社会组织的行政化：表征、生成机理及治理路径*——基于C基金会的经验分析

马全中

近年来，随着我国社会组织的发展壮大，社会组织在社会治理中的作用日益显现。与政府和企业不同，社会组织是具有非营利性、非政府性、志愿性、公益性特点的组织类型，因此，社会组织能够在动员社会资源、供给公益服务、社会协调与治理等方面发挥重要作用[1]。但是，社会组织在蓬勃发展的背后，也存在着一些隐忧，其中比较突出的就是社会组织行政化现象，这对社会组织持续健康发展及功能的实现产生了较大的负面效应。社会建设必须要以构建政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制为重要目标，同时要引导社会组织健康发展。当前社会组织改革的关键在于，如何促使社会组织去行政化，以实现政社分开的社会组织管理体制改革目标。要实现这个目标，首先要明确社会组织行政化的具体表现是什么？社会组织行政化遵循怎样的生成逻辑？如何从体制和制度上引导社会组织健康发展？鉴于此，本文选择国内的社会组织去行政化的典型案例，分析我国社会组织行政化的表征、发生逻辑及矫正路径。

一、社会组织行政化概念的 多重视角及再解读

(一)基于行政生态视角的社会组织依附论

我国社会组织是在特殊的行政生态背景下产生的，这种特殊背景造就了社会组织的行政化。因此，有学者从行政生态视角来分析社会组织的行政化。康晓光用“依附式发展”概念描述和概括我国社会组织的行政化，认为社会组织的行政化与我国社会组织发育的客观环境有关，我国社会组织初始发展环境在体制上具有全能主义特点，在权力结构上则具有一元化的特性，这一环境特质决定了我国社会组织发育先天不足；改革开放以后，政府仍然能够通过强制控制和资源发展来限制社会组织的发展，由此造成社会组织的依附式发展[2](P97-99)。换言之，由于社会组织面对的环境因子在权力、资源等方面过于强大，导致社会组织依附于政府等政治主体，由此成为“政府买办”这一“二政府”的角色。但是，政府对社会组织的控制并不是铁板一块，政府会根据社会组织的性质对其进行分类控制。我国国家与社会的关系具有分类控制的特征，即国家不再寻求对社会组织的全面控制，转而根据社会组织的属性、政治动员能力、服务供给水平等采取迥异的控制策略[2](P97-99)。在分类控制理论中，由于不同类别社会组织受到的控制程度不同，所以，社会组织行政化的程度也出现差异。

(二)基于制度复杂性视角行政化解读

对于社会组织的行政化，有学者从制度复杂性的视角进行解读。王诗宗等认为，社会组织实际上常常面对相互矛盾的制度安排，这种制度复杂性导致社会组织自身的行为方式、组织目标、组织结构发生偏移；社会组织面临的制度规范包括强制机制、规范机制、认知机制；社会组织的自主性受到政府“强制机制”的有力影响而呈现“依附式自主”的形态，但是，当政府权威呈现碎片化治理或政府治理结构比较混乱时，这种依附自主性会有所改善；社会组织的价值理念等规范机制也影响着社会组织的独立性；总体上，在政府占绝对优势的制度环境下，社会组织受到既定制度的约束而呈现依附式自主状态[3]。显然，这是从社会组织制度环境的整体特征来分析社会组织行政化的。实际上，社会组织行政化也受到一些微观制度设计的影响。有学者认识到，造成社会组织行政化的直接制度原因是双重管理的制度设计，这一制度设计要求社会组织同时接受民政部门和业务主管部门的双重领导，在此制度之下，社会组织的行政化是在所难免的[4]。

(三)基于委托代理视角的社会组织外形化

在制度环境的基础上，有学者基于委托代理理论从社会组织的产生机制和约束条件分析社会组织的外形化。田凯认为，慈善组织等社会组织往往与政府之间形成一种委托-代理关系，当政府意识到社会组织会脱离原来预定目标时，政府便会试图控制社会组织的目标与行为，从而使社会组织产生组织外形化现象，当政府的社会控制需求大大强于资源需求以及政府缺乏相关制度约束的条件下尤为如此。一是因为社会组织需要政府的合法性认可，以此来获得组织发展所必需的各种资源；二是因为社会组织受到了强大的外在力量——政府的控制[5]。显然，外在的制度环境对社会组织的行政化具有重要作用。吴月认为，社会组织行政化主要在于二者的行动策略所导致，对于政府而言，政府需要加强对社会组织的控制和干预，其所采用的策略包括对组织管理人员的吸纳、对社会组织组织类型上的同化、采用项目制式管理等合作方式和手段来实现对社会组织的隐性控制；而对于社会组织而言，由于它存在获取合法性资源、组织运行资源等客观需求，因而社会组织具有主动迎合政府隐性控制的内在动机，由此社会组织会产生对政府的各种模仿行为，导致社会组织在组织目标、行为特点、组织治理结构、组织价值观等方面发生变异而出现行政化的现象[6]。

(四)源于志愿失灵的社会组织行政化

社会组织的行政化源于自身的组织失灵。除了受到外部因素影响之外，社会组织自身的因素也会导致行政化现象。在描述社会组织异化问题时，萨拉蒙提出了志愿失灵的概念，社会组织志愿失灵表现在四点。一是慈善不足，服务供给能力匮乏；二是由于特定的偏好而导致服务供给特殊主义的问题；三是组织决策的非民主性；四是慈善供给的非专业主义[7](P46-50)。显然，萨拉蒙已经认识到社会组织会出现组织失灵问题，但是，与其他学者强调“外因”的观点不同，他认为社会组织的失灵也可能是由组织自身的局限性所造成的，而不能将组织失灵完全归结为政府等外部因素。实际上，社会组织的行政化有可能是组织模仿的结果，在我国社会组织发展的既定条件下，社会组织为了获得自身发展的合法性资源和其他组织资源，往往会仿效那些处于优势地位的组织行为，这不仅仅是社会组织迫于制度压力使然，更多时候是社会组织主动做出的策略行为[6]。针对这一现象，布林特等人称为预期从属，也就是说，社会组织会依据政府部门的偏好和要求，积极主动地按照政府认可和肯定的方式进行行动[8](P360-384)。换言之，社会组织的行政化并非是社会组织受到制度强制的结果，而是社会组织主动策略。

(五)社会组织行政化概念解读与分析框架

总体上而言，学者们认为社会组织行政化主要源于内因和外因两个方面，外在因素包括政府等外部环境因子的强大，社会组织制度空间受到强力约束，内在因素则包括社会组织自身的组织失灵以及社会组织的预期从属倾向。在内外部因素中，政府对社会组织分类控制以及刚性的制度约束成为社会组织行政化的主要动因。综合而言，社会组织的行政化是指社会组织由于外在制度压力与内在组织惰性的影响而产生的组织异化现象。社会组织的行政化主要表现为社会组织在组织目标、行为方式、组织运作、治理结构等方面受到政府组织的强烈影响而出现准政府组织的相关特征。目前关于社会组织行政化的研究文献呈现两个特点。一是现有研究主要偏重于行政化产生的机理分析；二是既有研究缺乏对社会组织行政化特征、生成机制及其治理的经验研究。基于此，本文以C基金会去行政化改革为典型案例,以经验研究的方法来分析社会组织行政化的特征、生成机理以及未来的治理路径*资料来源：《C基金会：从官办到民间的转身》，《南风窗》2010年第24期；《官办慈善，如何转身》， 《光明日报》2013年2月21日第14版；《C基金会的去行政化十年，慈善机构机制创新访谈》，《华夏时报网》2011年7月22日，http://www.chinatimes.cc/article/24273.html”，以及笔者相关调研。。

二、C基金会“去行政化”的案例呈现

(一)C基金会改革前状况

C基金会成立于20世纪80年代末，成立时是一个官办的、全国性的聚焦于公益慈善类的社会组织。C基金会成立的背景是，改革开放初期我国面临着艰巨的扶贫任务，亟须国外慈善基金的介入。但根据国际惯例，这类援助一般只能在慈善机构间进行。由此，C基金会便在政府支持下由政府创办。因此，改革前该机构具有很强的行政化色彩，该社会组织的行政化表现在组织领导任命、组织成员构成、组织架构、组织行为等方面。C基金会的领导人一般由相关主管机构任命，同时享受正厅级待遇。基金会各级管理人员均有一定的行政级别。基金会成员按照编制进行管理，实行双轨制人事管理制度。基金会成员中有二十多人是事业编制，其余均是临时聘用非正式员工。事业编制与非在编人员待遇相差较大，在一定程度上影响了组织成员的积极性。基金会成员构成比较复杂，在一定程度上成为“老干部俱乐部”，也成为各级领导安插亲属和关系户的地方。基金会人员构成上的这些特点导致其行政化、官僚化色彩很浓。基金会的组织目标是向贫困区域和人口进行扶贫救助，促进贫困地区经济社会的协调发展。基金会运作也基本上类似政府机关。基金会负责接受各种扶贫项目的申请和审阅，同时负责拨款。项目的具体运行和执行由基层政府负责。各种慈善资源来源相对较为单一，基金会经常出现资金短缺情况。行政化管理方式使基金会管理混乱，目标定位不清，难以获得社会信任形成品牌优势。

(二)C基金会的去行政化改革

去行政化改革的压力首先来自上层。1996年，国务院相关部门领导在基金会理事会议上明确提出“例行换届和改革管理体制”这两大目标。此前基金会采取的管理模式是会长总负责，会长与副会长同时管理一般的工作事务。当时主管部门相关领导提出体制改革的思路为基金会实行秘书长负责制，同时秘书长担任基金会的法人代表，负责一般的具体工作。会长和副会长则主抓基金会的战略规划和总体工作规划。此后进行了一系列的改革尝试，但基金会去行政化改革主要在2000年。这一年的理事会决定进行基金会的体制改革，改革措施核心内容是：取消基金会的行政事业编制和各级管理人员的行政级别，回归基金会的社会组织身份。同时改革基金会的人事管理制度，实行全新的“全员招聘”与“干部竞争上岗”人员聘用管理制度。基金会秘书长以下人员均竞聘上岗，对受聘人员每年进行动态考核，考核成绩不佳者需要自行离职。基金会人员完全根据工作需要和市场确定，人员待遇实行统一标准，打破以前实行的“双轨制”人事管理制度。在领导制度上，基金会采取秘书长负责制，其中会长和秘书长的人选产生采取前任推荐与理事会负责讨论审批的制度设计。会长与秘书长之间也存在着一定的制衡机制，例如，秘书长负责其下的部分干部的推荐，然后由会长会议讨论决定是否任用。在基金会治理结构改革的基础上，基金会能完善财务预算管理制度和项目管理制度。基金会财务管理的原则是收支平衡，即所有人员、活动、项目的收入和支出均纳入财务预算管理，如果预算出现差错，直接从相关人员工资上扣除。通过这一改革措施，基金会行政支出大致控制在3%左右，且始终保持下降趋势。在项目管理上，基金会从以前泛参与模式转变为品牌战略模式，即改变以前慈善扶贫的普遍参与模式，转而聚焦品牌战略。基金会为此打造完善的项目管理制度，在组织内部分设若干不同部门来管理不同的项目。目前基金会的小额信贷项目、母婴平安120行动项目都比较成功。通过系列改革，工作人员士气得到提升，组织效率得到提高，基金会吸纳捐助能力得到增强。2015年基金会筹措资金达45亿多元，其中获得捐赠27795万元，个人捐赠比例高达43%，实现了较大的突破[9]。基金会未来发展战略不仅要实现从操作型向筹资型转变，而且要发展走出去战略[10]。

三、社会组织行政化的特征分析

(一)社会组织的目标替代

一般而言，社会组织都有其自身的组织使命和目标定位，这是社会组织生存发展的根本。社会组织的组织使命和目标定位与社会组织的特性密切相关。社会组织具有三个方面的特点，一是非营利性，二是非政府性，三是公益性[11](P2)。由于公益性的内涵实际上包含了非营利之意义，所以，社会组织的主要特点可以概括为社会性和公益性。因此，社会组织的目标必然要表现出鲜明的社会性和公益性特征；同时，社会组织核心使命和组织目标形成也要具有志愿性、社会性和自发性的特点。一般而言，社会组织的目标与政府组织的目标既有相似的地方，也存在着较大的不同。二者相同点在于，政府与社会组织都以实现公共利益作为组织目标；二者区别在于它们的核心使命不同，同时它们实现使命的动力机制也存在差异。社会组织的核心使命是关注特定的公共利益，它具有特定的指向性；政府组织的公共利益指向具有广泛性、普遍性、非特定性等特点，政府的公共利益一般涵盖所有的社会群体。政府公共利益的实现过程在本质上是一个政治博弈过程，它是通过自下而上的民主机制和自上而下的权力机制来实现。但在实践中，社会组织组织目标呈现出异化特征，即社会组织容易把政府的目标作为社会组织的目标。这种目标异化现象在一些官办社会组织中表现得特别明显。因为这些组织最初都是政府为实现某一特定目标而成立的，所以，社会组织的目标往往指向的是政府目标。以去行政化改革前的C基金会为例，其组织目标在去行政化改革之前有一定的行政化色彩，虽然C基金会的组织目标是对贫困地区和贫困人口进行扶贫救济，体现了较为鲜明的公益性色彩，但C基金会的组织目标形成并不是社会自发形成的，而是在官方意志的作用下形成的，因为它的成立就是由政府加以主导的。另外，由于C基金会在去行政化改革之前受到政府的直接管理和领导，政府的各项目标不可避免地对该组织产生重要的影响，使此时的C基金会产生一定程度的目标替代现象。对于那些非官办社会组织，政府组织也能够通过向社会组织购买服务以及相关合同条款的设计，在一定程度上导致这些社会组织产生目标替代现象。换言之，社会组织的目标替代既表现在它的目标形成过程中，也表现在后来的组织运行方面。在双重管理体制下，社会组织受到主管部门和业务部门的双重管理，主管部门的命令和要求往往成为社会组织行动的主要目标。社会组织目标的形成实际上受到自上而下的权力体系的控制和制约，社会组织的目标形成机制因而也类似于政府部门。

(二)社会组织制度结构和人员构成的官僚化

社会组织是“在国家机构体系之外运作的组织，它们不分配利润，公民自由地加入或者不是为了追求利益而加入”，社会组织虽然种类繁多，各具形态，但它们都具有私人性、自愿性、组织性以及非获利性等特征。其中私人性主要是指社会组织是不同于国家的制度类型；自愿性则是指社会组织成员不是基于法律的规定而参与组织的[12](前言P1-3)。换言之，社会组织的制度特点和组织成员构成特征，即社会组织是一种在制度和结构上与政府截然不同的组织类型，而且，社会组织成员主要来源于社会成员的志愿参与。反之，当社会组织在制度结构与人员构成上表现出类政府特征时，社会组织已经被行政化。概言之，社会组织行政化的另一个重要特征是制度结构与人员构成的官僚化。首先，社会组织的行政化表现为社会组织制度结构的官僚化。也就是说，社会组织在制度设计和组织结构上表现出政府的一些典型特征。以C基金会为例，在去行政化改革之前，基金会主要实行会长负责制，会长既需要制定组织相关战略，也要执行相关具体的管理工作，基金会虽然也设有理事会等机构，但这些机构都呈现官僚化和形式化的趋势；基金会的管理方式类似于政府官僚制的层级命令制，行政化色彩很浓。其次，社会组织的官僚化还表现在组织成员的构成上。社会组织的领导人员由政府任命，管理人员享有行政级别。以C基金会为例，在刚成立时，组织领导人是由前政府官员担任，前领导人的经验、管理能力、背景等无疑为C基金会的发展提供了较好的条件，但在一定程度上导致了社会组织的行政化。去行政化改革前，C基金会成员构成也表现出行政化的特征。C基金会成员的组成人员分为两种，一种是事业编制，另一种是非事业编制，事业编制的组织成员享有行政级别。C基金会成员往往成为部分领导干部安插亲属的地方。

(三)社会组织功能的部门化和行动的非自主性

社会组织行政化还表现在社会组织功能的部门化趋势。社会组织的功能不同于政府，它的功能主要在于提供公益性的社会服务。换言之，社会组织不从事具有公权力性质的事项。当社会组织行政化以后，社会组织不但在组织结构和人员特征上呈现出行政化的特征，而且，它的功能也呈现出部门化的趋势，即社会组织实际上履行了部分政府部门的职能，或者说，它的功能与政府部门功能变得重合和类似。C基金会在去行政化改革以前，功能的部门化趋势就比较明显，此时，基金会好像一个政府部门，主要功能是接受项目的申请，对项目进行审核批准，然后拨款，项目的具体操作和执行则由基层政府来实施。此时的基金会无论从职能与行为方式上，都已经变成一个典型的政府部门。与职能的部门化相联系，社会组织的行政化还表现在行动的非自主性。社会组织行动的非自主性是由组织结构、人员特点以及功能的部门化等特点所决定。现行的社会组织管理制度以及社会组织自身的治理结构决定社会组织自主性不强。由于社会组织是在主管部门的领导之下，实际上成为上级机关的下属机构，它的任务安排、行为方式等都受到主管部门的约束。C基金会在去行政化改革之前，也要服从相关政府部门的安排，所从事的扶贫活动也是在主管部门的领导之下，扶贫活动相对缺乏规划，往往是泛泛参与，缺乏自觉规划与战略意识。

(四)社会组织资源来源的垄断性和单一性

对于许多社会组织而言，其行政化特征还表现在组织资源的获取上。特别对于官办社会组织，其组织资源来源具有鲜明的官方性。政府对官办社会组织给予极大的财政支持，如中国红十字会是官办社会组织的典型代表，它享有其他社会组织所无法拥有的社会资源，对于其他官办社会组织而言，它们在组织资源的获取上主要依赖于政府。一方面，这些社会组织往往成为法定的接受社会捐赠的组织，在其他非官办社会组织不具备相关接受捐赠资格的情况下，这一优势定位保证了官办社会组织在资源吸纳上具有优势。同时，这一优势导致了社会组织的行政化。在去行政化改革以前C基金会在资源吸纳上也具有一定的官方性，C基金会资源获取的官方性不是指它的组织资源完全由政府拨款，而是指它的资金主要来自于政府给予的公募资格。在很多社会组织不具备公募资格的情况下，这一资源获取方式无疑具有一定的垄断性。另外，C基金会本身是政府为便利接受国外慈善资金而成立的，这一背景也为它接受相关捐赠资源提供了便利。当然，在去行政化改革之前，C基金会这种官办身份并没有给它带来太多好处，相反，该基金会资金来源比较紧张，反倒是去行政化改革以后，由于组织管理体制的优化、项目运行质量的提高、社会美誉度的增加，C基金会所吸纳的慈善资金呈现井喷之势。社会组织资源来源的官方性还表现在政府的各种政策支持上。在捐赠免税资格上，官办社会组织占据较大比例。2011年，广州市获得免税资格的社会组织中，90%以上的都是具有官方背景的社会组织[13](P19)。另一方面，政府的相关改革制度也为官办社会组织提供了较为充足的组织资源。以我国向社会组织购买服务的制度设计为例，在这项改革制度中，能够具备参与供给公共服务资格的大多数是官办社会组织。据萨拉蒙的研究，在美国政府财政资金也是很多社会组织的主要资金来源[14](P96)。所不同的是，美国社会组织资金来源是通过合同竞标等途径实现的，我国社会组织资源获得主要来源于政府给予官办社会组织对公益资金的垄断地位，或者源于政府通过购买服务等扶持社会组织的制度安排获得。但无论是基于何种原因，都表明社会组织行政化的重要原因在于它资源来源的单一性和垄断性。简言之，社会组织在资源上对政府的严重依赖导致了社会组织的行政化。

四、社会组织行政化的生成逻辑

(一)社会组织官办型生成方式所造成的路径依赖

我国社会组织的发展有其特殊的外生型历史背景，在这一背景下我国社会组织呈现出两个特点。一是社会组织发育基础薄弱；二是相当部分社会组织是由政府培育与孵化。这两个特点导致我国社会组织具有天然行政化的特质。我国社会组织发展不足的主要原因是新中国成立后我国长期采取计划经济体制，使我国社会组织发育几乎停滞，这一局面直至改革开放后才有所改观。改革开放后，我国社会组织发展面临着两难的格局：一方面，社会组织发育不足，亟须政府扶持和培育；另一方面，大量社会组织因为制度的限制无法建立。所以，改革开放以来许多社会组织都是在官方培育或许可的情况下建立的。改革开放以后，社会组织呈现出蓬勃发展的趋势，但这些社会组织的建立都或多或少受到政府的孵化与支持，或者与官方具有较为密切的关联；无论是学术性社团，还是行会或者慈善机构等，大都受到政府的支持、许可[15]。由于我国社会组织生成方式的官方性背景，导致社会组织行政化特征明显。这一外生型生成方式的历史背景，造成了社会组织特别是官办社会组织行政化的路径依赖。官办社会组织无论是领导任命、人员构成，还是组织架构、人员经费、组织资源、行为方式等方面基本上都复制了政府的模式。特别是那些直接由政府成立以履行某些公共职能的社会组织，在一定程度上就扮演着政府的角色。以去行政化改革前的C基金会为例，它的组建主要是在政府部门的主导下进行的；无论是组织领导的产生，还是组织成员的构成与组织经费的来源，改革前的C基金会都具有鲜明的行政化色彩，它实际履行着政府的一些慈善扶贫的职能。所以，社会组织行政化是我国社会组织发展特殊历史背景造成的，这一外生型生成方式所造成的路径依赖导致我国大量社会组织始终处于政府的控制之下，无法实现自身的独立运行。

(二)政府本位主义的社会管理体制

造成社会组织行政化的根本原因在于政府本位主义的社会管理体制。有学者把我国的社会管理体制发展分为两个阶段：第一阶段为政府本位主义阶段，主要涵盖新中国成立后到1992年，典型特征是政府通过单位制的形式对社会进行严格的管控；第二阶段为向社会本位过渡阶段，主要特征是政府本位主义社会管理体制逐渐解体，社会本位社会管理体制成为社会管理体制新的建设目标[16]。也就是说，政府本位主义是我国社会管理体制的主要特征，虽然目前已经把社会本位的社会管理体制作为新时期建设的目标，但是，政府本位主义社会管理体制仍然具有巨大的惯性。政府本位主义社会管理体制主要特征包括三点。第一，在政府与其他社会主体关系上，政府是社会治理的中心主体，它与其他社会主体之间是主导与协助的关系。第二，社会管理主要目标是实现政府对社会的控制和社会的稳定。第三，这种社会管理体制在制度上主要表现为对政府社会主体施加较为严格的制度约束。政府本位主义社会管理体制的这些特质直接或间接导致了社会组织的行政化。政府与社会组织的主导协作关系决定了社会组织行政化的发展态势。由于政府拥有强大的政治、经济资源，它在社会治理体系中拥有绝对的主导权，社会组织等其他社会主体只能依附于政府。正因如此，康晓光用“依附式发展”来描述我国社会组织的发展状态，即社会组织虽然也获得了一定的发展空间，但它是非自主、依附式生存发展状态[17]。以C基金会为例，在去行政化改革前实际上是处于一种依附式发展状态，它的组织资源、组织运行以及治理结构都高度依赖政府部门，在某种意义上，它扮演着政府下属机构的角色。简言之，在政府本位主义社会管理体制下，政府与社会组织之间不平等的关系是社会组织行政化的根本原因。同时，政府本位主义社会管理体制下政府的管理控制和社会稳定目标进一步导致了社会组织行政化程度加深。在这一目标指引下，政府对社会组织管理的目的就是加强对社会组织的控制，防止社会组织出现破坏社会稳定的现象。另外，在政府本位主义治理理念下，政府对社会组织采取较为严格的制度约束，是社会组织行政化的制度原因。例如，我国对社会组织的双重管理体制要求社会组织成立既要在民政部门登记，也要受到主管单位的领导监督。这种严格的登记管理制度导致社会组织必须接受主管部门的管理控制而无法独立自主发展。以C基金会为例，去行政化改革之前，C基金会成立也要接受相关业务主管部门的领导，相关主管部门的行政命令对C基金会能够产生直接影响。

(三)社会组织的预期从属和组织模仿导致社会组织的外形化

在历史遗留与社会管理体制这两大原因之外，社会组织自身的预期从属与组织模仿也导致社会组织的行政化。一方面，政府除了具有较为显性的强制性权力影响力之外，实际上还具有一定隐性影响力，即政府在非直接干预的情况下社会组织会产生对政府的预期从属。社会组织的预期从属是指社会组织为了取得政府的认可和支持而主动采取一些依附和迎合政策，主要目的在于获得组织所需要的各种资源，预期从属在行动上表现为社会组织主动实施政府所偏好的政策和行为[3]。也就是说，在政府对社会组织进行控制的同时，社会组织为了自身的生存和发展，也会放弃一些自身权利，主动接受和迎合政府的控制和管理。另一方面，社会组织预期从属行为在一定程度上导致了社会组织的组织模仿，即社会组织有意识地模仿政府组织行为模式与运作特点而出现社会组织行政化现象。根据新制度经济学的相关观点，组织模仿主要是组织在自身目标定位不清、缺乏有效组织战略的情况下，为消除外界环境中的不确定性因素而采取复制和仿效其他类型组织治理结构和制度设计的现象[18]。造成组织模仿的主要原因是组织在面临外界环境不确定的情形下所采取的组织策略行为，即组织为了获取相对于其他组织的竞争优势而采取的组织避险行为。对于社会组织来说，它对政府的组织模仿行为主要是为了获取组织发展所需的合法性资源、组织运行资源、发展资源等。在这种情形下，社会组织便会出现组织形式的外形化，即社会组织的外在形式与组织运作存在显著差异的现象。组织的外形化是指某个组织在组织宗旨、章程上宣称自己属于某种类别的组织，但实际的组织运作表现出其他类别组织的典型特征[5]。社会组织的外形化则是指社会组织在组织章程、组织宗旨、组织形象等方面宣示自己是社会组织，但实际运作表现出政府的特征，即它的组织运作表现出典型的行政化特征。C基金会在去行政化改革以前也存在着一定程度的组织外形化现象，它在组织章程、组织宗旨方面表现出社会组织的典型特征，但在领导任命、组织经费等组织运作等方面则表现出行政化的特点。C基金会的组织外形化或行政化给它带来了组织所需要的合法性资源、人员经费等组织资源，但也产生了负面效应，即在某种程度上变为政府的附属机构。与此相联系，C基金会在组织能力、社会信誉度、吸纳社会资源等方面受到较大的影响。

五、社会组织行政化的治理路径

(一)建设具有他在性的服务型政府

社会组织的行政化源于政府的本位主义。行政管理领域纷繁复杂且层级繁多，但该领域始终保持着集权化特色和层级控制模式，这种做法的后果是社会也被迫在复制着行政领域集权模式[19](P58)。正是政府的本位主义造成了社会组织的行政化，因此，必须破除政府的本位主义。破除政府的本位主义只有通过建设具有他在性为导向的服务型政府才能实现，“在社会的高度复杂性和高度不确定性的条件下，在由多元治理主体构成的社会治理体系中，政府本位主义已经丧失了历史合理性。我们在后工业化进程中所向往的是服务型政府，而服务型政府应当以‘他在性’为导向，应当确立他在性原则”[20]。服务型政府是在政府整体的意义具有他在性的特征，即政府在社会治理中把他者放在首要位置[20]。在社会组织去行政化的过程中，他在性原则要求政府不再把自己作为社会治理的中心，而是把社会组织等社会主体放在首要位置。具体而言，他在性原则要求政府首先需要摒除自身的权力意识和控制导向，树立服务意识。政府的权力意识和控制导向是政府本位主义的根源。政府的权力意识导致政府对社会组织的牢牢控制，政府的权力意识和控制导向使社会组织在组织领导、治理结构、组织行动等方面都受到严格的约束。C基金会在改革之前受到政府权力的影响非常明显，政府主管部门决定着它的人事任命和组织行动。因此，社会组织去行政化需要政府必须树立服务意识，把为社会组织等多元主体服务作为政府工作的核心，关键在于政府为社会组织参与社会治理提供各种条件，同时为社会组织提供健康成长的环境。其次，他在性原则需要政府与社会组织建立合作关系。在政府本位主义的社会治理模式下，政府与社会组织之间的关系并不是合作关系。此时政府完全位于主导地位，而社会组织处于辅助和依附的地位，二者关系并不平等。这种不对等关系造成的后果便是社会组织的依附式发展和社会组织的行政化，社会组织也无法实现其应有的治理功能。因此，社会组织去行政化必须把构建政府与社会组织的合作关系作为重要任务。合作关系是建立在主体间相互平等基础上的关系类型，合作关系的建立意味着政府需要摒弃以前的行政傲慢和单中心主义，同时为多元社会治理主体参与社会治理创造条件。

(二)构建引导型社会组织管理体制

我国原有的社会组织管理体制严重制约了社会组织的发展，特别是社会组织的双重管理体制对社会组织的发展造成了较大的负面影响，因此，社会组织的去行政化必须从构建新型的引导型社会组织管理体制入手。构建新型社会组织管理体制，首先要改革我国社会组织的双重管理体制。社会组织双重管理体制是1998年我国《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》所规定的社会组织管理制度，即社会组织实现分口管理，双重负责的登记管理制度。这一登记制度对社会组织的行政化影响极大。2013年国务院明确提出对行业协会类等四种类别社会组织实现直接登记制度，但对其以外的社会组织仍然采取双重管理制。换言之，目前我国社会组织登记管理制度是一种双轨制，容易造成社会组织登记管理混乱，增加制度成本。因此，社会组织管理体制改革的当务之急是进一步完善社会组织的登记管理制度，一方面需要扩大直接登记社会组织范围，同时要细化相关社会组织登记制度，使登记管理制度更具有操作性。其次，规范社会组织的管理制度，赋予社会组织自主管理权。我国存在大量官办社会组织，这些社会组织受到主管部门的直接领导，基本上成为主管部门的下级机关。因此，社会组织去行政化需要使其与业务主管部门脱钩，赋予这些社会组织人员任命、组织决策与组织运行等方面的自主权。如C基金会的去行政化改革既有主管部门的要求，也有基金会领导主动请缨，这是社会组织去行政化较为理想的情形。但是，社会组织去行政化改革仅仅依靠这种碎片化的改革还不够，必须从法律与制度上规范社会组织与政府主管部门的关系，保障社会组织具有独立性与自主权。第三，完善社会组织的支持体制。社会组织的去行政化并不意味着政府对社会组织放任自流，它需要政府对社会组织的发展给予支持。社会组织的支持体制主要是指政府对社会组织给予支持、扶助的各种制度总和。支持制度不仅包括各种税收优惠，还包括政府向社会组织购买服务等环节。政府把不适合自身提供的公共服务等职能通过购买社会组织服务的形式外包出去，这也是政府支持社会组织的重要方式。第四，完善社会组织的监督管理制度。社会组织监督管理制度不是要求政府对社会组织进行直接管理，而是为了促使社会组织规范发展，其目的在于风险管控和促进发展，需要改变以前敌对和限制的管理思路，转变为日常行为管理和风险管理为主要内容的规范制度路径。

(三)完善社会组织的运行体制

社会组织的行政化既有客观原因，也有社会组织自身的原因。人们往往注意到政府失灵和市场失灵，但实际上，社会组织也会存在着志愿失灵现象，志愿失灵主要表现为慈善不足、集权主义、业余主义等问题[14](P40-50)。换言之，社会组织自身也存在组织失灵的风险。社会组织的去行政化不仅仅需要祛除政府对社会组织的控制和影响，还需要加强对社会组织自身的建设，完善自身的治理结构。完善社会组织的治理结构需要从人员任命、内部治理结构、组织信息公开、组织能力建设等入手。第一，建立规范的竞争性人员任命制度。社会组织领导者和工作人员的产生都需要采取公开竞聘制，确保社会组织的领导者与工作人员的素质和能力足够胜任其工作要求。这种人事任命制度旨在打破政府对社会组织的人事控制，同时赋予社会组织在人事上的自主权，确保社会组织的社会性和志愿性特征。以C基金会为例，改革前它的人事制度基本上采用的是行政机关的模式，改革后其秘书长和工作人员都采取公开竞聘制，而且，为保证新入职人员能够认真履职，特别要求新入职人员第一年需要当免费义工，这一制度设计在一定程度上保证了组织成员的基本素质。第二，建立合理的内部治理制度。社会组织与政府组织和营利企业等组织明显不同，具有非利润分配性和公益性等特点，所以，社会组织在决策机构组成、决策过程、管理执行、监督管理等方面都具有自身的特征，社会组织内部治理结构设计总的要求是民主、高效、专业、公开、公正[21]。社会组织内部治理结构改革的关键在于决策机构的设立，决策机构设置总的原则是民主高效，既要体现一定的民主性，也要具有一定的高效性。改革以前，C基金会采取会长负责制，会长既负责决策也负责组织的具体运行，组织权力比较集中。改革以后，它的治理结构总的特点是理事会领导下的秘书长负责制，会长和理事会负责组织战略决策，秘书长负责具体日常的运行，组织决策机构比较合理。第三，健全组织信息公开制度。社会组织作为公益组织，组织信息公开是其获得政府和社会信任的重要保证。以C基金会为例，在去行政化改革以后，所有的组织项目和捐款均在网上公布，任何捐款人都可根据网站的数据获知此笔款项最终去向。所以，C基金在改革以后接受的社会捐赠不减反增。第四，加强社会组织专业能力建设。一方面，社会组织要加强组织成员的专业能力，需要从人员选拔、成员培训和教育等方面着手；另一方面，社会组织也要加强组织层面专业能力的提升，从组织战略、组织决策、组织项目设计、管理执行等方面来提升组织的专业能力。