构建权威与民主有机结合的 现代混合政体*——风险视角下后发国家政体选择的反思与超越

叶长茂

二战以后，后发国家的政治发展经历了一个曲折的过程，大多数国家的政体选择在威权与民主之间多次反复，国家发展各方面未能取得突出成就，人民也备尝转型失败或政体崩溃的痛苦。究其原因，后发国家的政治精英在进行政体选择时，未能充分考虑风险因素，贸然建立的简单政体面临重重危机。贝克认为，当代人类已经进入风险社会[1](P2)。其实，政治发展过程中的风险尤其突出，理应倍加重视。从风险角度看，后发国家无论选择简单的西式民主政体，还是回归传统威权政体，都不能避免风险，只有建立权威与民主有机结合的现代混合政体，才能有效防控政治发展进程中的各种风险。本文拟就这一问题做一探讨。

一、后发国家建立现代混合政体的必要性

后发国家的政体选择长期在两种简单政体之间反复摇摆。后发国家在战后初期纷纷移植西方民主政体，扩大政治参与，但很快遭到失败。20世纪50年代后期，许多后发国家建立威权政体，强化政治控制，压制政治参与。自20世纪70年代中期开始，许多国家在第三波民主化中实现民主转型，重新恢复民主政体。但转型之后，除少数国家治理较好外，大多数国家治理并不成功，还有一些国家重新陷入混乱与动荡之中。无论在民主时期还是威权时期，后发国家建立的都是只包含单一政体元素的简单政体。简单政体很难长时间保持稳定。西方现代政体是混合了多种制度因素的复杂政体，但这并不意味着后发国家直接移植就能建立稳定的政体。后发国家用于平衡和保护民主的相关制度要么没有建立，要么无法运行，照搬西方民主政体容易蜕变为片面鼓励大众参与、政治直接受民意支配的简单政体，无法提供稳定的秩序和良好的治理。

后发国家法治不健全，民众缺乏民主经验和技巧，本应该在政体结构中保留权威元素以平衡民主的负面作用。就像派伊所指出的那样，民主发展不是“只包括对大众参与问题的成功解决。要想有民主的政府，就必须有一个政府和有秩序的权威”，“权威和参与在现代国家的建设上应该携手共进”[2](P107)。然而后发国家的一个普遍政治现象是，在发展民主的同时往往弱化了政治权威。没有权威的制衡，后发国家的民主政体很容易沦为一种简单政体。

简单的民主政体之下，政府是软弱而低效的，行政部门缺乏执行力，要么屈从民意，要么受到各方力量的掣肘。政府不能对利益集团之间的矛盾进行有效调控，既没有能力满足转型社会民众种类繁多而又相互冲突的要求，又缺乏权威抑制民众介入政治斗争的冲动。民众通过频繁的游行、示威、罢工等方式向政府施加压力，“威胁”策略盛行，各个利益群体争相展现比其他群体更具威胁性来获取利益满足[3](P117-118)，政治秩序难免不受冲击。实际上，由于经济发展水平低，大多数后发国家为民众提供福利的能力是有限的。政府在民众大规模政治参与的压力下，不得不尽量满足或者迎合民众的经济要求。这样，对国家经济发展有利的政策无法推行，本可用于积累的生产剩余转而用于满足民众的福利要求，削弱了本国的经济竞争力，严重制约了国家发展，民众的生活水平也长期无法提升。

后发国家的民主如果缺乏制衡，通常会面临极大的风险。长期受到压制的民众一旦获得参与政治事务的机会，往往不能审慎使用自己的权利，不同利益群体之间互相伤害。当旧的权威形式失去约束力，民众的权力就会被放大，从而激励更多群体参与到政治恶斗中来，出现亨廷顿所说的“普力夺”社会。民众一哄而起，成立无数团体或政党，争相参与政治，但“缺乏有效的政治制度去调停、升华、缓解各团体的政治行动。在普力夺制度下各种社会势力相互赤裸裸地对抗，……对于什么才是解决它们之间冲突的合法而权威的途径，亦不存在共同的认识。……各个团体是八仙过海，各显神通。富人行贿，学生造反，工人罢工，暴民示威，军人就搞政变。”[4](P178-179)这种缺乏约束的无序政治参与，如果和严重的阶级、民族、宗教矛盾交织在一起，冲突就会更加激烈。达尔指出：“任何一种制度如果严重分化为数个高度敌对的集团，它都会处于危险之中。面对严重的两极分化时，竞争性政体就容易崩溃瓦解、发生政变、爆发内战。”[5](P118)民主政治参与失控最严重的后果就是国家分裂，主权和国家利益受到严重损害。

国家政体中民主因素的过度放大通常会导致秩序混乱，治理失败，不能体现出民主的正面价值。在民主尚未深入人心的国家，往往使人们对民主失去信心，民主不再被认为是一种适宜的统治形式。如果政治秩序混乱到一定程度，以至于人们连正常的生活都过不下去，人们便会重新选择，“宁愿多少牺牲一点政治权利以维护社会秩序”[6](P197-198)。民主政权就会陷入无法巩固的泥潭，出现“经常性的崩溃”[7](P174)。二战结束至20世纪60年代，在亚洲、非洲和拉丁美洲，除个别国家外，建立民主政体的国家曾普遍遭遇民主崩溃。20世纪70年代中期第三波民主化之后，民主崩溃的频率大大降低，但民主的风险依然存在，民主崩溃时有发生。据统计，1974年～2006年，世界各地先后发生了20次民主政体的崩溃[8](P10-11)。

当简单民主政体蕴含的风险转化为现实的政治危机或者动乱，人们就会渴望“扭转乾坤的时代英雄和政治强人”[9]，于是威权政体取代民主政体便成为后发国家普遍发生的现象。威权政体在短期内确实能够应对民主政府无力处置的危机，使国家恢复正常的秩序，甚至能够在一定时期内创造经济奇迹。但许多国家所建立的威权政体仍然是一种简单政体，一个人或者少数人垄断了国家权力，广大民众处于政治高压之下。这种政体所维持的稳定只是暂时的，依旧隐藏着巨大的政治风险。

威权政体始终面临着合法性的挑战。现代政府的合法性要建立在民众授权的基础上，最基本的要求是政府需通过周期性的竞争性选举获得民众的支持。威权政体为了稳定，压制民众的政治参与，排斥选举，这使其陷入严重的合法性焦虑，处于持续的维稳压力之下。为了应对各种挑战，消除威胁政治稳定的因素，执政者本能的选择是强化国家暴力机器，动员各种人力、物力、财力用于维护政权稳定。所有统治资源的增加都需要财政的支持，于是各种或明或暗的税收不断增加，民众的负担不断加重。民众负担的加重势必引发更大的不满，使政府与民众的冲突激化，这就需要进一步增加维稳力量，强化对各种经济资源的控制。如此就会陷入一种恶性循环，统治成本越来越高，民众负担越来越重，政治越来越不稳定，政权濒临崩溃。

威权政体的政府权力缺乏制衡，不仅不受民众的监督和制约，政府机构之间也缺乏相互制约。这将导致三个严重后果：一是民众的权利和利益随时会受到侵犯；二是腐败不可避免并向整个社会扩散；三是因为权力无制与过度腐败，公平正义严重缺失，社会道德崩溃，政府形象坍塌。整个社会除少数当权者集团，都处于高度不满之中，戾气盛行，行为激进。当民众的不满爆发，民主转型不可避免地到来时，执政者本身的道德资源早已耗尽，权威缺失，没有能力引导国家和平有序地转型。原有的统治无法再维持下去，出现大量暴力和极端行动，政治斗争毫不妥协，社会将进入混乱无序甚至内战的状态。

简单的威权政体还存在一个重大缺失，就是不进行民主准备和民主训练。后发国家缺乏民主的经验和条件，期盼一次尝试就建立稳定的民主政体是不现实的。当民主遭遇危机时，通过建立威权政体恢复秩序，推动经济发展，有一定的历史合理性。但民主政治毕竟是人类政治发展的必然趋势，虽然暂时遭遇挫折，终究还会到来。威权政体的执政者通常认识不到民主的必然性，或者即使认识到民主的必然性，却抱有侥幸心理，以为自己的权力基础不可动摇。正因如此，很少有威权政体的执政者能够真诚地逐步推进民主发展，为民主的到来做好准备。更有甚者，不少执政者还用强力压制民众的利益诉求和不满情绪，不注重有序扩大政治参与，反而尽力消除一切有利于民主的因素，绑架整个社会，使国家面临即使政权崩溃，民主也无从建立的危境。一旦原有政权崩溃，要么只能建立劣质民主，要么出现天下大乱的局面。

许多后发国家的政治发展总是在两个极端之间徘徊，要么是在简单的民主政体下民众大规模无序的政治参与造成政治动荡，要么是在威权政体下实行专制统治完全禁止民众的政治参与和政治自由。社会陷入一种非常糟糕的状态，就像埃尔梅所描述的那样：“专制迅速失去光彩，民主则基础脆弱，二者有规律地交替更迭，形成恶性循环。”[10]

出现这种恶性循环的根源，就是后发国家在进行政体选择时采用简单的二分法，将政体分为威权政体和民主政体。这种非此即彼的思维使后发国家所建立的政体要么是简单的威权政体，执政者拥有绝对的权力；要么是没有根基的民主政体，政局由飘忽不定的民意来支配，或由各种政治力量展开混乱的博弈。威权政体虽然能保持一时的稳定，但不能为民主的到来做好准备，最终因为合法性耗尽而失败。侥幸建立的民主政体，因为缺乏运行的条件，政府软弱无能，又会在混乱中向威权政体回归。体制内外精英的斗争变成一种零和博弈的关系。在威权政体下，执政精英为了保住自己的权力和利益，会不择手段扼杀一切民主因素的生长，并对体制外政治精英进行严厉打击。体制外政治精英则把自己和执政精英之间的关系看作是进步与倒退、民主与专制之间的较量，他们采取政治行动时，考虑的不是如何推动政体向着民主的方向持续地进步，而是筹划如何推翻现有的政权。他们天真地以为只要能成功取代现有的执政者，民主就可以实现，国家就会变好。所以体制外精英会用尽一切办法，甚至借用外力来达到政治目的。在民主政体下，同样存在这种零和博弈关系，执政与在野的政治势力争斗不休，国无宁日。殊途同归，简单的威权政体或民主政体皆不能为后发国家带来优质的公共治理。

后发国家要有效防控政治发展风险，需要超越威权与民主这种简单的二分法，不能认为威权政体一定是坏的，民主政体一定是好的，或者反过来。从后发国家政治实践看，纯粹简单的威权政体或者民主政体都存在政治风险。威权政体如果缺乏民主因素，民众的利益将无法保障；民主政体如果缺乏权威因素，则会出现不同利益集团之间的激烈对抗。威权政体与民主政体之间不是截然对立、非此即彼的关系，可以实现某种程度的结合，在威权与民主之间存在许多半民主的体制。这些半民主的体制虽然离真正的民主有一定的距离，但他们的存在可以为民主的进一步发展创造条件，可以实现体制内外政治精英的合作。当民主真正实现时，它已经有了稳固的根基，不会再轻易倒退回威权体制。后发国家在政体选择的目标定位上，应当是建立介于威权和民主之间的现代混合政体，保留威权政体中的权威元素，同时容纳真正的民主元素，一方面使民意在政治生活中发挥正面作用；另一方面政治权威能够掌握政治发展及国家政策的正确方向。这样就可以实现政治参与和政治控制的平衡，有效应对政治发展过程中的风险。

二、现代混合政体的双重向度

所谓混合政体就是混合不同政体元素的政体。混合政体思想由来已久，西方古代哲人已经认识到，简单政体是不稳定的，实现各阶级权力平衡的复杂政体才能保持稳定。于是基于君主政体、贵族政体、民主政体的基本分类，柏拉图、亚里士多德、波里比阿等人都提出了掺杂不同政体元素的混合政体思想。到了近代，君主、贵族在政治生活中的作用逐渐式微，古代意义上的阶级分权不再构成政体的基础，孟德斯鸠、汉密尔顿等人依据职能分权理论设计了包含宪政、民主、共和、代议制、两院制等多种制度因素的混合政体。二战结束以来，政治学界研究后发国家政体常见的一种分类是将其分为民主政体、威权政体和极权政体。极权政体是一种较为少见的非典型政体，此处略去不论。根据这种分类，可以在威权政体与民主政体混合的基础上产生一种新的现代混合政体。这种立基于后发国家的现代混合政体兼容权威与民主两种政体元素，包含两个政治向度。一个是权威向度，执政党或政府领导人享有很高的威望，拥有巨大的政治影响力和政治决断力，但其政治行为不逾越一定的界限，为国家发展提供秩序的保障；另一个是民主向度，政体的某些方面按照民主的规则运作，或者政治权威通过某种形式的选举产生，或者代议机构成员、地方行政首长由选举产生。

(一)现代混合政体的权威向度

从人类政治发展经验看，国家要保持稳定，要么有一个最高的政治权威能够掌握政局，抑制冲突；要么各种政治势力都能自觉服从宪法规则，宪法本身就是最高权威。在西方国家政治发展过程中，英国和美国因为较早确立了法治传统，宪法规则的执行得到妥善解决，所以建立现代政体风险较小。西方主要国家现代政体建立的实践表明，如果一个国家没有法治传统又没有理性的政治权威，要建立现代民主政体是比较困难的。后发国家普遍缺乏法治传统，宪法权威的确立需要一个较长的过程，为防范政治发展风险，更有必要在政体结构中保留权威政治元素，保留一个最高的政治决断者或规则制定者、执行者，对于防范政治发展风险是很有必要的。这个最高的决断者通常是享有崇高威望并能够进行自我约束的领袖或政党，在公共事务中具有巨大的影响力和贯彻国家意志的能力，能够控制各种社会冲突，维持政治稳定。

后发国家普遍缺乏法治传统，建立现代民主政体必然会遇到宪法规则如何执行的问题，即如何保证各方政治势力都会遵守民主游戏规则。规制一般民众的法律规则比较容易解决执行者的问题，因为有一个国家最高统治权力保证一般法律规则的实施。现代民主政体要求国家最高权力也要受到宪法规则的约束。限制最高掌权者的法律如何实施是每一个国家民主化之后都要面对的最大挑战，对于后发国家挑战尤其严峻。因为许多后发国家的传统是大家都服从一个最高的掌权者，规则由最高掌权者制定并实施，冲突由最高掌权者来裁决。如果突然没有了这个最高掌权者，仅仅依靠写在纸面上的宪法和法律，很难使各种政治力量得到有效约束。许多国家政治动乱的根源就是这个问题无法解决，政党或政客皆不遵守宪法规则。各种势力互不信任。执政者不相信反对派上台后会保证自身安全；反对派不相信执政者会公正举办选举并在失败后和平交出权力，于是在转型过程中很容易出现政治僵局或暴力对抗。

在威权向民主转型的过程中，后发国家积累的矛盾和问题也会集中爆发，并与迅速兴起的大规模政治参与相结合，而此时很多国家在制度方面并没有做好充分准备，法制建设滞后，没有成熟的政党，民众缺乏参政的能力和技巧，也未养成宽容和妥协的习惯。这样就很容易出现政治动荡。要防止动乱，政府必须具备对政治参与及政治发展进程的控制能力。因此，后发国家在进行政体选择时，需要在政体结构中保留权威政治元素，这是国家安全、社会秩序、民众福祉的重要保障。政治权威能够及时推动某些复杂问题的解决，即使不能解决也有能力暂时压制这些问题，等条件允许时再解决[11]。政治权威能够动员民众参与到政治过程中来，同时能够维持政治秩序，防止政治参与冲垮整个政治体系。政治权威也是政治发展的领导中心，能够驾驭转型过程，应对各种意外情况，使政治转型成为一个有秩序的可控制的过程。

有一些后发国家成功建立了现代混合政体，其中的权威政治元素在政治发展过程中发挥了积极作用，如墨西哥、坦桑尼亚、新加坡、韩国、加纳等国。墨西哥、坦桑尼亚、新加坡三国混合政体中的权威元素是一个长期执政的政党，执政党牢牢掌控国家政权，不容许存在对其执政地位构成挑战的力量，拥有政治决断权和制定政治游戏规则的权力。这些政党执政虽然带有专制色彩，但都将民主作为国家发展的方向，长期通过竞争性选举训练民众，为民主的到来创造条件。当民主转型的时机成熟时，执政党一般能够主动发起转型，并使整个转型过程完全可控，不会产生大的政治风险。韩国和加纳转型前混合政体中的权威元素是有军方背景的政治强人*参见唐睿：《体制性吸纳与东亚国家政治转型：韩国、新加坡和菲律宾的比较分析》，中央编译出版社2014年版，第114-115页；肖宏宇：《加纳政治民主化实践及其启示》，《西亚非洲》，2007年第11期。。这些政治强人依靠军队的支持控制了国家政权，长期执政，但并未实行纯粹的专制统治，而是致力于推进国家的现代化建设，同时在代议机构和地方政权逐步推进竞争性选举。当国际国内背景不再适合权威政治时，权威领导人能够顺应时势，推动国家完成民主转型，并能够在转型之后的大选中获胜，使民主转型成为一个和平的可控的过程。

另有一些国家在政体中未能保留权威政治元素，政治风险很大，实际转型过程及之后的发展也付出了较大代价，如尼日利亚、乌克兰、索马里等国。尼日利亚1960年独立之前就有较严重的族群分裂，存在族群冲突因选举动员而激化的隐患，但尼日利亚独立时选择的政体结构中既没有具有全国性影响的权威政治家或政党，也没有强化中央政府权力的制度安排。在权威缺失的政制安排下，各政党和族群陷入零和博弈，其结果就是政治无序、民主崩溃，国家险些为内战所分裂，最后是依靠军队的权威才能维持国家的统一[8](P256-307)。乌克兰独立之初，原权威领导人能够通过选举继续执政，虽然存在腐败等问题，国家总体上保持稳定和统一。政党轮替之后，乌克兰政体中不再包含权威政治元素，宪法规则又不能得到严格执行，于是政局陷入长期动荡和混乱之中。政体在总统制和议会制之间摇摆，总统与总理、立法机构与行政机构之间冲突不断。政治家不能严格遵守选举游戏规则，选举中容易出现舞弊行为，经常引发民众大规模抗议活动。在各种因素影响下，乌克兰政局不稳，街头抗议活动连绵不绝，领土被邻国吞并，国内陷于战乱之中，严重影响了国家的发展[12](P4，81)。索马里的情况更加糟糕，1991年1月，西亚德政权被索马里反政府武装推翻之后，没有任何力量能够控制局势，索马里很快陷入军阀割据之中，各个部落之间争斗不已，政府更迭频繁，国家恢复统一与安定变得遥遥无期[13](P258-259)。

(二)现代混合政体的民主向度

现代混合政体在保留权威政治元素的同时，还必须容纳真正的民主政治元素，权威和民主有机结合才能防控政治风险。简单的威权政体存在合法性不足、权力不能和平交替、过度腐败、侵犯公民权利、社会公正缺失等重大问题。这些问题严重到一定程度就会威胁到政治稳定。在现代社会，任何政体如果不开展一定形式的民主选举，不将执政的合法性建立在民意认同的基础上，是不可能长期存在下去的。有许多威权国家的执政者总是把民主看作是自己的威胁。其实民主既是一种政体，同时也是一种治理技术。技术层面的民主与意识形态无关，与政权更迭无关，可以为任何执政者服务。威权政体如果不和民主相结合，不能应对合法性的挑战，权力腐败问题不可能得到解决，无法建立一个真正公正的社会，民众所遭受的压迫和欺凌无法消除，不满和抱怨不断累积，统治成本十分高昂。

混合政体中政治权威的合法性要尽可能建立在民众同意和认可的基础上，要在一定范围实行真正的民主选举。中央最高领导层可以保留政治权威的政治决断权和规则制定权，但在非核心制度领域和地方政权层面一定要开展民主选举。即使政治权威的最初确立是通过非民主的方式，为了恢复秩序需要暂时压制参与，但一旦秩序恢复，经济社会发展进入正常轨道，就应当立即着手开展各种形式各种层级的民主选举。当然，因为经验不足，选举的推进可能会慢一些，但一定要表现出发展民主的诚意。威权政府总是会以各种理由推迟选举民主的发展，可能会错过推进选举的最佳时机。等到民怨沸腾，民众忍无可忍起来反抗时再举办选举，选举已经不可控了。这时不仅执政者自身的安全无法保障，整个国家都处于不可控的转型之中，风险巨大。就算侥幸转型成功，民主政体也不能稳定运行，治理绩效低下。

发展现代民主需要推进各种形式的竞争性选举，这通常会使威权体制面临较大的政治风险。威权国家执政者抗拒民主的根本原因就是怕在选举中失去执政地位。其实只要政治权威保留对选举规则的制定权，拥有对选举过程的控制力，通过制定合理的规则就可以避免这种风险。现代混合政体中权威与民主有机结合的关键是设计出对国家有利，对政治发展有利，使政治风险最小化的选举规则和程序。后发国家缺乏民主经验和民主习惯，不能一开始就实行高度竞争的民主选举规则，高度竞争的选举很容易引发政治动荡。但是，后发国家也不能制定完全排除竞争的选举规则，如果没有竞争，民众的选择权就会虚化。后发国家将来终究要过渡到高度竞争的民主选举，如果之前没有通过低度竞争的选举让民众和政治家适应竞争，政治风险依然很大。后发国家在制定民主选举规则时，既要避免高度自由竞争以回避政治风险，又要设计出低度竞争的选举规则以利于选举有序开展，为将来过渡到高度竞争做好准备。

建立选举政治游戏的准入机制是非常重要的。竞争性选举应该有一个从低到高逐步发展的过程，候选人的资格也应该有一个逐步放开的过程。在竞争性选举的初期，执政者所建立的选举规则要排除对政治稳定有威胁的政治力量，同时尽量在不威胁执政者地位的领域开放民主选举。可行的做法是执政当局推出自己的候选人，同时允许体制外人士以个人身份参选。政治权威要致力于提高体制内政治精英对竞争性选举的适应能力，提高自身对选举民主发展进程的控制能力，引导民主选举的有序进行。但这种对选举的控制，不是生硬的掌控，不是通过舞弊、暴力威胁等方式使执政当局的候选人当选，而是通过制定受民众欢迎的政策，通过提名民意支持度高的候选人参选并在选举中获胜。因为有执政资源、组织资源、媒体资源的优势，再加上对体制外候选人的适度限制，执政当局所推出的候选人能够在多数选举中胜出，同时能保证选举具有基本的竞争性和公正性。

全国范围内竞争性选举的开放一定要慎重，因为这是关涉政治稳定全局的重大抉择。是否开放全国范围内的竞争性选举:一要考虑民众是否已经经过了竞争性民主选举的训练，具备了民主素养，能够理性地参与政治；二要考虑时机对执政者本身是否有利，最好是在社会比较稳定，经济发展形势比较好，执政当局确认在选举中能够获胜时再开放全国范围内的选举。此时政府领导人的威望最高，对社会的控制力最强。执政者主动发起民主转型，制定并参加新的政治游戏规则，在民主体制下仍具有主导地位，对自己最有利，对国家发展最有利，最容易在民主转型之后连续执政，风险最小。如果在危机重重时再来开放选举，对国家稳定发展是极其不利的。

在混合政体下推行竞争性选举，有一些国家和地区做得比较成功，较好地实现了权威政治与民主政治的结合。归纳起来，有三种比较典型的模式：第一种是党内竞争模式，以墨西哥和坦桑尼亚为代表，竞争性选举在执政党党员之间展开；第二种是非政党式竞争模式，以20世纪50年代～80年代的中国台湾地区为代表，竞争性选举在执政党提名的候选人和无党派候选人之间展开；第三种是限制性政党竞争模式，以新加坡为代表，竞争性选举在执政党候选人和反对党候选人之间展开，反对党候选人受到各种有形无形的限制，执政党候选人拥有政治资源等方面的优势，但选举程序基本是公正的。第一种模式属于低度竞争性选举，第二种、第三种模式已经达到了中度竞争的水平。其中坦桑尼亚、墨西哥、中国台湾地区已经完成了民主转型，转型过程较为顺利，并未遭遇大的政治风险。新加坡还没有完成西方意义上的民主转型，但新加坡长期保持政局稳定，经济发展水平高，民众对执政党认可度高。这表明现代混合政体在后发国家完全可以成为一种长期存在的稳定政体。

后发国家的执政者与其耗费大量资源打压反对力量，还不如主动建立自己可以掌控的民主规则，借助自身的威望和国家强制力推进竞争性选举，将反对派吸引到执政当局组织的选举活动中来，创造一种有领导、有控制、有秩序的民主。执政者享有制定规则的权力，抑制挑战现存秩序的力量，防止选举对政治稳定构成威胁，同时给人民选择权，可以在不同的候选人之间进行选择，使民众的意志能够通过选票真实地体现出来。执政者如果民意基础雄厚，可以经过周期性的选举让人民用选票赋予执政者执政权力，获得合法性基础。执政者如果尚无把握在选举中胜出，可以在地方层面落实人民对具体政府官员的选择权，使地方和基层官员的选任和罢免受到民众意愿的制约。执政当局可以控制候选人的提名，但选举是竞争性的，由人民享有最后的选择权和决定权。这种竞争性选举是可控的，可以多次试验。政治权威掌握最后的控制权，当竞争性选举出现问题时，能够控制住局面，不使国家出现大的动乱。在无法控制时，当局可临时中断选举，放缓选举民主发展的步伐，等局势稳定继续坚定不移地开展竞争性选举的训练。当选举逐渐完善，执政者也有能力在选举中赢得民众支持之后，再放开全国范围内的竞争性选举。

这方面新加坡和中国台湾的经验可以供其他后发国家借鉴。新加坡的反对党在竞争性选举中一度对执政党构成威胁，执政党采用非常手段对反对党进行打压，但在威胁消除后执政党仍然坚持开展多党参与的竞争性选举。我国台湾地区的20世纪50年代被称为白色恐怖的年代，民众的言论、结社自由受到极大限制，但台湾当局并没有实行简单的专制统治，而是长期在地方开展有党外人士参加的竞争性选举。新加坡和台湾地区的实践证明，威权政体和竞争性选举是可以兼容的，竞争性选举如果能在一定范围内开展，即使人民的自由民主权利受到一定限制，仍然能够得到民众认可，为执政者赢得合法性支持。这正是新加坡和台湾地区长期保持政治稳定、经济繁荣的原因所在。

三、现代混合政体能够有效防控 政治发展风险

现代混合政体吸收了威权政体与民主政体的优点，在政权层面，带有威权性质，有一个政治权威或者政治上的决断者，对国家重大政治事务享有决断权或最后控制权；在治权层面，采用民主的方式，具体的政府领导人按照民主的规则选举产生，那些民望最高、最能得到民众认可的人有机会出任各级公职。政治权威有能力使国家政局长期保持稳定，同时又以不破坏现存秩序为条件将民主游戏规则建立起来。这种政体可以避免威权政体过于专制而引发人民的反抗，又可以避免民主政府过于软弱导致政治秩序崩溃，从而能够最大限度地防控政治发展风险。

(一)主权和国家利益免遭损害

一个国家如果没有一个稳定而强大的政府，主权和国家利益很难得到保障。后发国家实力薄弱，更需要一个强大的政府才能捍卫主权，维护国家利益。如果政体选择出现失误，导致国家政局不稳，很容易使主权和国家利益受到损害。有的国家选择了简单的威权政体，极端专制引发人民的反抗，政府被推翻，但各派力量无力建立一个政令统一的政府，使国家处于无政府状态。有的国家选择简单的民主政体，却无力控制内部的冲突，政府的权威受到挑战，各派势力陷入内战之中，难以维系国家统一。不管哪种情况，国家的主权独立、领土完整、经济安全都会受到严重冲击，极有可能引发外部力量的干预。在前南斯拉夫、利比亚、叙利亚等国内战中都可以看到外部力量对国家主权的干涉。由于外部干涉者也会掺杂谋求本国利益的动机，从而会对被干涉国的利益造成损害。后发国家政体选择的失误还会破坏经济发展的政治环境，使国家失去重要的发展机会，国家经济利益遭受重大损失。

后发国家建立现代混合政体，可以确保有一个稳定而强大的政府，保证国家的主权独立、领土完整、经济利益免遭损害。现代混合政体的权威元素使政府保持稳定，能够动员全国资源维护国家统一、领土完整和经济安全。混合政体有一定层级一定范围的选举，能够有序扩大公民政治参与。民众通过参与讨论、决定基层公共事务，能够有效维护和保障自己的利益。这既可以增强政府的合法性，又可以避免民众的不满集聚，有效缓解社会政治压力，减少大规模社会政治冲突爆发的可能性[14](P211-212)。在混合政体之下，民众虽然只有有限的选择权，但也能对执政者构成一种制约，对各级政府官员进行监督，可以减少腐败，消弭矛盾，保持稳定。现代混合政体一方面能够维持一个稳定而强大的政府，另一方面又与世界主流文明趋于一致，可以得到更多国家的支持，更好地维护主权和国家利益。

(二)消除政治极端化的隐患

后发国家很容易出现政治极端化，各种政治极端势力与宗教的、民族的、意识形态的因素相结合，使政治发展背离现代政治文明发展的方向。政治极端化有两种情形，一种是上层政治力量极端化，一种是下层政治力量极端化。简单的威权政体很容易出现上层政治力量极端化，因为这种政体缺乏民主元素，执政集团处于严重的合法性焦虑之中，任何对其统治的批评都可能被放大，因而会不断强化对社会的控制，民众的权利被完全剥夺，政治专制趋向极端。下层政治力量极端化往往是对其恶劣的生活状况和权利状况的反映。在现代化进程中，下层民众的权益最容易受到损害，因而很容易接受激进的暴力的极端主义的思想，期待对社会问题来个一劳永逸的彻底解决[15](P77)。他们的目标一旦实现，社会将陷入剧烈动荡之中，现代化进程也会随之中断。

现代混合政体可以消除政治极端化的隐患。一方面，现代混合政体能够支持一个强大的政府，防止政府政策被极端主义、民粹主义所绑架，抑制政治极端势力、激进势力的发展；另一方面，现代混合政体的民主元素使执政集团不必过度为合法性而焦虑，不会倒退回极端专制，也能够让下层民众进入政治体系，表达他们的利益诉求，使其正当权益得到基本保障，不被各种极端主义势力所吸引。建立现代混合政体，就是将执政权的稳定和民众在一定范围的政治选择权结合起来，民众的选择范围将随着政治制度化水平的提高逐步扩大，选民的政治理性也会逐渐成熟，国家政治发展因此得以避免极端化或民粹化，政府能够理性决策，高效执行。

(三)避免政治转型付出巨大代价

对政治发展来说，转型过程中风险最大。后发国家从威权政体转变为民主政体，如果一步到位，通常会使国家处于动荡和混乱之中。现代混合政体将权威与民主有机结合，能够实施渐进式转型，防止剧变发生，避免付出巨大代价。现代混合政体的执政者具备基本的合法性，权力受到一定的制约，不会引发民众强烈不满，被暴力推翻的可能性极小，内政方面不会存在太大的危险。执政者有权威，可以对政治参与的进程、规模、范围进行有效控制，政治转型能够有计划有秩序地展开。当出现政治危机或政治动荡时，执政者有能力平息危机，使国家恢复正常的秩序和发展进程。

现代混合政体包含民主的制度安排，可以开展长期的选举训练。如果没有反复的选举训练，民众没有养成通过民主程序表达诉求与解决冲突的习惯，就会选择通过游行、示威等非制度化的政治行动来表达利益诉求。街头抗争会对政治秩序造成威胁。人们一旦走上街头，就会产生不达目的不罢休的想法，长期占领广场和街道，使国家政治陷入僵局。反复的选举训练可以将民众的政治参与从街头动员转移到投票选举，塑造通过选举争取权益、改变政府人事及错误决策的信念。选举的开展还可以为体制外力量提供合法的参政机会，将各方政治力量吸纳进执政当局所主导的转型过程。执政者可以在选举实践中学会如何驾驭选举，民众及体制外精英则增加了对竞争性选举的适应能力，整个社会能够有能力有信心应对政治转型的到来。达尔曾指出，墨西哥这样的国家之所以能够通过缓慢的方式以较小的痛苦从霸权政体转变为多头政体，就在于反对派参加了体制内的选举游戏，而且其获胜的次数是在漫长的时间内逐步增加的[5](P245-246)。民主转型之后，因为民众经过了民主训练，具备民主素养，政治理性成熟，所以民主政体可以长期有序地运转，一般不会出现因街头抗争、军事政变等原因导致民主崩溃的现象。

(四)防止国家治理陷入困境

政体选择不当会使后发国家陷入治理困境。在后发国家，简单的威权政体鲜有成功的案例，虽然有的国家能在较长的时期推动经济发展，但由于政府专制、官员腐败、分配不公、权利匮乏，民众依然生活困顿，心怀不满。一旦统治出现危机，政府就会被大规模的群众抗争所推翻，经济发展也会遭受严重挫折。威权政体失败后如果建立的是简单的民主政体，同样会存在严重的治理问题，经济停滞，秩序混乱，腐败泛滥。有些后发国家在建立民主政体很长时间之后仍然出现了民主崩溃，其原因正是由于治理的失败。“如果民主体制没有在控制犯罪与腐败、实现经济增长、缓和经济上的不平等和保障正义与自由等方面起到更好的作用，那么人们或迟或早会失去信心，并拥抱(或者容忍)其他非民主的替代体制。”[16](P348)后发国家的困境就是，无论威权政体，还是民主政体，都不能有效提升公共治理的质量，实现善治。

治理对后发国家的重要性丝毫不亚于民主。良好的治理是威权政体和平转型的基础，也是民主政体巩固的基础。现代混合政体能够防止国家陷入治理困境。在混合政体之下，权威元素的存在使政府能够集中资源发展经济，并为之提供稳定的秩序；同时民主的约束使政府权力有所克制，腐败得到遏制，并致力于提高公共服务水平。虽然在权威政府的控制之下，民众的权利和自由或多或少会受到限制，但基本权利和自由能够得到保障，民众会支持政府为推动经济发展、维护社会秩序所采取的一些特殊措施。政府的合法性也会相应提高，政策执行力度大为加强，公共治理质量也大幅提升。

后发国家在政治发展过程中始终存在一个两难选择，自由民主与稳定、善治不能兼得，实现自由民主会破坏稳定，损害治理；维护稳定则需扼杀民主，剥夺自由。现代混合政体有助于后发国家摆脱政治发展困境，防控政治风险。这种政体的权威元素使其能够化解对现存秩序的威胁，为公共治理、社会进步和个体发展提供良好的秩序；民主元素则使政府权力受到一定程度的限制，使公民权利得到基本保障，防止民怨累积，政权被颠覆。后发国家若要减少政治发展的风险，需要超越威权与民主的简单二分法，为混合政体正名，从道德层面肯定这类政体的价值。现代混合政体实现了权威与民主的有机结合，有可能成为长期存在的政体，为后发国家提供替代西式民主的政体选择。现代混合政体最重要的价值，是其并没有否定民主，反而通过低度民主的发展为高度民主的到来创造各种条件。民主运行的条件不是突然之间可以成熟的，民众对竞争性选举需要适应和训练。在混合政体之下，民主的条件会逐步孕育成熟，即使将来发展高度竞争性的民主，整个国家已经不会再为民主冒比较大的政治风险。