索取制度性增值：政社 合作的隐性激励机制*——一个新制度主义的研究视角

王扩建

一、问题的提出

地方政府与社会组织进行合作是影响社会治理创新的基础因素和核心环节，体现了国家治理技术从“总体性支配”到“技术性治理”的转变，展现的是“逻辑和理论上都很明智的折中方案”，而非“失灵”情境下的替代关系[1](P47)。经过多年的探索和实践，政社合作的“制度场域”逐步完善，特别是自十八大以来，政府与社会组织关系出现了新动向[2]，国家不断释放积极推进政社互动的政策信号，以购买服务等为代表的政社合作行为已然是地方治理中的一种制度化行为。然而，政府面临的是一个多目标的制度环境[3]，相对于经济发展等显性指标和高强度的考核压力，政社互动合作绩效并没有如此彰显。当前地方政府逐步拓展的“政社合作”意愿及国家相关政策法规变革的事实提醒我们，“政社合作”不只是地方政府改善地方治理绩效的策略选择，已经制度化为地方政府行为的激励——以国家制度化的方式回应社会需求能够为其带来更多政治收益[4]。那么，在中国这样一个由国家强力推动的社会转型历史进程中，地方政府与社会组织合作所面临的制度性激励、约束以及机会结构如何？

学界对政府与社会组织合作关系研究较多，但较少考察作为主体的地方政府与社会组织合作的内在激励机制，已有的研究主要基于两个维度进行。一是基于资源依赖因素。他们认为地方政府和社会组织的合作在于双方资源禀赋的差异性和互补性[5]，它们都掌握某种重要的资源[6]，为此，双方都要对外在环境掌握着重要资源的组织需求做出回应[7]，促使社会组织和政府的优势、劣势可以相互补充，建立紧密、稳固的合作关系[8]。二是基于利益因素的考量，政府推进政社合作的“动力在于能够从变革中获益”，如缓解压力、降低成本等，“这些收益均在原有制度框架内无法获得”[9]。政府 “实施什么样的控制策略和控制强度，取决于政府的利益需求”，及“与政府利益的契合程度”[10]，通过“分类控制”[11]策略，限制或者禁止那些政治威胁性高的社会组织，对符合政府公共需求的社会组织则采取购买服务等合作方式促进其发展，从而使国家所维护的普遍利益与市民社会所捍卫的特殊利益得到符合社会总体发展趋势的平衡。

此外，基于中国国情，政社合作无论对于政府还是社会组织而言都是现实选择[12](P195)。我国 “公共部门在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视或剥削、保障服务的连续性和稳定性以保持全社会的凝聚力等方面倾向于更胜一筹……第三部门则在完成微利或无利可图的任务，需要同情心和对个人关心尊重的任务……以及牵涉贯彻道德准则和个人行为职责的任务方面倾向于更胜一筹。”[13](P18-19)“政府与非营利部门的合作在概念和实践方面都具有极其重要的意义。这两套规模庞大的机构具有许多相同的基本目标，彼此像镜子一样反映出对方的长处和弱点。”[1](P13)

学界已有的研究对政社合作的动因进行了一定的探讨，为我们提供了研究方向。但是，正如不能用简单的模式理解纷繁复杂的中国政治[14]，试图用任何一种理论去解释政社合作都无法获得完整的答案。特别是在现代技术性治理[15]的背景下，现实中的政社合作复杂而微妙，如果忽略政社合作制度性因素，以及地方政府在场域中形塑其与社会组织关系的能力，就很难完整地理解政社合作过程中的一些现象。

新制度主义为我们提供一个研究思路。新制度主义“将行为研究和制度演进融合起来”[16]，将制度看作是决定行动者行为偏好与动机的关键变量，“制度乃是组织中行为规则、常规和全部程序。政治制度是相互联系的规则和常规集合，它们决定着与角色和处境相适应的适当行动。”[17]可以说，地方政府与社会组织开展合作也是对当前特定制度约束条件和激励结构的理性反映。本文以新制度主义理论为视角，同时结合当前政府行为相关研究，概括出制度性增值的分析框架，考察政社合作所形成的彼此间相互激发、促生甚至形成矛盾的制度因素，呈现权力与社会、支配与治理交互连带、限制和转化的关系，从政社合作复杂的制度和实践中概况出一个地方政府与社会组织合作的隐性激励机制，从而为当前普遍推进的政社合作提供一个解释。

二、地方政府与社会组织合作的隐性激励框架：制度性增值

所谓制度性增值，是特定制度环境中拥有限度自主性的地方政府，充分发掘政社合作中制度弹性，在全力获取制度应得(即制度设计预期所应该拥有的制度收益)基础上，延伸、扩大制度空间而取得的制度溢出收益与绩效效应，是制度性保值基础上的制度意外。对于地方政府而言，开展与社会组织合作的一个核心期盼便是创造和获取制度性增值，即地方政府并不简单地受动于现有制度的约束和规引，而是具有一定创造性和能动性地运用制度、拓展制度，确保行动结果满足于其目标诉求。可以认为，正是存在制度性增值的潜在利好，才会有各地方政府在与社会组织合作中频繁而持续的制度创新行为的发生，虽然在不同区域差别背景下的地方政府对制度、制度创新有着极为不同的理解。正因为如此，不同地方政府的所处区位、行动资源、实际约束、目标策略以及实践进路等方面的种种差异，便构成了他们在宏观上具有一统性、在微观中颇具差异性的制度环境之中，有着极为不同的政社合作形象和实践效果。究其本质，关键在于不同地方政府在与社会组织合作中创造和获取制度性增值的旨趣与能力存在重要差异，也正是在这样的态势下，中国地方政府与社会组织合作模式，呈现丰富多彩的样态，各区域之发展表现出各不相同的特点。

如何认识地方政府与社会组织合作的制度性增值，既是一个理论问题，又是一个实践问题。从理论上讲，制度性增值并不完全符合强制性制度变迁的基本精神，而应以更为规则化和可预期的制度绩效为地方政府与社会组织合作带来成就激励与行为约束。然而，在实际的地方政府与社会组织合作中，国家政策文本支持、财政激励，更多地展现的是其诱致性，在运行中则兼具诱致与强制的混合与互融。以实践而论，既遵循制度预设而又实际地突破制度约束，是地方政府与社会组织互动、互嵌过程中的基本状态。

首先，制度性增值是制度设计收益基础上的制度增益，是制度原初设计预期绩效基础上的拓展性盈余。地方政府与社会组织合作可以拓展地方公共服务资源，提高地方治理绩效，进而回应地方治理需求。但在一个默许甚至是鼓励地方政府采取以“因地制宜”和“符合实际”为实践导向的超大规模转型社会中，地方政府开展与社会组织合作的追求并非如此单一，持续努力和策略挖掘政社合作较大化或最大化行动利益，追求最为有利的制度性增值才是地方政府与社会组织合作的目的。特别是当前政社合作已成为中央政策文本重要元素的前提下，推动政社合作不仅仅是回应地方治理需求，还可以体现地方政府积极响应上级政策，与上级政府保持一致，进而获得认可而实现职务晋升。

其次，制度性增值是地方政府开展政社合作持续逐求的弹性标的。地方政府具有显著的逐利性。但地方政府与社会组织合作的行为也并非绝对理性，他们可能对合作所能获取的利益及用何种策略去实现都具有模糊性。也就是说，地方政府在与社会组织合作中的行动，不仅利益、目标定位需要在特定的制度中加以说明，而且行动方案及其最终实现，同样不能脱离具体的制度环境而得以形成和落实。一方面，地方政府在逐求与社会组织合作利益目标之时，具有持续性的特点。当然这种持续性存有明显的阶段性和地域性。即面对特定的社会环境与来自中央的宏观政策，不同的地方政府会较为理性地在政社互动中做出“务实”的行动选择。另一方面，地方政府开展与社会组织合作所指向的利益诉求具有弹性，即弹性标的。也就是说，对于不同地方政府而言，其制度性增值内涵存在实际差异；即便对于同一地方政府而言，领导的不同，其对于政社合作制度性增值的理解和逐求的范围、方式与绩效也会出现相当的差异。尽管各地方政府的偏好与策略并不完全相同，但在与社会组织合作中以获取弹性标的之制度性增值方面具有高度的同质性。

再次，制度性增值数量的多寡与可持续性与否受制于地方政府与社会组织合作中所拥有的制度能力。承前所述，并非所有的地方政府在与社会组织合作中都能够得到预期的或超预期的制度性增值，这样的状况不仅在不同层级政府之间、不同区域政府之间实际地存在着，即便是在同一层级、同一区域内部的不同地方政府之间，也存在着相当不同的差异。特别是在当前政社合作尚未制度化的条件下，地方政府与社会组织合作，如通过购买公共服务，不同地区在推进过程中可谓形式多样，购买内容、形式等呈现多元化特征，如以购买项目为主的北京模式，以购买岗位为主的深圳模式等[18](P123-132)，即使同一城市如济南的历城区(购买岗位)与历下区(购买服务)采取的购买模式也不同。因此，地方政府获取制度性增值数量与可持续性，具体受制于地方政府的制度理解能力与制度拓展能力。譬如，在多大程度上政社合作的创新是可以为中央政府与地方民众所接受而又能确保政府有动力去实际推动的，便是一个极为有意思的话题。又如，与社会组织合作的灵活度如何有效把握，则与地方改革精英切合中央和上级政府、领导发展改革意图的领悟力与控制力关系甚大。实际上，在中国发展具有显著的“非正规经济实践”情况下，各地方治理中都存在一个普遍的现象，即实际运作中的高度伸缩性，亦即惯称的“变通”，主要体现于规避、绕过甚或违反国家法规的非正规实践行为，且尤以经济领域为甚[19]。这种显著的获取制度性增值之现象，需要得到深切的理论揭示与实践调整，否则会遗留并固化发展中的种种问题而致使整个治理构架面临累积性的制度风险。

此外，制度性增值的递减性与不稳定性可能强化地方政府与社会组织合作中的“创造”行为。制度性增值具有不稳定性和递减性的特征。这是因为，即便是在转型社会中的“关系万千重”的格局下，中央政府也不会完全放任制度过剩或制度缺失的状况大量出现，会采取改革跟进的方式来不断调试和平衡制度约束与行动结构，形成有利于国家长治久安的制度安排。强制性的制度变迁在局部探索并得到效益证明的情况下，便会成为一种普遍态势，其间，最重要的原因之一在于强化制度性增值的获取，克服制度性增值的递减性与不稳定性，通过强化政社合作中某些创新或程序行为而达致目标。然而，正是在具有形式规范的政社合作“官方”行为之中，可能使地方政府陷入一种进退维谷的困境之中。

三、地方政府与社会组织合作中对制度性增值的索取

(一)索取目标：扩展性地获取制度性增值

地方政府在进入特定复杂的制度环境之前，虽有理性逐利本性，其利益何在却需要在制度中加以实际确定。充分地理解和合理灵活地运用中央政策，是地方政府有效界定政社合作利益的基础。因此，地方政府的利益获取，其基础性利益还在于制度预期收益，然而绝非仅仅如此，扩大政社合作收益来源，特别是形式上具有制度默许甚至是制度保障的制度预期之外的制度性增值或制度意外，则更加重要。同时，地方政府之行动方案与成就获取，只能依据于特定的制度环境而制定和实现。由于制度变迁的经常性，而制度的均衡态具有相当的瞬时性，这便为地方政府有效地实现其行动目标既提供了契机又制造了障碍。可以讲，尽管全国很多地方政府都在推进政社合作，而他们依据资源与推进之路径还是有差异的。究其实质，在促进、扩大、实现和维护制度性增值这一点上，他们又具有相当高的一致性，即具有相当本位性、自利性等私性营利行为特征。此外，大量过渡性制度安排的出现为地方政府提供了限度自主性活动的空间。在效率、发展等语词成为主导性话语的当下，扩展性地获取制度性增值成为政社合作的当然含义(而非简单地满足于制度预期收益)，逐求“制度意外”与“制度欣喜”的冲动短期内难以得到根本遏制。这说明，逐求制度性增值，并非地方政府突发奇想或纯属个体性作为，而是具有相当复杂的制度环境约束与传统因素浸淫，否则难以对地方政府具有相当普遍性的推动与社会组织合作行为做出较为合理、清晰与公允的评析。

(二)索取本质：拓展制度下的不确定性

地方政府与社会组织开展各种合作活动，其根本要旨在于拓展性地获取各种潜在的制度性增值(当然首先是以获取制度预期收益为基础)。只是，我们不得不提及一个基础性问题，即地方政府获取制度性增值的动力根植于其理性算计和逐利本性之中，基本途径是拓展不确定性而非寻找确定性。

一般而言，地方政府与社会组织合作，开展各种制度创新活动是为了获取稳定的制度收益，其途径是获得制度有序运行状态下的行为确定性与收益稳定性。然而，只要触及依据正式规则与非正式规则的正式机构的行为，便会发现地方政府在与社会组织合作过程中，不论对其利益认知，还是目标设定，行动方案抑或策略选择，都需要在一个弹性的制度环境中来予以明确和实现。也就是说，创设或革新制度，并使其具有延展性或富有韧性、弹性，符合地方政府作为理性(由于信息与知识的局限等因素而表现为并非绝对充分理性)的利益计算，也正是在一个制度性与正规化的理性“制度模糊”状况下，具有限度自主性的地方政府的利益诉求方能得到最为有利的实现。可见，制度稳定创造制度预期收益，制度变迁创造制度意外，而持续不断扩大和强化的制度意外便是地方政府与社会组织合作所逐求的核心——制度性增值。这种剩余，既可能是较好的社会治安、社会稳定与生态质量改善，也可能是民众基于政府购买公共服务引致公共服务绩效提升而产生的优良公共评价。尽管制度性增值内容是多层次的、多内容叠加的，而其主体内容在具有丰富行动策略的地方政府那里。

地方政府与社会组织合作通过拓展制度下的不确定性以获得较佳的制度性增值。那么，其行动的正义性何在、会不会出现公共无道德状况？业已存在的研究从理论上解决了这个问题。其基本行动依据虽无至上道德因素可言，而其提供制造商品、供给市场和完成需求满足之服务，则产生了典型的利他行为，或者说是一种自益基础上的共益行为。从实践结果看，地方政府购买公共服务等政社合作性行为虽然部分无法摆脱市场外部性影响，但基本属于共益行为，因此，地方治理与国家发展才是可以预期的，在实际存在相当治理能量耗损(如较为普遍的腐败病候症与地方主义)的伴生过程中，地方政府与整个国家的公共性依旧主导性地运行和推动着中国社会的发展进步。

(三)索取策略：争取政策支持

政策治国是长期以来我国国家治理逐渐形成的一种策略。国家每次政策的出台都是一种权宜性措施，调整的内容都是地方经济社会管理权限的增减。在这样的国家治理策略中，中央政府可以充分利用自己的权威优势，灵活掌握政策的尺度，给地方什么样的政策，具体如何解释，什么时候终止，完全取决于中央的意志。对于我国这样一个地区之间政治、经济、文化条件存在极大差异性的国家而言，中央政府采取“一刀切”的做法强制推行制度改革，无疑要承担巨大的政治风险，因此，只能制定一些原则性、方向性的政策规定，并允许地方在原则的框架内进行一定范围的探索。在我国行政系统运作过程中，地方关注的核心是“政策精神”，也就是政策基本导向。然而，一个地方要实现短期社会治理绩效超常规彰显是有一定难度的，往往需要一定的机遇，这些机遇又隐含在中央政策的边界上。严格遵循中央政策在一定程度上来说是不可能获得制度性增值。对政社合作而言，十八大以来，中央释放了一系列积极信号，那些富有创新意识的地方政府往往积极向上级争取政策，并创造性地利用政策的模糊空间，把中央政策精神同地方实际创造性结合起来，积极开展与社会组织的合作，拓展制度性增值。

(四)索取手段：资源调动

地方政府都掌握一定的行动资源，即地方政务用来实现目标的工具或手段，主要包括体制资源、组织资源、市场资源等一定物质为基础的经济资源和权威、舆论等文化资源。这是任何地方政府推进社会治理的基础。正如沙波夫所说“在缺少行动资源的情况下，即使最清楚的理解和偏好，也不能使实践发生改变”[20](P680-681)。地方政府在与社会组织合作中，也积极调动这些资源。

一是体制资源。对于地方治理而言，转型期的中国拥有丰富的体制资源，这种资源的实质是改革开放以来逐步形成的极具韧性和进取性的政府体制。很多学者对此进行解读：萧功秦称之为强国家—弱社会的“后全能主义型的威权发展模式”[21](P113-127)；皮埃尔·兰德里称之为“分权的威权体制”；黎安友谓之“有韧性的威权主义政体”[22]；黄宗智则依据其“历史+理论”的研究视角，为其命名为“地方+国家+企业的结合体”，认为改革以来的中国地方政府体制是“地方性国家”体制[23]。这种在改革过程中形成的特殊地方体制既可能是一种过渡性的体制，也可能会是长期凝固的体制。无论人们如何指称，“体制是最重要的政治资源，它可以使执政党、国家、社会、公众等之间呈现出一种新的社会关系，对于集中政治资源具有重要意义”[24]。对于地方政府所推动的政社合作而言，他们首要而根本的任务在于充分理解和合理利用现行政府体制所提供的行动资源和行动空间。值得注意的是，体制资源的主要载体是组织资源。地方政府和社会组织本身都是个体，这也是我们分析的基本单位，而实际上地方政府和社会组织之存在与发展又必须是组织化的，即只有进入组织、依托组织、实施组织化的行为，才是符合现代治理需求的。地方政府所依赖的两大组织体系为执政党体系和政府体系。党委在地方公共事务治理中扮演“第一行动集团”角色。党是领导核心，在行动结构上采用的是政策的组织化运作，决策—服从的组织构架是地方政府赖以强力推进地方治理的关键要素，如果关涉地方经济社会之重大事务，必须在中央政策精神框架内采取实施性的具体化步骤，形成行政区内的中心任务。这样的运行态势，既有党的民主集中制原则作为整合基础，又有党的各级组织在政务机构中的党委或支部作为行动载体，因而具有强大的动员能力和控制能力。而政府作为执行组织，需按照职位分类和专业分工，进行科层建制，满足于非人格化的科层理性管理。在地方与社会组织合作层面上，政府更多的是把党的社会政策组织化执行。如党的十八届三中全会提出“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”后，两办发布《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，各地迅速推进。

二是市场资源。政府与市场是人类所运用的主要的资源配置工具。党的十九大进一步强调“使市场在资源配置中起决定作用”。新时期政府购买公共服务等政社互动的普遍推进，其根本性就在于逐步将市场作为资源配置的手段，并积极利用市场这个平台获取各种资源。特别是随着改革的深入，市场体系的逐步完备，市场的利好逐步显现，地方政府更加自觉、甚至迫不及待地利用市场机制来谋求地方经济社会的发展。当然，过度地强化市场手段，对一个法治体系不完备、正在不断完善的市场经济体制来说，也易招致各种歧义。相对与具有浓厚自由经济色彩的英美市场主导模式、强调宏观调控的欧洲—莱茵模式不同，与采取“亲”市场战略即充分的市场、必要的政府有异[25](P31)，中国地方政府的市场模式，具有强烈的权力性与人际性。也就是说，行政权力大量、直接地介入资源的配置之中，公共权力与市场资本有着内在的密切联系，甚至部分区域出现“合谋”的状况。因此，当前市场呈现一种异化的状态：终端商品市场形成与原材料和要素市场畸形共生，自由市场与垄断交易并存，既讲求制造成本又不真正核算足额的交易成本。这样的一个规则化与法治化水平有所欠缺的社会主义市场经济存在大量的非市场因素和行为。实际上，地方政府与社会组织合作就是在这样的市场背景中，既是非规则化运行下市场资源的攫取者，又是强化市场机制与拓展市场作用的市场开拓者，他们的治理行为正是在这样的环境中展开的。

三是心理资源。我国的现代化是外来嫁接的，不是内生的。这就导致城市普遍存在工业化甚至后工业化的生产，民众的心理依然处于一种前工业化时代。也就是说，我国普遍存在公民社会发育先天不足，社会自主和自治能力欠缺。这也表明，在社会转型的相当长时段内，破除旧规则与建立新规则的破立结合和人本导向，对于民众形成对政府形象的良好认知与对于政府政策的良好配合，具有极为重要的意义。忽视民众的心理认同，再完美的政策都难以得到政策对象的真正理解和有效配合，很有可能会出现“费力不讨好”的被动和尴尬局面。对于地方政府而言，若要强化地方的可治理性，发掘、培育和发展具有凝聚力的心理资源意义重大。譬如，通过良好治理获取政治上层的信任，通过知识影响获得同级的合作，通过理论学习与问责制度获得下级的支持，通过规范行政和公平服务获取民众的认同。如果地方政府在同僚和民众中具有了清廉、信诺、干练与务实的形象，行政能力便会得到大大提升。为此，在整个社会中塑造和强化政治认同感、效能感，降低相对剥夺感、拒斥感与疏离感，对于预防、抑制和减少群体性事件，促进地方经济发展和社会稳定具有重要意义。

当然，在其他条件不变的情况下，地方政府掌握行动资源越多，行动能力越强，达到预期目的的可能性就越大。因此，在观察中国地方政府与社会组织合作中，地方政府所具有的资源之强弱对政社合作影响甚大。

(五)索取路径：动员性的效率主义技术

当前的地方政府与社会组织合作核心指向效率，而其根本体现的是动员性效率主义治理技术。这是地方政府策略性嵌入弹性制度空间，以获取制度性增值的基本实施路径。

一是注重社会治理动员性。改革开放以来，中国政治社会生态发生重大变化，国家治理能力与治理体系构建成为重要主题。但是，以往运动政治的种种影响和发展出法治政治的多种制约因素仍发挥着重要影响，产生运动政治的体制并未发生根本性变化。在一个法治观念逐步深入人心、法治行动却较为滞后的氛围中，急迫的社会治理等任务得到了地方政府和各级官员的强势推动。在地方政府与社会组织合作中，依据运动式的治理仍旧经常性地存在，如抓典型、树样板、总结经验、下指示、下文件、发表讲话报告、层层开会传达、宣传造势、派工作组巡查等带有浓厚运动政治的方式方法仍可以随时得到经验观察的支持。当然，现在的动员性治理相对之前还是有显著的区别的，因为其具有更为常规化的形态，更富有节奏性和规律性，程序性也有所增强。这种强化政府动员、较为直接干预市场和社会微观领域的政府治理，可称之为“常规化下的非常规化动员治理”，它其实是正式权力之非规则化运行的基本表现。这是因为，从根本上讲，政府退出直接经营市场的作为是必需的，现实的发展需求似乎赋予了政府行为的某种合理性，因而政府在其公共性之外发展出大量的自利性行为。

二是倡导效率至上。自改革开放以来，快速发展是急迫任务，异质性社会的重叠性任务压力、赶超型现代化战略推进的效应积累、发展型国家政府所难以避免的悖论制约[26](P1-20)，这些因素都极大地强化了发展主义的存在依据与实践形态。尽管国家提出了诸如政治文明、生态文明、社会文明的要求与目标，但社会治理在实践中存在着一定程度的“软性”表现和虚置状态，社会化维度依然羸弱，表现为社会政策的混乱与治理效能低下。效率主义是工业文明运行的基本逻辑之一[27](P46-65)。现代性对效率的要求是迫切的。在传统农业社会向现代工业社会转变的现代化初期和中期，尤其需要有较高效率支撑。然而，在社会领域这种效率的理解很容易简单化为大幅度资源投入下的社会服务质量提升。而其结果演变为：为了提高公共服务供给，不惜一切，为了提升而提升。这种线性思维，很可能会导致技术背叛，即技术越推进，象征性的社会治理成就越显著，因此，发展主义、物质主义、效率至上，自然成为许多地方政府“符合逻辑”的务实选择。

四、结 语

既作为制度变迁的结果，又作为竞争性行动结构,更作为地方政府与社会组织合作中逐求标的的制度性增值，并非所有地方政府都能均衡地得到或有效地分享。面对交互行为可能形成的制度性增值，地方政府的制度理解力和实践行动力极为重要。地方政府与社会组织合作的模式并非偶然的，在特定的制度空间中，如何获取行动有效性，需要依据主体认知、利益判断、空间分析相匹配的策略选择。在一个竞争而负有弹性的制度环境中，地方政府与社会组织合作的行为模式并非既定的，也并非任意，而是具有其策略性。围绕制度性增值的索取需要行动智慧，治理实践中的地方政府拥有哪些策略选择，他们又是如何策略性嵌入制度空间之中以获取伴随制度变迁和自身成长而渐趋清晰之利益的，需要给出合理化的理论说明。譬如，在索取制度性增值的策略性嵌入过程中，地方政府在与社会组织合作中是如何设置目标、如何调动资源、选取何种实施路径，以及其行动实质何在等，是真正解开政社合作秘密的主要方面。