1947—1957年党在领导财经工作中的机制变迁

王志行

中央财经领导小组是我国经济工作的核心领导和决策部门，是党领导国家财经工作的主要实现途径，集中体现了党领导国家和社会事务的智慧与艺术，这种机制可追溯到1957年成立的中央经济工作五人小组。它是党在领导人民革命过程中不断探索形成的工作方法，研究其历史沿革有助于更深刻地理解这种决策机制形成的内在机理与必然性，更加理性客观地看待共产党作为“革命的执政党”和“执政的革命党”①朱佳木：《当代中国史理论问题十二讲》，社会科学文献出版社，2016：260。治理国家的经验与教训，从而更好地指导实现国家治理体系和治理能力现代化的实践。

中国共产党真正大范围地制定经济政策方针、领导经济社会建设是从解放战争开始的，尤其是在抗日战争结束之后党所直接领导的范围迅速扩大，在财经工作领域，梳理自1947年解放战争初期中央在华北成立财经办事处到1957年成立以陈云为组长的中央经济工作五人小组之间党领导财经工作的历史脉络，能够梳理出党对财经工作的领导经历了派出式领导、直接领导、间接领导，再到直接领导，最后形成小组式的领导机制共五个阶段的演变。

一、以派出机关领导

解放战争初期，华北大片根据地之间的联系增多，后随着解放区不断扩大连成一片，战事相对较少，相互之间的货币流通、货物贸易繁多，同时前方战争也需要有强有力的后方支援，这些因素迫切要求解放区的财经事务由过去的分散管理转为统一管理，以提高资源调配的力度与效率，适应新形势的发展。1946年12月30日晋察冀中央局向中央提出报告建议召开华北财经会议，以研究解决华北各解放区“货币不统一”等问题。①晋察冀中央局建议召开华北经济会议向中央的报告：参见http：//www.xinhua08.com/news/ssdh/shms/201106/t20110607_586225.html。中央认为这一建议很有必要，于1947年1月3日，向滕代远、薄一波等发出“关于召开华北财政经济会议的指示”，会议议程主要是交换各区工作经验，讨论对国民党进行统一的财经斗争等，并表示可以成立华北财经情报和指导机关，“各中央局、各区党委、各军区的财经供给机关最好都有负责代表。”②中央档案馆编：中共中央文件选集16册，中共中央党校出版社，1989-1992：376。此时，由于国民党向陕北进攻，战事紧张，中共中央做出《中央关于在晋西北的中央工作机构分为三部分的分配方案》，③《刘少奇传（下）》，中央文献出版社，1998：522。由毛泽东、周恩来、任弼时率中共中央直属支队留陕北，中共中央后方委员会留晋西北，同时成立中共中央工作委员会，受中央委托工作，常委有刘少奇、朱德、董必武，刘少奇为书记。其中刘少奇、朱德先至晋察冀指导工作，董必武转太行参加财经会议，准备担任华北财经办事处主任。

1946年4月华北财经办事处成立，由董必武任主任，副主任由华东、五台、太行、晋绥各派一名代表并经常参加办事处工作。毛泽东6月致电朱德、刘少奇，确定了办事处的工作为中央工委在下半年的主要工作之一，负责通盘计算第二年全国各人民解放军的财政供给，提出统一的目标和计划，进行必要的调剂。④《刘少奇传（下）》，中央文献出版社，1998：549。

办事处的成立标志着党自成立以来首次领导大规模的经济事务，由于战事的频繁和中央机构的分立，办事处既有派出机构的性质同时又体现出各解放区的联合。主任由中央指派的工委常委董必武担任，副主任由各中央局推荐，正副主任均需经财经会议选举。办事处会议由主任定期召集各副主任，各组组长、秘书处长、研究室主任及其他指定人员出席，以主任为主，遇主任缺席时，指定一名副主任为主，办事处作出的决策代表了中央工委及中央对各解放区中央局和参政机关有直接的领导作用。同时，实行报告制度，办事处主任在与副主任研讨的基础上须向中央及中央工委报告工作。1948年3月中央工委加强了报告制度，规定中央工委对于下级发出的一切有关政策及策略性质的指示及答复，不论属于何项问题均须同时发给中央一份。⑤中央档案馆编：《中共中央文件选集17册》，中共中央党校出版社，1989-1992：132。

这种独特的机构设置一方面有着极大的工作灵活度，“除特别重大的问题需经中央及工委会讨论并通过中央局执行外，在一般经常的行政问题上，可直接指挥各解放区的财经办事处执行之。”⑥中央档案馆编：《共和国雏形：华北人民政府》，西苑出版社，1999：285。办事处能够代表中央对各解放区相关工作进行安排，从而极大地配合了党中央的军事斗争和土地改革，为搞好解放区内部经济事务做好准备。但另外一方面，由于交通、通信等条件的限制以及各解放区战事进度不一，办事处的工作范围仅限于华北解放区，4月份正式成立之后直到11月份各成员才全部到位，到1948年6月结束，“名义上存在虽有一年，实际摆开摊子工作不过半年，绝大部分时间是花在会议中。”①中央档案馆编：《共和国雏形：华北人民政府》，西苑出版社，1999：305。并且办事处在贸易、交通、工业等领域的工作力度和成绩不够明显，“问题的根本解决条件尚未成熟，所以只能枝枝节节的解决。”②《董必武年谱》，中央文献出版社，1991：317。

显然，解放战争初期共产党的财经工作刚刚开始由地区性、分散性向全国性、整体性迈进，办事处作为一个派出机构，具有很强的联合和临时的性质，机构自身的权威约束性不够，政策实施的外部条件达不到，随着战事的不断发展、中央机构的合并，客观上对财经工作的要求提高，办事处无法承担起领导所有解放区的财经工作重任。

二、以党中央部门直接领导

1948年4月毛泽东率领中央机关与刘少奇及中央工委在晋察冀会合，中央工委完成使命，5月中共中央发布《关于改变华北、中原解放区组织、管辖境地及人选的决定》③中央档案馆编：《中共中央文件选集17册》，中共中央党校出版社，1989-1992：280。。同时中央工委即行撤销，由工委直属的华北财经办事处随之取消。解放战争的战略反攻阶段顺利进行，国共之间的力量对比发生扭转，三大战役即将开始，需要充分的后备物质资源作保障，对财经工作的统一要求越来越迫切。6月中央财政经济部（以下简称“财经部”）正式成立，董必武任部长，薛暮桥任秘书长，副秘书长杨放之。原属工委的华北财经办事处所经事务由财经部办理。其主要职能是在中央领导下审查并指导各解放区的财政经济政策；研究各解放区执行财政经济政策的方法和步骤并予以指导；收集、整理、保管有关财政经济的各种材料，并作有计划的调查统计；在中央决定下，调剂各解放区间的财政收支及财政经济关系；研究统一各解放区财经工作的方法和步骤，筹备中国人民银行基金和统一发行工作。④中共中央组织部编：《中国共产党组织史资料1921-1997第4卷（上）全国解放战争时期（1945.8-1949.9）》，中共党史出版社，2000：70。财经部受中共中央的直接领导，暂以研究工作为中心。

与此同时，石家庄的攻克使得华北解放区整个连为一体，政治机构统一的条件已经具备。为适应解放战争迅速扩大的需要，增强支援前线的力量，晋察冀和晋冀鲁豫两个解放区党政军财走向统一，财经部部长董必武以华北联合行政委员会主席的身份承担了筹备召开华北临时人民代表大会、合并晋察冀和晋冀鲁豫两边区政府、建立华北人民政府的任务⑤《董必武传》，中央文献出版社，2006：59。。因此，财经部实际上在中央军委副主席周恩来的直接领导下工作⑥《薛暮桥回忆录》，天津人民出版社，2006：139。，是当时党中央统一领导财经的机构。中国人民银行成立后，周恩来亲自掌握货币发行权，决定如何在各中央局和各野战军之间分配，以应对国统区币制改革失败引发的物价疯狂上涨，保证前线军费开支。周恩来经常要求财经部提供经济方面的材料，调研全国经济状况，并在必要时与时任华北财经委员会主任的董必武和主持东北财经工作的陈云商讨，为其做出决策提供支持。

然而，财经部以“研究性职能”为主，各解放区的财经问题依然较为独立，财经部无法制定适用于各解放区状况的财经政策。金融、财政、贸易统一将牵涉到各解放区财政收支的审核及相互调剂，贸易和货币关系的调整以及金融贸易的管理等许多具体问题，必须成立与各大解放区财经机构密切结合的领导机构。8月2日的中共中央工作会议上，董必武就财经工作提出“各地要求币值统一，财政也必须统一；生产建设也应统一；如果金融、财政、贸易统一起来，必须有统一的机构。”①《董必武年谱》，中央文献出版社，1991：311。而这时，建立财经工作的实体运行机构的可行性也已具备。

1949年初三大战役结束，中共力量已呈压倒性态势，接管北平之后工作重心开始由乡村转移到城市，随着接管区域不断扩大，各地相互之间的联系更加密切，如何使新老解放区在支援前线、将来的经济社会建设等方面达成一致，统一工作成为摆在中共面前必须解决的问题。1月27日中央财经部发布统一财经工作的意见，认为“过去的财经工作，一切都由地方经管，中央只在方针上和计划上加以指导，这种方法在现时革命战争快要在全国范围内胜利，中央政府行将成立之际已不适合。”应“建立一个比较充实的、健全的中央财经工作领导机构，现存的中央财经部太弱，不能负此责任，中央财经部名义可取消，各区必须推财经负责人到中央，中央另组一个财经委员会。在财经委员会下再分设财政部、经济部及人民银行等。”在财政、金融、贸易、工业上保证中央统一领导。②中央档案馆编：《共和国雏形：华北人民政府》，西苑出版社，1999：318。3月20日中央发布《关于财政经济工作及后方勤务工作若干问题的规定》，明确指出“在分区经营的基础上，在可能与必须的条件下，有重点地、有步骤地走向统一”，为保证实施在新老解放区的新的财政经济工作，“中央应即成立财政经济委员会，首先与华北财政经济委员会合并，并加入东北、华东、西北、华中各区财政经济负责人为委员，依靠华北政府各部及其直辖的各省市，进行业务”。③中央档案馆编：《中共中央文件选集18册》，中共中央党校出版社，1989-1992：185。中共七届二中全会后讨论了党的工作重心由乡村移到城市的问题，提出要立即开始着手各项建设事业，一步一步地学会管理城市和建设城市，并将恢复和发展城市中的生产作为中心任务。7月中央财经委员会（以下简称“中财委”）召开成立会议，由中共中央财政经济部与华北财经委员会合并组成，暂时由军委会领导，中央人民政府成立之后就交给政府。④朱佳木：《陈云年谱（上）》，中央文献出版社，2015：726。

中财委是中央的财经参谋部和具体工作的指挥机构，这种综合性的业务实体机构实际上就等同于国家的财政领导机构。与财经部相比，机构更加庞大，除正副主任、正副秘书长之外设有六局一处，下属十三个处、行、署、部、会；人员更加充实，主要由原中央财经工作部和华北财经委员会的干部合并而成，包含多个解放区财经部门的工作负责人，共五六十人；任务更加繁重，面临的财经问题已经随着中共接管区域的不断扩大而往往带有全国性，在工作重点上由以前的支援前线为主转向了恢复和发展生产上。中财委时期各项工作需要报告中央，关系重大的事务如公债问题就需要与中央进行讨论，并争取专家意见才能决定。⑤《陈云传（上）》，中央文献出版社，2005：630。

中财委的成立体现出新政权未建、财经统一先行的时势特点，共产党需要快速稳定由国民党败走之后留下的经济摊子，以防止市场混乱、民心不安，还要迅速从以乡村为中心的工作模式转为以城市为中心、城市领导乡村的工作模式，为新政权的建立奠定基础。然而，由于此时各解放区之间财经情况不一，有些地区军事战争仍在继续，需要有一定的自主权，因此各解放区财政经济委员会或办事处，除华北外，依然保持相当的地位，照旧执行其原来业务，与中央实行分权分工，且中央一切命令，必须经过各区财委会，中央与地方需要相互配合。①《陈云文选第1卷》，人民出版社，1995：390。

三、通过政务院党组间接领导

1949年10月新中国成立，实行议行合一体制，中央人民政府委员会具有最高权力，任命周恩来为政务院总理，统领经济工作，中财委过渡成为政务院的组织单位，指导财政部、贸易部、重工业部、燃料工业部等部门工作，陈云被任命为政务院副总理兼财政经济委员会主任，事实上主抓财经工作。建国初期由于党政不严格划分，过渡之后的中财委不仅是党内领导财经工作的最高机构，同时还是政务院主管经济工作的机构，既在行政上对政务院负责，同时在党的系统中对上一级党的机关负责，因此实际上新中国刚成立时领导国家财经工作的机构是“一套人马，两块牌子”。

中财委内部运行主要通过每周召开委务会议，讨论各部提出的重要问题和全国性财经问题。重要的专业性会议报告须由政务院政务会议批准通过，交各部执行。全国性问题如发行公债，则须政务院向中央人民政府委员会提出提案，在中央人民政府委员会会议上讨论才能通过。中共中央对财经工作的领导主要体现在中财委定期向中央人民政府内部党的最高领导机构——政务院党组干事会报告，后者再向中共中央报告。②《中共党史资料第69辑》：124-136。这样的话，实际上党中央与中财委之间增加了一层党的组织，党中央的约束力主要通过报告制度来实现。

此时，毛泽东和中共中央非常关注财经问题，政治局会议经常讨论财经工作，中央已经认识到党对财经工作的非直接领导，中央电示“各中央局主要负责同志必须亲自抓财政金融经济工作，各中央局会议必须经常讨论财经工作，不得以为只是财经业务机关的工作而稍有放松，各分局、大市委、区党委亦如此。”③毛泽东1950年5月20日关于财经工作给饶漱石等的电报。

四、党内直接领导

1952年11月为适应全国大规模经济社会建设的新形势，加强中央统一领导，中央人民政府行政机构进行大规模调整，一方面将各大行政区人民政府或军政委员会改为中央人民政府行政委员会作为代表中央人民政府在各该地区进行领导与监督地方政府的机关，另一方面调整和增设中央机构，成立中央人民政府国家计划委员会，与政务院平行，负责审查、草拟和核定计划的工作，由高岗兼任主席。这样，从行政系统中财经工作一分为二，提高了中央人民政府对财经工作的统筹。相应地，“政务院党组干事会”随之进行了改组和扩大，更名为“中央人民政府党组干事会”，为中央人民政府内部党的最高领导机构，中共中央对财经等行政事务的领导仍然是通过这一级来完成。12月政务院财经委员会由于“新税制”的问题引发了中央对财经工作“分散主义”的不满，1953年3月中央出台了《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》，决定撤销“中央人民政府党组干事会”，并规定“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。”并且“今后政府各部门的党组工作必须加强，并应直接接受中央的领导”。“今后政务院各委和不属于各委的其他政府部门一切主要的和重要的工作均应分别向中央直接请示报告”。①《建国以来重要文献选编第4册》，中央文献出版社，1992-1998：67。同时还加强归口管理，4月中央发布《关于中央目前工作方式的决定》和《关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定》，认为中财委所属单位大为增多，而在财政、金融、内外贸易方面的领导任务今后又将日益繁重，因此对中央人民政府所属的财政经济部门的领导隶属关系做出调整，高岗、李富春、贾拓夫负责国家计划、工业工作，陈云、薄一波、曾山、叶季壮负责财政、金融、贸易工作，邓小平负责铁道、交通、邮电工作，邓子恢负责农业、林业、水利等，饶漱石负责劳动工作和工资问题。②朱佳木：《陈云年谱（上）》，中央文献出版社，2015：748。即“五口通商”。这样，在党的系统内，财经各部门党组与中共中央之间的中央人民政府党组干事会消失，政务院各委和不属于各委的其他政府部门一切主要的和重要的工作都应分别向中央直接请示报告。③《刘少奇传（下）》，中央文献出版社，1998：680。在行政系统内部财经工作一分为五，分别直接对中央人民政府委员会负责，从而保证了中央能够加强对财经工作的集中直接领导。

五、党中央小组机制领导

1954年6月，全国人大召开前夕，中央人民政府行政组织再次调整，撤销了各大区中央人民政府行政委员会，变为由之前的中央人民政府委员会及其下属政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署和国家计划委员会共同组成。全国人大颁布宪法后，国务院作为国家最高行政机关，国家计划委员会成为国务院组成部门，原属政务院的中财委由国务院直接领导。1954年高饶事件的爆发使得中央收缩了一部分地方权力。1956年国际上发生了波匈事件，国内零食、猪肉等问题使得国家建设与人民生活之间的矛盾问题凸显出来，中央非常重视，毛泽东发表了《论十大关系》，其中提到改革中央与地方的关系，扩大地方的权力，让地方办更多的事情，发挥中央和地方两个积极性。八届二中全会上集中讨论了国际国内形势以及国家建设与人民生活之间的矛盾问题。因此，国务院提出要改革工业、商业、财政管理体制，并制定了《关于改进国家行政体制的决议（草案）》。提出在社会主义改造已经取得决定性的胜利之后，各地方已经能够集中力量来管理和发展经济、文化事业。这就有必要和可能适当地扩大地方的行政管理职权，充分发挥地方的积极性，同时，使中央机关能够更好地集中注意力于主要工作方面。

为更好地研究国务院这一决议，集中力量加强对财经工作的统一领导，1957年1月10日，中共中央发出《关于成立中央经济工作五人小组的通知》，由陈云、李富春、薄一波、李先念、黄克诚组成，陈云任组长，在中央政治局领导下，统一领导全国的经济工作。①朱佳木：《陈云年谱（中）》，中央文献出版社，2015：520。五人小组属于非编单位，成立后第一位的工作是改进经济管理体制，正确处理中央同地方、企业的关系，进一步调动地方和企业发展生产、建设国家的积极性。②《陈云传（下）》，中央文献出版社，2005：1071。小组成立后着手研究国务院此前制定的，并形成了《国务院关于改进工业管理体制的规定》《国务院关于改进商业管理体制的规定》《国务院关于改进财政体制和划分中央和地方对财政管理权限的规定》，在八届三中全会上通过，经国务院内部讨论提交给全国人大通过。由此，五人小组掌握着国家的最高经济决策权，并接受党中央的领导，因此，五人小组的形成与国家经济建设需求密不可分。国务院下的财经工作部门相互分立，而为了改革国家经济管理体制需要统筹协调各个财经部门，减少相互之间的摩擦和协商成本，提高研究工作和改革工作的效率。五人小组直接对中央负责，有实际最高决策权，由国务院具体实施，这种小组决策形式的优势使得中央能够直接把握财经工作，有利于更好地贯彻实施中央的决策命令。

综上所述，从1947年成立华北财经办事处到1957年成立中央经济工作五人小组，财经工作在党处理的事务中始终受到高度重视，在战争年代财经工作是支援前线的保障，战争胜负分明之时财经工作的健全是为新政权的建立奠定基础，新政权建立之后财经工作成为保持社会稳定、建设社会主义的基础。相应地，党领导财经工作的机构最开始是华北财经办事处的临时派出机构。到成立中央财经部时由于胜利的不断扩大使其缺点很快暴露，于是建立向新政权过渡的中央财经委员会。在建国之前中财委属于党内财经最高领导部门，建国之后由于政治体制的原因，中财委既是党内财经领导部门同时也是国家行政系统最高财经部门，党中央对其领导主要由请示报告制度来体现，从党政系统进行了改革使得财经部门分散，而领导体制向中央集中。同时，随着社会主义建设对财经体制改革的要求，使得原来分散的财政部门无法完成统一改革经济管理体制的要求，于是建立起中央经济工作五人小组，从而既在行政系统上弥补了各财政机关分立的不足，又在党内形成统筹经济工作的非正式机构，提高党对财经工作的统一领导。

1947年至1957年是中国社会剧变的十年，也是中国共产党实现从革命到掌握政权的关键十年，理解当下中国政治运行中的规律与特点离不开对其历史渊源的考察。五人小组以党内高层小组的形式确立最高经济决策机构，研究和决定经济大政方针，并由国务院落实，从而使党对经济工作的领导在具体机制上确立下来。党的权力与行政权力之间明确分野，既体现了党对国家重大方针的领导又符合党与行政机关之间在具体事务工作机制上的相互独立，维护宪法权威。实践证明这种机制符合中国社会主义民主政治建设，有利于社会主义经济建设迅速开展。这种小组机制的领导方式虽历经起落，但1992年恢复设置后一直运行平稳至今。

［1］周望.中国“小组机制”研究［M］.天津人民出版社，2010.

［2］朱佳木.当代中国史理论问题十二讲［J］.马克思主义研究，2016（7）.

［3］中央档案馆编.中共中央文件选集16册［M］.中共中央党校出版社，1989-1992.

［4］刘少奇传（下）［M］.北京：中央文献出版社，1998.

［5］中央档案馆编.中共中央文件选集17册［M］.中共中央党校出版社，1989-1992.

［6］中央档案馆编.共和国雏形：华北人民政府［M］.北京：西苑出版社，1999.

［7］董必武年谱［M］.北京：中央文献出版社，1991.

［8］中共中央组织部编.中国共产党组织史资料1921-1997第4卷（上）全国解放战争时期（1945.8-1949.9）［M］.中共党史出版社，2000.

［9］董必武传［M］.北京：中央文献出版社，2006.

［10］薛暮桥回忆录［M］.天津：天津人民出版社，2006.

［11］中央档案馆编.中共中央文件选集18册［M］.中共中央党校出版社，1989-1992.

［12］朱佳木.陈云年谱（上）［M］.北京：中央文献出版社，2015.

［13］陈云传（上）［M］.北京：中央文献出版社，2005.

［14］陈云文选第1卷［M］.北京：人民出版社，1995.

［15］中共党史资料第69辑［M］.

［16］建国以来重要文献选编第4册［M］.北京：中央文献出版社，1992-1998.

［17］朱佳木.陈云年谱（中）［M］.北京：中央文献出版社，2015.

［18］陈云传（下）［M］.北京：中央文献出版社，2005.