规制变革的政策困境与国家共同体的构建短板

现代国家遭遇到的共同难题之一，是渴望规制变革有余而探究规制变革发展路径不足。单一激发规制变革的热情而提不出合理的规制变革思路，只可能更削弱理性的规制变革方向。阻碍规制变革良性发展的关键因素是：支持破解规制变革政策困境的国家共同体的构建存在短板，包括国家共同体的共同性、构成性及规定性等本质特性构建的缺失，导致政策悖论、政策惯性、政策失灵等规制变革的政策困境很难得到有效解决。

目前，国际社会规制变革可持续性存在的问题表现在两个方面，一是规制变革被选票政治所绑架，追求即时利益的短视效应，不可持续性体现为变化性；二是规制变革存在体制惯性，维护既得利益的偏好效应，不可持续性又体现为不变性。这两种不可持续发展的后果都会撕裂规制变革的有效共识和行动力。规制变革具有不可持续性的问题实质，是规制变革镶嵌于其中的国家共同体构建的缺失。国家共同体具有传统与现代之别，“由于世界体系未形成，传统国家更多的是一种文化共同体，其核心是基于共同的血亲文化而产生的伦理关系。而在世界体系中的现代国家，则主要是一种政治共同体，其核心是基于利益分化而产生的权力关系”［1］。

与传统国家作为文化共同体的裂变性特质相比，现代国家政治共同体的本质特征是调和性，维护社会有序发展是其基本职能。但这一基本职能的拥有和能力的提升，需要基于具体制度环境的发展任务进行相应具体特性的构建和实践的强化。能够体现国家政治共同体调和功能的具体特性包括共同性、构成性和规定性等。国家政治共同体赋予规制变革最大的发展资本，在于把多元具体利益目标指向的规制变革纳入国家发展战略，既为规制变革提供源源不断的发展资源，又可调控规制变革的进程和力度，使规制变革有序进行。现阶段，国际社会缺失国家政治共同体的构建具有一定的普遍性，突出表现为，国家发展面临多元危机时，对此的解决之道居然呈现截然相反的差异，国家撕裂的状况不言而喻。缺失国家共同体的保障，规制变革遇到的阻力可想而知。因此，面对国家共同体的发展现状，现代国家规制变革的一个首要任务就是要注重弥合已经分化的国家共同体，没有这方面的制度设计及实践举措，规制变革的成效将大打折扣。

除了国家共同体之外，基于对市场机制和社会自治的信任，具有管制或整合功能的共同体，包括部门共同体、行业共同体、区域共同体、产业共同体等社会组织单元也被赋予过多的期待，其结果如何呢？由于“共同体几乎能围绕任何利益或特征而形成”［2］(P199)，对需要借助集体的力量解决最大范围的共性难题，并不是专门应对原子化社会特殊利益的特殊共同体就能解决的，承担社会性规制的共同体，“只可能是（而且必须是）一个用相互的、共同的关心组织起来的共同体；只可能是一个由做人的平等权利，和对根据这一权利行动的平等能力的关注与责任编织起来的共同体”［3］(P186)。在现实层面，这样的共同体只能是可以提供最大利益公约数的国家共同体，而恰恰是这个最能体现凝聚社会性规制政策共识行动力的国家共同体构建的缺失，使社会性规制政策出现决策与执行的困境，不仅影响国家治理过程中单个社会性规制政策的实施成效，而且更为严重的是，长期积累的低效或无效的社会性规制政策会形成变革社会性规制政策的社会心理，即“去中心主义”式的变革主张很容易博得公众认同，并成为觊觎国家规制权的“权力捕获者”的“杀手锏”。

由此可见，现代国家遭遇到的共性难题之一，是渴望规制变革有余而探究规制变革发展路径不足。单一激发规制变革的热情而提不出合理的规制变革思路，只会削弱理性的规制变革方向。阻碍规制变革良性发展的关键因素是：支持破解规制变革政策困境的国家共同体的构建有短板，包括国家共同体的共同性、构成性及规定性等本质特性构建的缺失，导致政策悖论、政策惯性、政策失灵等规制变革的政策困境很难得到有效解决。

一、规制变革的政策悖论呈现国家共同体的共同性构建短板

规制产生和变革的动力之一，源于发挥以市场与政府等为核心主体在社会资源配置中的功能作用及纠偏其中存在的缺陷。从政府层面说，“良好规制的核心行政能力是选择效果最好和效率最高的政策工具，不管它是管制性的还是非管制性的”［4］(P17)。规制政策工具要达到“效果最好和效率最高”的目标，至少包括市场趋利的经济目标、政策指向的社会目标、政府代表国家所瞄准的政治目标。在这三大基本目标中，经济目标和社会目标构成各种规制理论和实践中最为关注的两大显性目标，规制变革的需求也主要是在实现这两大目标运行机制的此消彼长中得到变更和推动。政府规制主要服务于市场机制的经济利益立场，纵然一些政府规制也会着力于实现市场无法兼顾的社会利益，但主要是通过这一弥补手段，为市场经济的发展创造良好的社会生态环境，对于政府而言，追求经济利益是目的，社会福利仅是手段。这正如一些学者指出的：“政府（或规制机构）利用国家强制权对微观经济主体进行直接的经济、社会控制或干预,其规范目标是克服市场失灵,实现社会福利的最大化,即实现‘公共利益’,而实证目标是实现利益集团的利益。”［5］

从现代人类社会发展的文明程度来看，尽管经济利益和社会福利都无法完全达到惠及最大多数人的利益程度，但都是整个社会发展所需和致力追求的。市场要维护的经济利益与具有利益指向性的社会福利在实践层面往往呈现发展的不相容性，集中表现为“政策悖论”问题。“政策悖论”是激发规制变革的动力之一，但并不是所有的“政策悖论”都能激发有效规制变革，原因在于，对制约经济和社会发展的“政策悖论”的核心问题或主要矛盾，如果没有清楚的认知定位，就会导致规制变革的方向出现偏差，规制变革的举措无力、低效甚至出现原则性的错误。

目前，对“政策悖论”的认知多见于政策过程环节的定位，对“政策悖论”的描述具有代表性的是“公共政策领域处处存在着矛盾和悖论，其中政策目标之间、政策手段之间、政策目标和手段之间、政策目标和结果之间、政策手段和结果之间等的悖论关系非常普遍”［6］。显然，这类从政策组成体系中认识“政策悖论”的定位思路，关照到“政策问题就是社会公共问题”［7］(P47)的多样性、复杂性的显性特质，对引导规制变革具有激励作用。但仅仅从政策体系中观察规制变革，存在的问题就是把规制变革的社会资本当作一个有限的量，在有限的时空内，有效的规制变革，只能选取具有“利益偏好”的政策选择，这就必然产生如何解决这类政策选择的“合理性”问题，即是规制变革的问题。

对此，“从国外的经验看，解决规制中存在的问题的基本思路有两条，一是放松规制，引进竞争机制，另一条是把激励机制引进规制，对规制进行改良”［8］(P280)。这两种方法的共同特点都是力图通过激发规制动力，“迫使规制对象在社会福利最大化的点上进行生产，最终达到资源的优化配置”［8］(P280)。但往往“政府的规制政策在执行过程中发生偏差，致使政府的目标难以奏效，甚至事与愿违”［8］(P280)，在变革不可或缺的情况下，规制变革存在的首要问题是人为使规制目标不相容，但在现实生活中，诸多规制目标都是有效规制的检测标准。其次，尽管规制变革有解决问题的轻重缓急，但并不等同于规制变革政策的偏好选择的合理性。这两个关于规制变革问题的实质都指向同一个问题：对规制变革深层次的“政策悖论”认知不清，导致规制变革无的放矢。

有效规制变革需要着力解决的“政策悖论”到底是什么？以2017年国际社会发生的两个事件为例，可能一目了然。一是由委内瑞拉政局危机反映整个拉美地区国家危机的根源，与拉美及国际社会诸多资源型国家一样，委内瑞拉没有建立具有国家发展战略的健康生产体系，这是导致委内瑞拉现如今社会动乱的根源之一。二是特朗普新政的“政策悖论”，“特朗普新政的核心是以‘美国优先’的全球利益再分配，因此无论是就业政策、产业政策、贸易政策、能源政策以及外交政策无不与所谓的纠偏‘全球化轨道’为出发点。然而，进一步分析来看，特朗普新政存在着诸多悖论，对美国经济也蕴藏着巨大的政策性风险”［9］。这些悖论包括“贸易保护主义与‘新的贸易创造’之间存在冲突；大规模财政刺激与货币收紧政策之间存在冲突；放松金融监管与回归实体经济之间存在冲突”［10］。委内瑞拉紧张的政局与美国危机四伏的经济政策，尽管属于两类不同性质的社会问题，但呈现的共性问题是，政策规制缺失对国家发展的核心价值维护的关注，缺失能够担当弥合利益分化的政见并整合有效行动力的国家共同体的共同性构建。

社会学家滕尼斯对共同体的界定是：“共同体作为与社会相对的一种生活，特指那种凭传统的自然感情而紧密联系的交往有机体；‘共同体’和‘社会’虽然都属于人类的共同生活形式，但只有‘共同体’才是真正的和持久的共同生活，而‘社会’不过是暂时的和表面的共同生活。”［10］（P54）对于像国家这一政治共同体的共同性，亚里士多德甚至提出更高的要求，即“政治共同体的确立应以高尚的行为为目标，而不是单单为了共同的生活”［11］（P128）。据此可知，如果把国家这一政治共同体作为“单单为了共同的生活”保障功能，就违背了国家共同体的特质作用要求，产生的直接危害就是国家这一共同体易沦为了维护所谓的“共同生活”的“公共利益”而偏离“应以高尚的行为为目标”的国家战略，规制变革的政策悖论就体现了这方面的问题。

近年美欧大选的共同现象，就是作为政治生活中的主流政党内部出现不同程度的分化，并受到来自独立党特别是右翼政党的竞选挑战，导致“西方政党政治遭遇的困境，不仅可能给国际体系建设和国际协作带来重大障碍，而且严重影响了这些国家自身的发展”［12］。其原因不仅在于民众对于西方传统主流政党轮流执政下规制变革政策的低效或无效的失望甚至愤怒，还有对诸如社会福利这类非排斥性的公共利益，出现质疑社会福利的公共性及供给的有效性等问题。这类问题无疑反映了社会渴求国家对有缺陷的社会保障体系进行改革，在这一背景下，导致反建制、反中心、反传统的改革方案易于成为“可能产生有效变革”的尝试选项，但这类违背国家共同体核心价值原则的实施政策，其结果只可能以国家的名义损害国家共同体的共同利益，导致规制变革的政策悖论呈现国家共同体的共同性构建短板。

二、规制变革的政策惯性呈现国家共同体的构成性构建短板

政策存在惯性的困境，是导致国际社会规制变革出现低效或无效问题的又一重要根源。政策惯性的特质不仅体现在已有政策影响的长期性，还体现在一定时间段内政策惯性构成要素相互之间的冲突导致政策规制成效的不确定性。以欧洲实施的多元文化政策的情况为例，在社会人员流动性加剧，移民接纳国实施“多元文化政策”本身并不具有太大的不妥争议，但为何欧洲多国实施多元文化政策出现失败，且目前难以找到破解之道。解答这一问题，首先要弄清楚两个基本事实：一是“多元文化政策”实施的目的，二是变革这一失败政策要面对的最大难题。

实施“多元文化政策”的目的，是通过倡导“尊重和包容”不同的文化，达到接受和共存必须遵循的两方面原则：一是这里的“尊重和包容”应有双向要求，即接纳国或地区的文化与外来文化相互“尊重和包容”彼此的核心价值，因为核心价值是这些文化成其为本身的根本，这是多元文化相互“尊重和包容”的认同基础；二是为了实现多元文化共同生活的目的，多元文化政策还必须担负多元文化融合的任务，外来文化要在学习和接受新文化中融入新的生存环境，新的生存环境要为外来文化者提供创建和融入的机制。多元文化认同和融入，要镶嵌于一定的制度环境中，包括制度内环境和制度外环境。制度内环境的价值、组织、制度并不仅指文化融入国原有社会制度的基础部分，它还包括为了迎接多元文化融合的发展任务，进行制度内环境的再造。这一再造的中心，就是基于共同利益、共同命运、共同责任考量的共存共同体的构建，这一构建只可能在多元文化交往、融入、认可、接受的互动过程中进行学习形塑，而能够推动这一学习形塑意识的培养和能力提升的前提和动力，需要进行融入前的引导、融入中的强化、融入后的反馈和调整。为了避免多元文化间的无端排斥，实现多元文化间的良性融入，就要推动创造学习与强化融入的意识、机会和能力。这就是政策规制体现融入共同体的构成性的特质要求。

多元文化政策之所以在欧洲诸多国家宣告失败，其中一个重要原因是形塑融入共同体的构成性规制政策缺失。政策的构成性是指“公共政策在国家管理层是引导社会发展方向的战略、国策；在公共管理层处于规范政府行为、解决社会问题、培养公民人格的核心地位”［13］。与“规范政策行为、解决社会问题”相比，政策在“培养公民人格”的构成性功能方面常常被忽视，而“公民人格的培养”恰恰是构成保障实施政策规制共识和行动力的内在制度环境的基石，宽松和妥协的多元文化政策表面呈现人道主义的文化多元共存的包容性，但存在巨大隐患，缺失遵循共同行为规范的要求，也就意味着需要强化多元文化各自生存的模式、空间及渠道。固化共同生活空间、社会资源分配与占有的机会及份额，会阻断增加共同体竞争活力的社会流动资本，多元文化政策惯性也会助长和积累共同体的割裂意识。一旦这类政策惯性遭遇制度外环境不可预测或不可控的突发事件，继而激发公民们检视身边政治或非直接相关利益的缺失程度，加重政策规制成效无力或低效的认知感，国家共同体的撕裂就不可避免。

政策惯性一旦形成，开启规制改革大致会遭遇以下三个方面的变革难题。

一是如何消解规制变革的惰性问题。政策惯性导致规制变革的迟滞，使得规制变革动力不足，呈现规制变革的政策惰性。“政策惰性，实质上是一种决策主体对政策调整的惰性反应。较为突出的表现是有些被人们普遍认为是不正确的政策方针，但却迟迟不见有修正或推翻的迹象，除了政策反馈系统不灵验或有些客观困难的情况外，主要的原因之一是各种决策者对具体的政策方针实施效果不够敏感，不能在只出现较小的漏洞时就觉察到政策的失误，并迅速采取措施；主要原因之二是对政策失误的证明，一般要在付出较大代价后才能出现，这是政策推行过程中的一条尚不能称之为规律的‘规律’。”［14］(P101)长期的政策惰性，会使民众对政策决策者的合法性产生质疑甚至否定。近年来，欧美政坛兴起的民粹思潮和极右翼势力，为迎合选民对规制变革的期待，以反传统、反建制、反中心为竞选口号，参与了获取国家权力的竞选，导致一些国家传统主流政党失去了执政的权力。尽管这些传统主流政党规制变革的政策惰性的确让国民们十分失望，但与反建制派相比，大多数传统主流政党认可并维护保障国家有序发展的国家核心价值，正视社会现实条件下探索积极可行的未来发展道路。反之，反建制派不顾社会现实，一味提出“标新立异”的国家发展谋划，对国家甚至地区发展产生的冲击危害不言而喻。反建制派的出现反映了政策惯性导致规制变革迟滞的后果。

二是如何承担规制变革的成本问题。规制变革受到的阻挠之一，是政策惯性与规制变革的成本存在密切的关联：“伴随着公共政策的实施，政策惯性逐渐形成并不断强化。此时由于政策环境的变迁，新的政策诉求形成后迫切需要作出政策调整以便形成新的平衡。公共政策调整并非易事，调整过程中会产生一定的经济成本和社会成本，而不同的政策惯性产生的成本是不同的。一般而言，政策惯性越强，其变迁的成本（特别是社会成本）会更高：即政策惯性与政策变迁成本呈正相关态势。”［15］政策惯性导致的规制变革的成本具有一定的不可避免性，牵制规制变革困境的不仅有规制变革成本本身，而且还有承担规制变革成本的成效问题。之所以存在这类规制变革困境，与规制变革的生成逻辑存在密切的关联。“规制从其生成逻辑来说，其目标指向是公共利益，而从其实现路径来看，则是对多种利益集团特殊利益相互博弈之后形成的某种妥协结果的确认。”［16］(P16)规制变革易被“俘获”的特性，凸显需要承担的最大规制变革的成本问题是催生而非消解规制变革，规制变革成为问题的制造源，任由这样的规制变革的存在，只可能导致社会发展的停滞甚至倒退，缺失社会发展的方向和动力。

三是如何破除规制变革的惯性问题。政策惯性不断强化“差等正义”的弊端广受诟病：“公共政策中的差等正义，即背离公共管理和公共政策所必须依循的公共性、公正性与公平性的铁律，在制定与执行公共政策中，以决策者、执行者的价值偏好为圭臬，对不同人群、阶层或不同地区采用双重标准或多重标准。”［17］公共政策中的差等正义，存在“有意为之”和“不得已而为之”两种情形，“有意为之”的施策，无疑把政策挟持为谋取私利的手段，出现差等非正义性。“不得已而为之”的施策有阶段性的合理性，在一定时空内，具有动员共识和行动力。但存在的问题是，这一施策情形易转变成体制惯性，规制往往遭遇变革瓶颈。差等正义形成的体制惯性如果没有得到适时调整和转变，用于解决社会问题的政策极易成为社会新问题产生的根源。如一些地方政府毫无原则地扶持企业发展的政策惯性，不仅会影响企业竞争力的提升，而且可能助长腐败的发生。

政策惯性暴露出在政策与社会问题之间缺乏产出有效政策和有效解决社会问题的协调和引导机制，这一机制不可能从公共管理层去寻求，因为无论是“规范政府行为、解决社会问题、培养公民人格的核心地位”［13］等规制任务，都摆脱不了政策碎片化的发展难题，形成的规制存量只会撕裂整个社会。这种情形决定了解决政策惯性问题只可能诉诸回归“公共政策在国家管理层是引导社会发展方向的战略、国策”［13］的功能定位，即需要开展国家共同体构成性的规制变革。

三、规制变革的政策失灵呈现国家共同体的规定性构建短板

除了上述两类政策困境之外，“规制变革的政策失灵困境呈现国家共同体的规定性构建短板”也是值得关注的问题。政策失灵是诱发规制变革的动因之一，比如，现阶段国际社会盛行的放松管制与激励规制两类规制变革方式的成效并不尽如人意，原因在于，缺失国家规定性的构建，导致破解政策失灵缺失发展的方向和动力。而挈肘国家规定性构建的一个共性难题，就是面临碎片化的利益纷争的社会环境，如何协调价值共识和利益原则的矛盾，如果找不到破解这类社会矛盾的国家规定性共同体的构建谋略，规制变革的政策失灵将始终存在。

政策失灵“是指某一项公共政策在运行过程中，因为利益博弈而出现非连续性的对政策适用群体造成始料不及的负面困扰的，偏离了政策制定者预想的目标，出现与公共利益相背离的现象”［18］。而关于政策失灵的原因，具有代表性的观点是：“有政策设计方面的‘先天不足’，有落实能力和保障条件方面的‘执行乏力’，有政策效应时滞性、社会公众接受度等方面的其他挑战。”［19］这些政策失灵及其成因的分析，主要是基于政策制定与执行过程出现的偏差导致有缺陷政策的出现，这其中兼有主客观因素，包括政策制定者的判断有误、政策执行的保障机制缺乏、政策成效的社会认同不足，导致政策的实际适用性较差，这类属于有问题性质的政策失灵。与此同时，由于任何政策都是为了解决特定时空条件下的特定问题而制定出来的，政策的实际适用一定是存在历史局限性的，突出表现为既有政策对特定问题的解决路径，会由于原有问题的解决程度，或新出现的其他问题，使解决原有问题的难度发生变化，尤其原有问题存在的性质甚至都发生根本转变的情况下，就会出现既定政策的失灵现象。

政策失灵的危害不言而喻，学理可概括为“能损耗政策效益、削弱政策权威、破坏政府形象,将可能造成整个社会各个领域的无序和混乱”［20］。实践层面，因政策失灵引发国家“无序和混乱”的事件不在少数，如泰国大米收购政策诱发英拉政权的丢失，致使国家政局动荡；巴西长期依靠能源和资源出口作为支柱的经济政策，导致如今巴西的经济状况弱不禁风。同时，在全球治理紧密联系的21世纪，由于政策失灵引发的危机在地区乃至全球范围内的溢出效应的事件也有目共睹，前者有英美对中东北非的入侵政策，导致至今无解的欧洲难民危机，后者有美国金融监管政策失灵导致全球经济危机的蔓延。

政策失灵出现的不可避免性和政策失灵危害的严重性，都迫切要求对政策失灵的情况进行预防和治理。不言而喻，关注微观层面对“政策规范结构的元素，事项、目标、处理”［21］的结构均衡进行治理，或关注中观层面对“政策管理者在政策形成及实施阶段起到的绩效管理作用”［22］（P2-3）进行监管都是不可或缺的，但这两个层面都仅是关注到诱发政策失灵的主体与事项的或然性，而忽视了能够最大化保障有效避免或纠偏政策失灵的国家共同体的规定性的构建。这正如邓小平早就告诫的：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［23］（P333）这是强调构建国家共同体规定性的重要性，如面临同一国际事件，尽管不同国家因为立场、国力及利益权衡等因素的影响，应对措施不一样，但国家决策还是具有一定的倾向性，这一倾向性就来源于国家共同体的规定性。

无论是“组织制度、工作制度”，还是国家决策的倾向性，其实质都是国家共同体的规定性的组成部分。所谓国家共同体的规定性是指国家共同体成其为本身的特性，包括价值特性、组织特性、制度特性、机制特性等构成要素，这些构成要素又分别包括质的规定性和量的规定性两个层面。其中质的规定性具有相对的恒定性，这是体现国家共同体的特质所在；量的规定性具有相对的动态性，这是体现国家共同体由低阶位向高阶位发展的检测标准。无论对制度已定型的发达国家，还是制度正在不断完善的发展中国家，即使国家共同体的规定性具有质的相对恒定性，国家共同体量的规定性构建也是一个需要不断推进的过程，这是由于现代国家的一个共同特质，就是要求国家不断回归社会，即只有国家政治职能不断地社会化，才能保障国家存在的合法性。指引国家回归社会的坐标，是时代发展的新规定性，这一规定性并不仅指时间上的变化，而是国家共同体的规定性要参照所处时代规定性发展任务的变化而改变自身阶段性发展任务。以现阶段中国面临的新时代内在规定性而言，“新时代‘新’的内在规定性主要体现在社会主要矛盾、党的历史使命、党的指导思想、发展战略、党的建设新要求以及世界意义等具有全局性、根本性、前瞻性的几个方面。正是这些内在规定性标志着中国特色社会主义发展进入新的历史方位；也正是这些内在规定性发挥着坐标引导作用，才能取得五年来的历史性成就和历史性变革”［24］。

总之，国家共同体的规定性要依据时代规定性的变革而不断改进，而变化中的国家共同体又是政策有效制定和执行的依据和保障。目前，国际社会政策失灵根深蒂固的原因，就是缺失国家共同体的规定性的构建。这其中需要关注两类情况。

一是对内政策失灵，主要体现国家共同体制度改革的规定性的构建缺失。在国家基本制度定型之后，国家共同体为有效应对时代赋予的发展任务，对共同体的体制机制进行改革，推动这一改革的动力在于国家共同体的治理者要把国家共同体改革的价值旨归落脚在为最广大人民利益服务的立场上，而这对始终诉求国家共同体执政权的夺取和资本扩张为目标的广大发达资本主义国家而言，是存在消除政策失灵的制度障碍的。

二是对外政策失灵，主要体现为国家共同体协同治理的规定性的构建缺失。在区域和全球治理事项日益增多的情况下，国家利益区域化、区域利益全球化，国家所在区域乃至全球的有序发展才是保障国家共同体生存和发展的基石，国家共同体从属于区域共同体和全球共同体，这就决定了现代国家共同体应具有协同治理的内在规定性。现阶段，协同治理困境除面临共同行动等预设难题之外，阻碍国家共同体协同治理规定性构建的问题是价值目标与利益原则的失衡，体现国际社会以反精英、反建制、反全球化为标志的民粹主义思潮，以自身利益最大化割裂最大利益公约数的协同治理的合作原则，难以确保目标与政策之间的一致性，使现代国家共同体协同治理的规定性构建缺失相应的共识和行动力。

四、结 语

综上所述，国际社会长期以来的政策悖论、政策惯性、政策失灵等规制变革的困境在国内经济提振疲软、区域矛盾频发的背景下，更激发了整个社会彻底进行规制变革的渴望。但就现代社会规制变革的发展历程及实效而言，规制变革呈现方向性和战略性的严重分歧，暴露出隐含在规制变革内部的发展规律还没有被完全认知，从而任由低效或无效的规制变革存在。这就导致规制变革的应然宗旨及实施流程看似清楚明了，即通过政策的制定与执行维护公共利益，规制变革与解决社会问题之间似乎构成了直接的因果关联，但规制变革的实然却与这一常识认知出现诸多不相符合的地方，其中突出的问题表现为社会利益严重分化，规制变革要解决的每一个社会问题都不可避免出现力争最多公共资源达到利益最大化的解决成效，导致国家共同体的撕裂。这些问题都凸显出规制变革的政策困境遭遇到国家共同体的共同性、构成性和规定性的构建短板，对此的应对思路，是需要结合国家共同体所处的国内外社会生态环境的新发展任务，有的放矢地逐一解决，才能为阻碍政策变革各项政策困境提供制度基础。