农村承包土地经营权抵押贷款风险控制模式分析与对策

□ 刘佳翰

2015年8月10日，国务院出台了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号），赋予“两权”抵押融资功能，并允许开展试点工作。在实际操作中，农村承包土地经营权能否真正起到抵押担保作用，仍是争论的焦点问题。绝大多数银行机构认为单纯的土地经营权抵押贷款风险很大，在实践中大多以其他担保方式为主要担保方式，政府部门也探索了相应的帮助银行降低风险的政策措施，但成效不够明显。

一、农村承包土地经营权抵押物处置分析

（一）抵押权人的优先受偿权实现难度大。

当土地经营权抵押贷款不能按期偿还时，按照《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》精神，土地经营权可在农村产权交易所挂牌交易，将抵押的土地经营权转让给他人，所得价款由试点银行优先受偿。但在实际处置抵押物时，面临一系列问题。一是处置难度大。依据目前的法律法规（《担保法》第37条、《物权法》第184条），农村集体土地使用权不能用于抵押。虽然全国人大授权试点地区暂时调整实施物权法、担保法部分条款，允许以农村承包土地抵押贷款，但最高法院并没有明确的司法解释，也没有成功的司法案例。二是处置限制多。根据《土地管理法》第15条第2款规定，“农村土地流转须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意”，即在处置环节银行处于弱势地位，无法有效介入再流转的价格决定、承租人的选择等环节，处置收益难以保障。如果通过法律诉讼即使胜诉后也往往难以执行。三是处置收益难保障。现阶段农村承包土地仍是农民基本的生活保障，农民因土地经营权抵押而失地，将会产生较严重的政治风险。实际情况是，比如在江苏省“优先受偿”的前提是在不损害原承包人利益情况下，即转让所得价款要优先偿还土地租金。

（二）抵押物剩余价值较小。

本文仅考虑流转的承包土地的经营权抵押贷款的情形。因为中国人均耕地面积较少，在经济发达地区土地经营权主要以流转形式向经营者出租，农户直接以家庭承包土地向银行申请贷款的非常少。流转的承包土地的经营权价值一般为：年承包土地平均收益×经营剩余期限+地面附着价值。农村承包土地的经营权与财产权如房产不同，其抵押、转让的仅是经营权，通俗地讲，如果这块土地没有人经营，那就没有任何价值。根据以上公式，流转的承包土地处置时已无人照料，所以这部分价值归零。同时银行机构也难以获得地面附着物价值。承租人无力偿还贷款一般与拖欠下一期租金同时发生，农户消息传播较为快速，先于银行变卖地面附着物。另外，预付租金剩余价值也几乎为零，粮食种植承租者预付租金往往较短，一般为一次生产周期即半年或不长于一年，随着农作物成熟，租金价值消失。即使缴纳多年租金的，承租者也要经营到预付下一期租金前。所以土地经营权价值一般不包括租金，即使预先缴纳的，之后也要按期付给农户。

综上所述，虽然法律赋予试点地区银行机构有权优先处置抵押物，现实情况是不仅处置难度大，而且更为关键的是抵押物变现时实际价值非常小甚至为负，因为需要考虑扣除抵押处置成本和所需向农户支付的租金。而且由于农业的高风险特征，土地经营权抵押贷款必定需要其他有效的风险控制措施。

二、政府参与的风险控制模式分析

目前对于农村承包土地的经营权抵押贷款，政府参与的风险控制模式主要有以下三种。

（一）“土地经营权抵押＋政府设立风险补偿资金”模式。目前大部分试点市均设立了风险补偿资金，当土地经营权抵押贷款出现风险时，对贷款风险进行补偿。一般按抵押贷款余额的4%左右设立风险补偿基金，抵押物处置后的贷款本息损失，由基金和银行机构分别承担50%。但实际情况是运用风险补偿资金进行补偿的情形较少。由于风险补偿资金规模一般较小，银行知道政府补偿不可能完全到位，所以在发放经营权抵押贷款时每笔都要求借款人追加房产抵押或自然人担保，而政府知道银行要求担保后，则不愿意进行补偿，事实上也不需要动用补偿资金，因为发生风险后银行可先追究担保人的担保责任。另外如果银行要求补偿，则须提供贷款尽职调查的证明材料，审核通过后方可获得补偿。

（二）“土地经营权抵押＋政府性担保公司担保”模式。政府性担保公司与银行机构合作，对土地经营权抵押贷款进行担保，一般由银行和担保公司按照2：8比例进行风险分担，担保费率在1%－1.5%之间。担保公司参与贷前调查，一旦发生风险，担保公司先行代偿，然后再处置反担保物或向反担保人追偿。与风险补偿模式相比，此模式可以较好保证贷款安全性。但此模式下政府承担了较大的风险，主要是道德风险。当借款人能提供有效的担保时，银行机构则会直接发放贷款，而当借款人无法提供有效的担保时，银行机构则会要求借款人找担保公司担保，此时担保公司承担的风险相应增大。所以此模式要求担保公司具有较强的风险识别和风险管理能力。

（三）“土地经营权抵押＋保证保险”模式。该模式是指农业保险投保人在申请土地经营权抵押贷款的同时投保贷款保证保险，保险公司为借款人提供贷款保证保险，银行机构贷款违约风险得到相应的分担。例如“农业保险贷”，由银行与财政部门、保险公司联合推出，主要面向连续投保2年以上农业保险并有贷款需求的农业经营主体，借款人贷款金额控制在当年已购农业保险金额的80%以内。贷款保证保险的保险金额为贷款金额的30%。银行与财政部门共同设立风险补偿资金池，比例约为0.68：1。当借款人无力偿还贷款时，分别由资金池、银行、保险公司按照60%：10%：30%比例承担贷款本息损失。在此模式下，银行实际的风险分担比例约为50.8%。如果银行不追加其他担保方式，则会面临很大的风险，所以该模式下银行实际发放的贷款较少。另一方面，借款人的融资成本除了贷款利息外还需要保险费约贷款金额的1.1%。

三、建议

（一）完善风险补偿和缓释制度。加大财政资金扶持力度，足额拨付风险补偿资金，消除银行机构后顾之忧。对农村承包土地的经营权抵押借款人实施财政贴息，在降低融资成本的同时进一步构建风险缓释机制。

（二）完善政府性担保机构运行机制。政府性担保机构要建立市场化的运作机制，鼓励银行机构入股，规范经营管理，减少政府行政干预，提高抗风险能力。

（三）完善农业保险体系。目前政策性农业保险商业化倾向明显，应全面重构政策性农业保险体系，提高农业保险理赔率，拓宽农业保险险种，创新农产品价格指数保险，增强农业御险能力。

（四）完善金融监管政策。实行差别化金融监管政策，对于开展农村承包土地的经营权抵押贷款的银行机构，金融监管部门要适度放宽其存款准备金率、风险容忍度，以提升银行的放贷积极性。