李克强总理在政府工作报告中将严禁各类违法违规举债、担保等行为，即当前广泛热议的地方政府隐性债务，作为2018年治理地方政府债务风险的首要问题提出，充分说明对地方政府隐性债务“化解存量、遏制增量”是当前党中央、国务院高度关注的重大问题，是打赢防范化解重大风险攻坚战的主战场，也是守住不发生系统性风险底线的关键防线。

一、我国地方政府隐性债务的主要来源

当前，我国地方政府隐性债务主要来源于两个方面：

一是地方政府在违法违规融资过程中刻意隐匿的地方政府债务（下文简称“一类隐性债务”）。此类债务并非真正学理意义上的“隐性”债务，而是地方政府为规避法律、法规以及政策约束，利用政策漏洞，运用各类金融工具，安排复杂交易结构，嵌套多层债权债务关系，达到隐藏地方政府变相举债、实质融资的目的。这一部分隐性债务事实上已经完全突破纯粹学理意义上的“隐性债务”内涵，包含了相当多一部分的政府显性债务。其典型形式包括地方政府的违规担保融资（显性或有负债）、政府融资平台公司的各类银行贷款、信托融资等（隐性直接负债）、政府“劣后”的分级投资引导基金（显性或有负债）、政府购买服务以及带回购条款或保底承诺的不规范的政府与社会资本合作（显性直接负债）、融资租赁（隐性直接负债）、其他借道国企或事业单位融资（隐性直接负债）等。这些融资的背后通常隐含着政府信用背书，多发生于政策法律意识淡薄且融资能力有限、但融资需求巨大的基层政府。其危害主要表现在由于地方政府的隐瞒不报以及债权债务关系的不直接、不公开透明，导致这些债务通常难以得到及时有效的风险揭示与处置，积弊良久而埋下了巨大的财政与金融风险。当然，我们也应看到，一部分此类隐性债务是因地方政府在受到中央政府严格的债务管控条件下，为满足日益增长的公共投融资需求，通过金融创新巧用融资工具而形成的，属于“合理不合规”的债务。

二是地方政府因其所承担的公共管理职责，在化解地区公共风险的过程中，迫于公众对政府角色的理解与预期以及上级政府压力而不得不承担的支出责任（下文简称“二类隐性债务”）。典型的形式包括行政辖区社会保险基金缺口的财政补贴、问题金融机构的救助、地方国企亏损补贴、自然灾害救助等。此类债务是真正学理意义上的政府“隐性”债务，主要由隐性或有负债构成。当然，我们也应看到，导致我国出现此类隐性债务的主要原因之一是在经济转型升级、新旧动能转换的现阶段，地方政府承担“维稳安民”的社会保障责任被无限放大，形成大规模隐性负债。

二、我国地方政府隐性负债规模初探①由于缺乏有效数据，估计方法和数据可能存一漏万，仅供参考，谨慎引用。

地方政府隐性债务之所以引起高度重视，主要原因就是其具有“隐匿、缺少统计分析、难以估计”的特点，这也增加了管理隐性债务风险的难度。根据之前对我国隐性债务的二分法，探讨隐性债务规模时，需要对一类、二类隐性债务分别进行分析与预判。由于缺乏直接有效数据，本文估计完全是从相关数据信息中进行间接推断得到，不能保证准确性和完备性，只能给出一个总量的大致估计，仅供参考。

（一）一类隐性债务规模估计

考虑到一类地方政府隐性债务资金来源渠道大多为银行理财以及信托、证券、基金、保险机构等非银金融机构开发的非标类资管计划，这些资管计划主要是投资于信托贷款、委托贷款、收/受益权、私募债权、带回购条款的股权性融资等等。通过估计非标资管计划的规模及其主要资金流向，大致可以推断一类地方政府隐性债务规模。截至2017年四季度末：我国券商非标投资规模约为11.38万亿元，基金子公司非标投资约为6.35万亿元，信托公司非标规模（银信合作+信政合作+私募合作）约为7.46万亿元，银行理财产品非标投资规模约为4.79万亿元，保险机构非标投资约为5.995万亿元，非标投资总规模合计约为35.975万亿元。非标投资资金主要流向房地产企业、地方政府投融资平台、“两高一剩”产业以及“双创”领域，其中投资到地方政府融资平台的比例大概在16%-26%之间。以此推算，地方政府通过金融企业违法违规融资和变相举债的规模达到5.76万亿元-9.35万亿元，平均约7.6万亿元，接近我国2017年地方政府债务余额的一半，规模相当可观。

（二）二类隐性债务规模预判

二类地方政府隐性债务余额的估计相比一类隐性债务余额的估计难度更大。因为它的规模取决于多方面因素，包括为未参保人数的估计、人口增长、估计年度数、危机事件发生概率等等，所以很难量化。但是，我们可以通过一些相关基础数据想象一下它可能的规模，以下是几组基础数据：

（1）截至2015年底，全国国有企业资产总额119.2万亿元，不良资产率2.5%，国有企业不良资产规模2.98万亿元。

（2）截至2017年底，全国商业银行不良贷款1.7057万亿元；历史上三次剥离商业银行不良资产规模2.2万亿元。

（3）中国社科院财经战略研究院发布的中国政府资产负债表显示，中国社保资金缺口10万亿元。

因此，从二类地方政府隐性债务的几个大项可以看到，二类隐性债务的核算基数大，规模不可小视。

三、地方政府隐性债务中存在的问题及成因分析

由于地方政府隐性债务来源渠道不同，“化解存量、遏制增量”地方政府隐性债务过程中面临的问题也有所不同。

（一）处置一类隐性债务过程中存在的主要问题

1.地方政府投融资体制不完善、债务融资供需矛盾突出，隐性债务一时难以根绝

当前，我国地方政府投融资体制不健全、债务融资供需矛盾突出，主要表现在以下五个方面：一是社会主要矛盾已发生变化，社会公众对美好生活的需要已经延伸到高品质公共服务和更完备的基础设施领域，新型城镇化、工业化、信息化发展导致地方政府投融资的刚性需求十分巨大。特别是，过去偏重经济指标的政绩考核观念并没有出现根本性改观，基层政府首脑在“促改革、惠民生”的过程中仍有巨大投资冲动。这与当前中央政府“逢洪筑坝、遇水建堤”的债务管理方式形成了激烈冲突。二是我国现行地方政府预算是建立在收付实现制基础上的，在编制过程中没有充分区分经常性支出和资本性支出两类具有不同经济效果的政府收支行为，未能做到单独建账、独立核算，导致反映地方政府投融资活动的财务管理不健全、不清晰，难以追踪问效，不能从中揭示政府投融资活动的客观规律，也无法为有效的政府债务管理提供坚实的财务基础。三是我国地方政府的投融资活动分散于政府的各个部门，政府投资项目的预算决定权事实上也分散于不同的行业主管部门。由于信息的极度不对称，这种分散化、碎片化的政府投融资管理模式极易因部门利益、寻租等因素导致项目与预算的自我膨胀，政府融资和债务也因此过度增长，超越财政可承受能力，预算约束形同虚设。四是我国现行的地方政府四本预算（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算）在编制过程中既未能统合所有政府投融资活动，也未能全面涵盖地方政府的所有投融资行为，大量公共投资支出与融资收入仍然游离于政府预算监管之外（例如地方政府借道国有企业开展的各类基础设施投融资），与此相关的信息披露严重不透明与不充分，导致政府预算约束严重缺位，债务家底不清。五是缺少长期投融资规划。对未来较长时期（5年以上）的辖区内的公共基础设施的建造、改进升级以及所需的资金投入规模、资金来源以及融资规模和渠道等投融资计划，缺乏系统动态的通盘考虑。

因此，面对现阶段中央政府大力度规范地方政府融资行为、收紧融资渠道、严控规模的高压态势，地方政府债务融资的供需矛盾被显著激化。不少政策法律意识淡薄的地方政府抱着侥幸心理，意图通过“政策灰色地带”和监管不足等体制漏洞巧立名目达到变相举债融资的目的，最终导致隐性债务难以根绝。

2.制度与政策设计存在漏洞、执行不严、监管乏力，隐性债务易滋生

近年来，为了推动地方政府投融资模式的多元化，更充分地利用市场机制约束地方政府融资行为，提高政府投融资效率和项目管理水平，中央政府积极推动了包括政府与社会资本合作、政府投资引导基金等在内的多种政府投融资创新模式。中央政府的初衷本意是正确的，也是改革的大方向。但是，由于推进过程中的制度设计、人才储备与培养、配套监管机制安排等方面存在较多的问题，为地方政府变相举债创造了空间。根据地方调研反映，很多地方政府在推进政府与社会资本合作过程中，物有所值评价基本流于形式、财政承受能力论证明显不实，“高估项目建设成本、拉长项目周期、降低年度支出责任”“重建设、轻运营”风险分配简单粗放等现象普遍存在，这些粉饰包装项目、掩盖实质融资目的、隐匿风险的政府行为最终都会因项目公益性质、政府职责等原因大概率转化为政府的兜底支出责任，形成地方政府的隐性债务。然而，如何完善这些制度与政策、填补漏洞、强化监管，本身就是一个巨大难题。

3.政出多门、政策不统一，“化解存量、遏制增量”难度大

2014年8月，全国人大常委会审议通过《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》（以下简称新《预算法》），该法明确“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。……除前款规定，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”但是，2015年以来，形式上完成转型的地方政府融资平台公司通过专项建设基金、城投债、中期票据、项目收益债等融资工具，完成了数万亿规模的地方基础设施、公益项目融资。这些政策支持的、合法合规的“明股实债”与“企业债务”，在实践中，无论是其授意发行还是所投项目的公益性程度，都明显带有“市政债”的特点，政府隐性承担了巨额的补贴和兜底责任，因而被市场普遍认为是可以刚性兑付的政府债。这些债务的存在实则打开了地方政府合法债务融资的新渠道，是对《预算法》的事实否定。

4.金融企业推波助澜导致隐性债务风险更隐蔽，难稽查，化解难度大、成本高

近年来，随着地方政府债券发行的逐步收紧以及对地方政府违规担保举债融资查处力度的加大，地方政府直接参与债务融资的现象在逐步减少。但是，地方政府通过授意其所控制的国企及事业单位（包括形式上完成转型的融资平台公司）、施工单位，在金融企业（例如，政策性担保公司、地方商业银行、资产管理公司、信托公司、证券公司、基金公司、金融控股公司等）的结构化融资安排下，以国企出资、信托计划与资管计划吸收银行理财资金投资市政基础设施。这一系列的复杂融资结构设计和金融交易，没有金融企业的专业支持，根本无法实现。金融企业与地方政府的此类创新，从形式看，地方政府并未参与基础设施项目融资过程中，但是由于参与其中的单位多是国资背景企业，所投资的项目多为公益性或准公益性项目，暗含政府隐性背书，一旦出现经营失败，政府必然承担连带责任，形成巨额的隐性债务。这类创新的交易结构与债权债务关系复杂，稽查难度大，涉及多方债权债务人，协调成本高，风险化解难度大，波及面广。

（二）处置“二类隐性债务”过程中存在的主要问题

1.地方政府社会保险隐性债务持续扩大，逆转难度大

从人社部发布的近年数据看，虽然社保基金累计结余规模在不断增大，但是总收入同比增长的速度明显慢于总支出的增长速度。部分险种基金收入增速在持续放缓或同比下降；部分险种支出增幅高于收入增幅。特别是随着人口老龄化程度加深，城镇职工基本养老保险的可持续性日益下降。参保职工人数与领取养老保险待遇人数的比值即抚养比在进一步下降，由2014年的2.97∶1降至2015年的2.87∶1，2016年的2.75∶1。其中，有9个省份的企业养老保险抚养比跌破了2∶1。与此同时，养老金的收支压力凸显，养老金当期收不抵支的省份由2015年的6个增至7个，分别为黑龙江、辽宁、河北、吉林、内蒙古、湖北、青海。其中黑龙江不仅当期收不抵支，且累计结余已穿底，欠账232亿元。由此看，我国社会保险尤其是养老保险金入不敷出、缺口持续扩大的问题已经日益显现，尤其是在部分经济不发达地区正在加速恶化，而地方政府责无旁贷承担补充责任，意味着地方政府由此形成的隐性债务正在逐步加速累积。由于社保基金收支状况与地方经济的整体发展水平、劳动人口年龄结构、政策调整等基本面因素保持高度的相关性，因此，在近中期难以出现逆转，处置难度较大。

2.金融企业面临经营困境，金融风险正在积聚，向财政风险持续转化

随着对商业银行表外业务、金融机构资产管理产品监管的逐步趋严，这些原本视为金融创新的重要收入来源已难以为继，金融机构普遍面临收入结构调整、盈利模式创新的巨大挑战。根据银监会在线数据显示，商业银行资产利润率由2016年的平均1.09%下降至2017年的平均1.01%，资本利润率由2016年的平均14.76%下降至2017年的平均13.94%，非利息收入占比由2016年的平均25.22%下降至2017年的平均24.49%，整体盈利能力下降。因此，如何加快推动表内业务创新、形成新的收入增长源是当前商业银行面临的巨大难题，尤其是一些对表外业务和同业融资业务依赖较大、创新能力有限的中小商业银行将出现显著的经营风险。为守住系统性金融风险底线，地方政府必然要承担兜底救助责任，金融风险正在不断转化为财政风险。

图1 城市商业银行不良贷款率与资产利润率（2015Q1-2017Q3）

图2 农村商业银行不良贷款率与资产利润率（2015Q1-2017Q3）

3.地方国企亏损面持续扩大，部分地区加速恶化，政府救助责任债务持续增加

近年来，随着我国经济增速整体放缓，地方国企运行状况欠佳，地方国企亏损面正在持续扩大，盈利能力持续下降。根据Wind数据显示（见图3），我国地方国企的净资产利润率由2011年的6.0%下降至2016年的4.7%，而部分地区，例如东北三省地区国企的盈利能力更是加速下滑，辽宁、吉林与黑龙江国企的净资产利润率分别由2011年的5.3%、6.2%和4.4%下降至2015年的0.2%、-1%和-0.1%。国企亏损持续扩大意味着地方国企承担的各项社会责任将逐步转移给地方政府，政府的国企救助责任债务未来可能大概率出现持续扩大趋势。

图3 地方国企净资产利润率变化（2011-2016）

四、“化解存量、遏制增量”——隐性债务的应对之策

当前，进一步推动“化解存量，遏制增量”隐性债务可以从三个方面入手：一是进一步完善“开前门”政策措施，强化供需平衡管理与预算约束，将地方政府需要通过“隐性债务”解决的融资需求通过公开合法的渠道解决，引导隐性债务显性化、阳光化。二是强化部际协同监管，推动财政风险管理纳入宏观审慎管理框架，加大对跨领域、跨行业、跨市场风险监管。三是加快推进全面深化体制改革，从源头化解隐性债务风险。

（一）完善“开前门”措施，引导隐性债务显性化、阳光化

1.进一步优化新增地方政府债务限额分配测算办法

适当增加债务管理绩效因素、地方申请因素在新增地方政府债务限额分配公式中的权重，适度降低地方财力的影响系数，增加地区经济发展形势因素对新增债务限额分配的正向影响，充分体现正向激励原则，向地区财力暂时不足，但债务管理积极、区域经济发展潜力和态势较好的地区倾斜。省以下地方政府新增债务限额的分配也应参照此办法作相应调整。

2.以资本预算统筹地方政府投融资，提升投融资决策与债务管理的科学性

具体包括五个方面：一是借鉴美国地方政府预算管理和债务管理的经验，建立独立的资本预算，实现政府投融资的单独建账、独立核算，强化政府投融资活动的财务管理。二是以资本预算为抓手，统筹当前分散化、碎片化的政府投融资管理，全面覆盖地方政府的所有投融资行为，细化政府投融资活动的财务管理，强化政府投融资约束，为全面摸清债务家底、提升预算透明度、提高政府债信评级的有效性以及债券市场的约束力、科学编制政府综合财务报表、正确评价财政偿债能力与健康程度提供可靠基础。三是强化债务资金的使用管理，加快落实三年滚动政府投资计划，编制长期资本改进计划，提升资本预算的有效性，从源头治理政府债务风险。债务资金使用即投资是否具有社会经济效益是决定政府债务是否会出现风险的最终判断标准。如果债务资金的使用符合区域发展的现实需要，有利于提高社会全要素生产率和潜在经济增长率，实现政府财力的持续增长，与社会经济发展形成良性循环，此时形成的债务就是良性债务，债务风险可控。因此，强化投资和债务资金使用管理对于从源头治理政府债务风险十分关键。地方政府应结合国民经济和社会发展规划的需要制定多年的（5年或更长）区域资本改进计划，提出未来一段时间内为实现特定发展目标所需要新建或修缮升级的公共工程，测算项目资金投入规模、资金来源以及融资规模和渠道，并根据既往的投入情况以及未来社会发展目标的变化不断滚动调整资本改进计划。编制资本改进计划有助于地方政府强化对滚动期内重大资本性财政收支进行分析预测，及时发现财政收支政策中存在的问题，监测预警政府债务风险。四是完善项目决策程序，提升项目投融资的科学性。包括：（1）开发专门的项目排序系统，并结合相关评估委员会的意见，综合确定项目进入资本预算的优先顺序。（2）聘请专业工程评估机构对拟进入资本预算的项目进行成本收益的匿名评审，以此提升项目成本收益分析的科学性和可信度。（3）扩大我国地方政府投资项目决策参与主体范围，可以考虑在项目受益范围内通过代表制的方式进行决策公投，最大程度上提升决策的科学性、民主性。五是推动基建物联网建设，全面监控公共基础设施建设—运营的全生命周期过程，采集公共设施建造、使用、运营维护等相关基础数据，形成公共基础设施建设运营（尤其民众使用情况）的大数据系统，为未来基础设施建设运营的科学评估与决策提供有效的信息支持，强化政府资产的全生命周期管理。

（二）强化金融监管统筹协调，推动财政风险管理纳入宏观审慎管理框架，构建财政金融宏观审慎管理框架

随着国债、地方政府债券、城投债等政府或“准政府”债券市场的发展以及政府与社会资本合作、政府投资基金等政府投融资模式多元化的发展，财政管理与政策实施对金融市场工具的应用已经十分普遍并对金融市场产生了极大的影响，金融机构也广泛深入地介入到政府投融资过程中，财政金融化的发展趋势日益明显，尤其是财政风险与金融风险相互交叠转化已经根深蒂固，可谓“财政稳，则金融稳；金融强，则财政强”。然而，目前央行主导下的宏观审慎管理框架体系的设计偏重于金融安全指标，忽视了财政风险，未能充分体现财政金融化、财政金融风险相互交叠转化现实大背景。因此，十分有必要在宏观审慎管理框架中纳入财政风险管理，构建财政金融宏观审慎管理框架。

（三）加快推进全面深化体制改革，从源头化解隐性债务风险

1.加快推进税收递延型商业养老保险发展，降低基本养老保险支出压力，减轻财政转移支付压力

当前，我国商业养老保险发展明显滞后，商业养老保险的替代率不足1%，直接增加了国家强制的基本养老保险的支出压力。因此，在加快个人所得税制改革的基础上，应积极推进个人税收递延型商业养老保险业的发展，争取尽早将个人自愿的商业养老保险发展成为个人养老保障的主要承担者，减轻财政补充养老保险的支出压力，从源头化解政府隐性负债。

2.加快推进金融监管改革，提高金融机构风险自我消化能力，防止金融风险财政化

切实推进金融功能监管改革，按照产品类型而不是机构类型实施功能监管，同一类型的资产管理产品适用同一监管标准，强化跨市场、跨行业、跨领域风险监管，减少监管真空和套利；适当提高金融机构风险损失准备的计提比例，提升风险损失准备计提比率及落实情况在监管达标中的权重，提高金融机构风险自我消化能力，防止金融风险财政化。

3.坚持混合所有制改革方向，加快推进国企改革

积极推进长期“僵尸”国企与行业内优质民企的战略性重组，企业少破产、职工少下岗；积极推进和落实划转地方优质国企国有资本充实地方社保基金方案，减轻财政承接国企社会保障的压力。

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