从治理到法治：涉诉信访 应对机制的嬗变*

张永进 郑雁冰

涉诉信访伴随着司法活动而产生，随着近年来的激增趋势而引起了司法机关的高度重视。由于涉诉信访与司法审判的内在机理不同，其产生存在一定的必然性，如何有效地进行规制和化解成为关键所在。近年来，我国涉诉信访的应对机制日趋发展和成熟，取得了良好效果。然而，通过对这些应对机制和方法的归纳和总结，可以称之为治理模式。此种应对模式虽然效率凸显，效果明显，也存在诸多不足，难以终结和根治，亟需从模式上进行转换。

一、涉诉信访的概念

从涉诉信访词源的产生看，涉诉信访并非理论界所发现的命题，而是基于司法实践的总结。涉诉信访概念正式提出的时间，可追溯到2004年3月的最高人民法院工作报告，在该年度工作报告中首次出现了“涉诉信访”，并且特指“当事人对各级人民法院生效判决和裁定的申诉”。2004年4月，最高人民法院在湖南长沙召开了全国法院信访工作会议，这次会议将涉诉信访的概念进行了扩大解释，即“只要涉及诉讼程序的信访都称之为涉诉信访”[1](P5)。涉诉信访概念的正式提出，引起了理论界的高度关注，并对于涉诉信访的概念内涵和外延展开了相互对话。有学者认为涉诉信访是指与某一具体案件相联系，有关当事人针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，以来信或来访的方式促使人民法院启动司法程序，作出司法行为[2]。还有学者认为，涉诉信访是指经过人民法院立案受理、开庭审理或强制执行的案件当事人和案件以外的第三人，通过各级国家机关和人民法院信访渠道，采取向有关部门告诉、申诉的方法，要求维持、撤销、变更人民法院裁判结果和督促履行或制止履行执行内容的来信来访行为[3]。

纵观学界对涉诉信访的概念界定，其实并未脱离最高司法机关对涉诉信访问题的认知范围，甚至这些界定的区别和不同，很大程度上都是依据不同历史时期最高司法机关颁布的有关涉诉信访的规范性文件。也就是说理论界对涉诉信访内涵和外延范围的认识上始终围绕着司法机关的认识而上下波动。如在涉诉信访概念提出初期，多数学者的界定都是依照最高人民法院在长沙召开的全国法院系统信访工作会议的文件内容，即将涉诉信访的主要范围限于当事人对已生效法院裁判的申诉。此后，2005年国务院颁布的《信访条例》则促进学界对涉诉信访概念的认识深化，即从信访人所反映的内容属于人民法院职权范围内的事项时均可称之为涉诉信访。如有学者认为从诉讼状态看，涉诉信访包括应诉未诉(不立案)，正在诉讼和诉讼已结(申请再审)[4](P69)。如此界定，则将立案信访纳入涉诉信访的范围。对涉诉信访定义的文献梳理表明，涉诉信访问题来自于实践，发展于实践，这就使得对涉诉信访问题的研究必须始终以实践的视角进行关注，任何理论上发挥或演绎有可能脱离实践中的问题，陷入研究者自身编织的虚无之网中。

二、涉诉信访发生的原因

(一)直接原因

纵观上述有关原因的探讨，要么是从产生涉诉信访的主体进行分析(可分为当事人、法律体系和法院)，要么是从宏大的历史角度进行概述(如分为法律原因、政治原因、历史原因、现实原因)，要么是从涉及的法律制度进行解读(微观的法律规范、中观的法律原则、宏观的法律体制)。如果从普遍联系的角度看，这些原因都是涉诉信访现状产生的原因，然而这并非我们理论研究所要分析的原因，因为上述很多因素都是不可变的，甚至属于背景下的因素，诸如历史传统因素、政治思想角度，乃至于当事人和法院工作人员的法律素质、法律认识和法律意识。倘若还有些许价值的话，那便是涉诉信访背景知识的再次重复。

(二)内在机理

涉诉信访原因，必须可以把握，而非神秘；可以观测，而非隐匿；可以评估，而非抽象。基于这种认识，本文将从涉诉信访与司法审判的内在机理上进行阐释。这种阐释的前提之一，就是承认当事人自我利益的最大化认知，即理性人的假设。在当事人看来，无论是涉诉信访还是司法审判都是权利救济的选择方式(当然涉诉信访案件中还有很多属于缠诉缠访，但这种无理的信访也可以被视为一种特殊的权利表达方式)[8](P6-7)。即使对涉诉信访权利救济功能持批评意见的学者承认权利救济也是涉诉信访的功能之一，虽然它不应当是主要功能[9]。然而，这种认识只是居于国家的宪政设计角度，即赋予涉诉信访政治参与和监督功能，赋予司法审判解决纠纷和救济权利的功能[10](P3-4)。但是，只要承认当事人是自身权利保护的最佳判断者角色，就必然会得出，涉诉信访来自于当事人对自身权利保护的动机和选择，尽管这种选择可能会使得司法程序虚置、司法权威受损、司法公信乏力(见表1)[11]。

表1 涉诉信访与司法审判的内在机理比较

在法律依据方面。尽管涉诉信访长期被看作是“反法治”的，但不可否认，涉诉信访与司法审判两者之间都具有合法的依据。对于法院侵犯当事人诉讼权利的，根据《刑事诉讼法》第115条的规定，当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人有权向该机关申诉或者控告。对于已经生效的裁判不服的，根据该法第241条的规定，当事人及其法定代理人、近亲属，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉。此外，根据《民事诉讼法》第199条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。

在诉讼费用缴纳方面。对于涉诉信访，当事人无需缴纳任何诉讼费用，而司法审判除刑事案件以外，一般都要按照《人民法院诉讼费用交纳办法》缴纳相关费用，尽管该办法已经明确规定，对于残疾人无固定收入的；追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金的；最低生活保障对象、农村特困定期救济对象、农村五保供养对象或者领取失业保险金人员，无其他收入的；因见义勇为或者为保护社会公共利益致使自身合法权益受到损害，本人或者其近亲属请求赔偿或者补偿的可以免交费用。诉讼免交费用的范围仍然过于狭隘，以至于有很大部分低收入通过涉诉信访维护其权利[12]。

在审级限制方面。对于司法审判，为方便案件管辖和审理，《刑事诉讼法》《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都规定了审级制度，这虽然有利于实现诉讼秩序化，但由于司法地方化的历史和现实，很多当事人对基层管辖法院容易产生不信任，甚至在诉讼中向上级法院进行申诉，对于这种“申诉”法律并无级别和次数的限制，可以跨越科层制权力等级，建立民众与上级之间的直接联系[13](P45)。也就是说，即使越级和多次也属于合法行为。

在程序时间和时限方面。对于司法审判，三大诉讼法都对一审、二审、再审的审限进行了规定，并对期间和期日也作出了规范。尽管如此，遇到法定事由，仍然存在诉讼的中止和终止，以及特殊情况的延长。此外，除斥时间的存在，使得当事人寻求司法救济具有时限性，相比于当事人对权利救济的内在冲动，这种规规矩矩的程序时间要求，诱使当事人选择不受时间限制的涉诉信访途径，达到一定的催促效果。

在法律后果和法律效力上。生效判决的既判力对于维护司法权威，稳定社会关系具有重要意义。一方面，已生效的裁判执行率较低，引发申请人的涉诉信访。据有关学者统计，访民认为执行不到位是上访的主要原因，而且在座谈中，几乎所有的司法机关都反映，民事案件和刑事附带民事诉讼案件中，民事赔偿的判决难以执行是当前法院常见的，又很难解决的问题[14]。另一方面，生效裁判的稳定性。虽然我国法院的再审率近年来呈下降趋势，但民众申诉和申请再审数、进入再审率和改判率都呈上升状态，这样就对涉诉信访的当事人产生反面激励作用，促使他们加入涉诉信访的大军之中。

在评价标准上。司法审判的评价标准主要是以程序正义进行的评价，这种评价主要是基于案件的诉讼过程是否符合正义要求，这是一种看得见的正义。涉诉信访的处理结果主要是以“实质正义”这一多元化的正义标准而进行的评价。在上访人看来，就是司法机关的裁判结果是否支持了自己的诉求，在党政部门看来，就是司法机关的裁判结果是否获得上访人的认可[15]。在多数情况下，这两者的标准是一致的，处于平衡状态，但少数的不同有可能彻底摧毁司法程序所积累的公信力，为外部力量干预司法活动提供“合法”依据。

老年认知障碍发病时，有时会出现攻击性言语行动，有的会出现物品被盗妄想，这时不要立即去反驳和辩解，最好待老人安静后和他说“我和你一起来找”等来对应。这时一种大脑的病态反应，不是反驳和辩解能说清的。要知道，老人由于疾病原因，是非常认真的认为他是对的。争辩只会使情况更糟。

(三)涉诉信访应对的必要性

由于特殊的社会现实和背景，再加上涉诉信访与司法审判内在机制的不同，涉诉信访本就是一种普遍的司法现象存在于不同的历史时期，并无需要专门甚至于特殊的应对。甚至在2003年以前，根本没有进入执政者和学术界的的关注范围，然而，一切都在2003年发生了改变。首先，涉诉信访首次进入最高司法机关工作报告的视野，可见涉诉信访已经成为实务界关注的重点。根据最高人民法院的工作报告，2003年最高人民法院共审结各类案件3587件，受理涉诉信访则为12万件人次，涉诉信访比为33.45∶1。在地方各级法院共审结5687905件，受理涉诉信访则为39.7万次，涉诉信访比为69.79∶100。也就是说最高人民法院的主要功能已由制定公共政策[16](P172-173)改为处理涉诉信访问题。地方各级人民法院的主要任务也由纠纷解决和规制治理，改为了处理涉诉信访问题。其次，涉诉信访高峰的到来，虽然与社会转型及特殊时期人民内部矛盾累计具有重要关系，但其一旦出现，对执政党的“和谐社会”[17](P9)的构建目标产生重大冲击，必然引起执政党的高度重视。此外，涉诉信访的“权利救济”功能所引发的司法信任危机，极大地损害了“依法治国”的目标，也与“人权保障”的宪法要求所冲突，基于涉诉信访的上述后果，对其展开专项、重点、综合治理便被提上工作日程。最后，涉诉信访功能定位的司法参与性和监督性，促使司法机关认真对待这一诉求表达方式。如2004年的最高人民法院工作报告中就指出，“涉诉信访是上级法院监督下级法院审判和执行工作的重要渠道”，2005年表述为“涉诉信访是人民群众表达利益诉求的一种方式，也是最加强自身监督和监督地方重要渠道”，2006年表述为“依法支持当事人的合理诉求”，此后历年工作报告均有上述类似表述。从最高司法机关对涉诉信访的功能表述看，主要包括：监督下级法院、加强自身监督、表达群众诉求等三种功能。上述完善正面的功能评价和价值定位促使司法机关将涉诉信访工作作为一项重要的政治任务予以化解和改善。

三、涉诉信访的传统应对 机制及存在的问题

在学术研究中，“模式”提供了一种妥善处理刑事诉讼复杂性的有效方法，他们允许简化细节而突出共同的主题及发展趋势，它是一种经过简化、抽象所形成的样式，它所反映的不是系统或过程的全部特征，但能描述其本质特征，从而成为有力的分析工具[18](P6)。据此，涉诉信访的传统应对机制可归结为治理模式。此种模式以秩序和效率为价值追求，在治理主体上强调动员多方力量，在治理依据上注重政策应用，在治理方式上注重国家主动作为，在治理内容上依赖于行政化措施。涉诉信访的治理模式有利于在短期内发挥各方面力量实现涉诉信访的效果最大化，维护司法秩序和效率，但存在忽视程序、损害司法稳定性、难以彻底终结等问题。

(一)涉诉信访传统应对机制

1.涉诉信访应对主体的多元性。涉诉信访的对象是各级人民法院，应对主体自然是各级人民法院，这是归口负责原则的基本要求。然而，基于司法机关自身动员资源的有限性，在处理涉诉信访问题上呈现出主体多元性的特征。从近年来有关涉诉信访规范性文件的统计看，涉诉信访规范性文件的制定主体包括了中央委员会、中央政法委等党内机关，国务院及其有关部委等行政机关,最高人民法院等司法机关。其中，中央政法委作为党领导政法工作的专门机关，主要负责涉诉信访宏观政策的制度和监督，国务院及有关部门主要负责涉诉信访的“维稳”工作，最高人民法院主要负责涉诉信访案件的具体处置工作。涉诉信访应对主体的多元化有利于动员和集中各类资源从而形成治理涉诉信访的合力(见表2)[19]。

2.涉诉信访应对依据的政策化。政策是执政党或政府为实现一定的政治、经济、社会等目标而确定的行政指导原则和准则[20]。政策和策略是党的生命，政策在国家治理中发挥重要作用。从当前涉诉信访的应对依据看，主要以党的政策为主，并具有权威性、宏观性、灵活性等特征。譬如在制定主体上有中共中央、中央政法委等权威机关和部门发布的有关涉诉信访政策；在政策内容上包括了涉诉信访责任追究、涉诉信访案件终结、涉诉信访司法救助等宏观性政策；在政策的灵活性上，主要表现为颁布时间的及时性和更新性，颁布内容的概括性和抽象性。如在2014年中央政法委颁布的《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的意见》将2012年颁布的实施不到两年的《关于完善涉法涉诉信访终结机制的意见》予以废止。

表2 有关涉诉信访的规范性文件(2005-2016年)

3.涉诉信访应对方式的能动化。能动是相对于被动而言的，指积极主动，有所作为。涉诉信访应对方式的能动性被视为司法能动性的重要组成部分。在近年来最高人民法院工作报告中，有关涉诉信访的应对方式呈现出能动性的特征。一是履行指导责任，充分发挥上级法院的主动性。如通过设立巡回督导合议庭，带案下访，坚持分级负责处理，制定涉诉信访摘报等方式提升地方法院工作的积极性，又如建立全国法院涉诉信访案件处理协调机制，督促重大涉诉信访事项的办理。二是完善内部管理，充分发挥地方各级法院自身主动性。如坚持办案与涉诉信访并重原则，推行法官带案下访和巡回接访制度，派出合议庭和案件复查组清理信访积案，落实信访责任，改善涉诉信访条件。三是提升涉诉信访的信息化水平，提升群众参与主动性。如通过推进涉诉信访信息化建设，方便群众进行网上信访和查询(见表3)。

4.涉诉信访应对内容的行政化。行政性是相对于司法性而言，在价值取向上主要追求效率和秩序[21]。从涉诉信访的应对内容看，主要追求社会秩序和工作效率。如从报告中可知，在涉诉信访的预防上主要采取案件回访、预警、评估等制度，预防涉诉信访的发生，在涉诉信访的处理上主要采取领导包案、巡回接访、考核督促等方式，提升涉诉信访事项处理效率。有的地方则“建立健全院长定期接待、专一人日常接待与法官带案下访相结合的接访、处访机制，对信访矛盾及时掌控、化解疏导”[22](P234)。部分地方甚至采取参加联合接访，指定专人驻京接待赴京涉诉案件，审委会委员轮流参加省委联合接访”等方式，维护社会秩序[23]。譬如作为首都护城河的H省要求一把手承担起涉讼信访的领导责任，把涉讼信访纳入创先争优达标活动中，纳入法院工作的全局，同时在各级法院要健全信访机构设置、选好配强信访干部，为做好涉讼信访工作奠定组织基础，还要求加强涉讼信访工作岗位目标管理，将预防、化解信访作为考核部门和个人业绩的一项重要内容，使“软任务”变成“硬指标”[24]。

表3 最高人民法院关于涉诉信访工作的治理(2003-2015年)

(二)传统应对机制存在的问题

1.诉访不分。涉诉信访本就是“诉”与“访”的组合，根据最高人民法院《关于进一步推进涉诉信访工作机制改革的若干意见》的规定，“诉”是指符合法律规定的条件，可以按照诉讼程序解决的诉求，一般包括起诉、上诉、申请再审、申诉等。“访”是指信访人诉讼权利已经丧失或者充分行使完毕，仍通过来信来访等形式向人民法院表达意愿，反映与诉讼有关但不能通过诉讼程序解决的问题和事项，或者违反诉讼程序越级向人民法院反映诉求。从词语概念上似乎很容易区分，在实践中存在较为模糊的界限。一是应对主体的多元性，使得不同机关在认定“诉”与“访”的标准上产生差异，无法进行有效区分。二是司法机关职能的重叠性使得“诉”与“访”的区分难以贯彻。如司法机关不仅承担以判断权为代表的司法权，而且还行使司法内部管理权，以及以执行权为代表的行政权。上述权力的叠加，使得“诉”与“访”的事项难以从职能管辖上进行彻底划分。三是立法用语的不统一，造成“诉”与“访”之间并不明确的界限。如《刑事诉讼法》在审判监督程序一章中规定了当事人的申诉权，《民事诉讼法》则在审判监督程序中规定为当事人的申请再审权。申诉并非法律概念，而是行政概念，同时法律对申诉的形式、级别、管辖等均无相关规范，使得申诉内容很难判断为“诉”或“访”。

2.程序失灵。现代法律程序通过限制恣意、理性选择和作茧自缚的功能，从而吸纳不满，实现程序的稳定性和自治性[25](P32)。服判息诉率是指当事人服从法院判决，不再提起上诉的案件所占的比例。服判息诉率的高低反映了程序吸纳不满的能力及司法公信力的高低。无论是第一审还是二审案件，近年来服判息诉率都处于较高比例，一审平均90%以上，二审高达99%。如此高的服判息诉率展现了我国司法程序的公正性逐步得到当事人的认可和信任，特别是最高司法机关近年来极力深化司法公开，推行审判流程系统公开、裁判文书公开、执行信息公开等三大平台建设，极大地提升了司法公信力水平。然而，伴随着较高服判息诉率的同时，涉诉信访率处于高位运行，甚至有增长的趋势。由此，这不得不引起我们的注意，在注重服判息诉率的同时，也应关注程序吸纳不满功能的发挥。

3.裁判结果缺乏稳定性。司法是社会公平正义的最后一道防线，程序裁判结果的稳定性是这一防线的重要保障。随着司法程序的进行，经过程序认定的事实一一被贴上了封条，成为不可动摇的过去的事实，一切程序参与者都将受到自身言词和行为的约束，社会关系的不确定性状态逐渐消除，最终通过生效裁判的既判力进行约束和规范，当事人不得再次就此争议进行诉讼。从地方各级人民法院涉诉信访的处理结果看，涉诉信访案件进入再审程序的比例逐年升高，甚至达到五分之一的比例。这意味着司法机关正在努力将涉诉信访导入诉讼程序，畅通司法救济的途径。此外，进入再审程序的涉诉信访案件其改判率相比于服判息诉率较高的事实表明，裁判结果的稳定性受到了挑战和威胁，因为如果法院可以随意撤销已经生效的裁决，那么司法裁判程序将永远没有一个最终结束之时，利益争端将长期得不到终局性解决，国家建立司法裁判制度的意义也就丧失殆尽[26]。这样的程序导入结果可能进一步刺激涉诉信访的动力，使得“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”成为涉诉信访的铁律。

4.相关配套机制的欠缺。从涉诉信访案件的组成看，初信初访所占比例较低，而重复信访所占比例较高。一方面表明司法裁判质量显著提升，由此所引发的涉诉信访在逐渐减少；另一方面表明涉诉信访处理难度较为复杂。例如，对于占据情理和法理优势的生效裁判，因难以执行而产生的涉诉信访，在司法救助不得力的情况下，这种说服的效果往往很差，经常出现反复[27]。此外，对于部分审判瑕疵，既不能通过再审等诉讼程序解决，也不能通过信访予以解决的案件，由于相关机制的不健全，只能依靠说服教育，缺乏有效针对性方法。

四、法治模式：涉诉信访 应对机制的未来展望

(一)涉诉信访法治化模式的必然性

党的十八届三中全会提出，要把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确要求坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，要求在涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与。这就要求涉诉信访应对机制要实现由治理向法治的转变[28]。法治化模式更加注重规则治理和程序自治，实现涉诉信访应对主体由多元向单一进行转化、应对依据由政策向法律进行转化、应对内容由行政向司法进行转化，提升司法公信力，实现涉诉信访在法治框架内进行解决。

(二)涉诉信访法治化模式的主要内容

增强涉诉信访领域立法，重点在诉访分离、诉访终结、诉访引导等领域进行立法，使涉诉信访有法可依，由法规范，实现涉诉信访调整依据主要由政策向法律的转变，如当前涉诉信访的规范性文件主要由中央政法委制定，而中央政法委作为党内部门，并非国家机关，其规范性文件的效力问题也值得商榷。

完善现行程序法内容，优化立法技术，统一立法用语，提升立法科学化水平，从源头上预防涉诉信访的发生。对于三大程序法中有关当事人的权利救济用语，统一改为申请再审，并对申请再审的条件、主体、时限、证据要求等程序性规则进行明确，防止多头申请和无序申请。

深入推进司法公开，提升司法裁判技术，增强裁判文书的说理释法水平，减少涉诉信访的发生。公开是最好的防腐剂，也是提升司法公信力的关键。部分涉诉信访的产生根源很大程度上在于司法的不公开。公开司法的关键性程序，吸纳直接利害关系人的参与；公开司法裁判的理由和根据，做到以理服人，胜败皆服；公开裁判的心证和说理过程，从而使裁判结果符合常识、常理、常情。

完善人民陪审员制度，扩大人民陪审员的适用范围。人民陪审员制度是我国司法民主的重要体现，对于弥补法官知识、增强群众参与、提升司法公信力具有重要意义。应当在实现人民陪审员倍增计划的同时，实现在涉诉信访审查、听证、申请再审等环节的全覆盖，并将申请和实施权赋予当事人。

(三)涉诉信访应对模式转变的配套保障

涉诉信访虽然可以通过立法技术实现“诉”与“访”的处理程序的分离，但涉诉信访中的“访”也是因为“诉”而产生的。在我国，司法往往作为政治的直接体现，作为改造社会的工具之一而存在[29](P123)，故此，实现司法的任务也就需要其他政治力量的支持和配合。在目前条件下，需要完善相关配套机制，实现涉诉信访应对机制的有效转换。一是加强司法救助，明确各级财政预算范围和标准，确保司法救助的充分和有效，缓解诉讼当事人的生活和生产困难。二是完善法律援助制度，对于涉诉信访人员，实现律师参与全覆盖，并在条件成熟时实行申诉强制代理制度，减少不当信访的比例。三是充分发挥各类社会组织的功能和优势，积极引导各类主体参与涉讼信访工作，消除信访人的敌意和怀疑，增强其信任和认同，解决纠纷，化解矛盾[30]。四是完善缠诉缠访的惩处机制，对于恶意缠诉缠访的，给予严厉打击，并根据行为严重程度，给予行政或刑事处分，震慑违法信访，维护涉诉信访的秩序化。五是建立科学的涉讼信访工作考评机制。对于因法官忠实法律程序做出裁判的，应当获得程序上的保护，不能因为发生涉讼信访行为就对法官的行为作有错推定，同时通过改判率、再审率等司法指标对涉讼信访指标进行综合考量。