改革开放以来党政干部学历特征变化分析*——以近六届中央委员为观察视角

余绪鹏 朱 林

从改革开放政策提出之初的1978年到新时代背景下全面深化改革的2018年，这40年我国经济社会面貌发生了深刻变化，上层建筑领域也取得了巨大成就。其中，20世纪80年代实施的“革命化、年轻化、知识化、专业化”(简称“四化”)方针对干部队伍建设影响深远。教育文凭成为党政干部选用的一个重要条件且呈现反映时代发展变化的规律与特征。鉴于理论界对这一问题关注不多，本文尝试对此进行研究。通过查阅新华网、人民网等权威媒体介绍的领导资料，我们统计了各届中央委员的专业学科背景(以最高学历的专业为依据，不区分脱产学历和在职学历)，再辅助其他媒体上有关省部级领导的数据资料，深入分析高级干部的学历变化，进而洞悉党政干部学历特征变迁规律，同时对假学历现象进行讨论。

一、文凭重要性与干部知识化

一般而言，教育是指获取知识的过程与活动，教育活动与人类社会相始终。与此相近的概念是“学历”与“文凭”。实际上，学历就是指学习的经历或受教育的程度，“文凭”则是指学习经历和教育程度的文书凭证。“文凭”是现代工业社会出现的概念，古代的教育是一种“师从制”，只有“学历”而没有“文凭”。从“师从制”向“文凭制”转变是农耕文明向现代工业信息文明转变的必然要求[1]。现代社会，教育文凭越来越重要，特别是对于个人的职业升迁而言。人力资本学说认为，教育是一种投资与创价活动，一个人接受的教育越多，他所拥有的人力资本也就越多。教育(学历)文凭在劳动力市场上代表着更有生产效率已成为一种通则[2](P4-10)。因此，教育文凭可表示为一个人通过正规教育所获得的人力资本存量大小和市场价值多少，在一定程度上决定了个人的职业地位高低。此外，这也与现代人事制度的不断科层化有关。最后的结果就是，教育地位作为争夺权力和特权斗争中的一种资源变得越来越重要，它成为一种进入较好职业所必要的先决条件[3](P167)。

历史发展已经表明，经济的市场化必然带来社会工业化，而工业化需要由知识和技术来推动发展。在这一现代化过程中，文化教育程度将越来越成为人们的社会评价标签[4]。在21世纪的世界范围内，“知识”毫无疑问地成为首位的权力象征。相反，“财富”只占第二位，“暴力”则落到了第三位[5](P23)。“在今天的社会，资讯就如同古代‘帝王的权杖’——拥有知识的人，可以成为最有权力、最有创富资源的人。”[6](P285)知识如何获取，一个最普遍的途径就是通过学校教育，因此，在一个正常稳定的社会历史时期，教育背景将在人的发展过程中发挥着基础性与关键性作用。对于现代化中国而言，教育文凭成为人才衡量的重要标准，这不仅表现在一般的社会层面，更表现在官僚体制内部，因为社会的复杂化需要有全面知识和创新思维的领导者。作为国家事务的管理机构，官僚系统更是强调知识和教育的重要性，教育文凭对于现时代的官员选用具有重要意义，这也是专家治国论的主要观点。西方一度流行的专家治国论认为，“教育文凭应成为官僚选拔最重要的标准”[7](P48)，“这应该应用到所有的现代社会，不管何种政治统治和意识形态。”[8](P205)

在领导人民革命、建设和改革的实践进程中，中国共产党逐步认识到文化知识的重要性。虽然在民主革命时期共产党就提出了干部选用应坚持“德才兼备”原则，但在将“阶级斗争”作为主要任务的长时间里，文化知识很难成为“才能”的衡量标准。在战争年代，军事战绩是最重要的，长期的战争实践为中国共产党培养了一批信仰坚定的革命性干部。新中国成立后，毛泽东提出了“又红又专”的选人标准，要求社会主义人才既具有无产阶级的世界观，又掌握专业知识和专门技术。在红与专的关系方面，毛泽东认为红又是主要的[9](P780-781)。到了20世纪50年代后期，随着“左”倾错误越来越严重，红与专逐渐走向对立，以至于一度曾经将知识分子与资产阶级画上等号，阶级出身(如工人农民与党员身份)与政治忠诚对于干部的升迁更加重要，干部选用尤其强调“政治正确”，特别是在“文革”时期，一批造反派乘机得势，党的干部工作遭受到严重挫折。

改革开放之后，党中央废除了干部终身制，并很快实施“四化”方针，因为年龄偏大、文化偏低的干部队伍无法适应经济社会发展，必须进行干部制度改革[10](P228)。“四化”方针的提出和落实，培养造就了一批批高素质的干部队伍,不断推动改革开放和社会主义现代化建设事业取得新的成就[11]。邓小平认为要将那些“政治表现好、又肯干，有专业知识的中青年干部”选做接班人，郑重提出要“大量培养、发现、提拔、使用坚持四项基本原则的、比较年轻的、有专业知识的社会主义现代化建设人才”[12](P320-343)。在邓小平看来，过去没有重视知识耽误了社会主义现代化建设事业，并认为这是在知识分子问题上长期存在的“左”倾思想的一种恶果。正是因为吸取了深刻教训，20世纪80年代初，干部知识化被提高到前所未有的高度。

在知识化方针的要求下，一系列制度很快建立起来。1987年党的十三大提出建立国家公务员制度的目标。1988年10月，人事部提出制定《国家公务员暂行条例》草案。1989年中组部和人事部联合发出《关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》，要求县以上机关工作人员通过考试考核并择优录取。1993年颁布《国家公务员暂行条例》规定,“国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法”，从此开启了“逢进必考”的公务员录用时代，而公务员考试的内容主要是文化知识。1995年《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》提出了“一般应当具有大学专科以上文化程度，其中，省部级领导干部一般应当具有大学本科以上文化程度”的明确要求。2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》颁布，在文化条件上又进一步限制：“其中地(厅)、司(局)级以上领导干部一般应当具有大学本科以上文化程度。”2006年1月正式施行的《中华人民共和国公务员法》虽然只是概括要求公务员“具有符合职位要求的文化程度和工作能力”，但在各地的公务员招考与晋升中，普遍要求“本科及以上学历文化程度”，有些甚至还要求硕士和博士，以表示对知识对人才的重视。最近一些年，各地方政府纷纷走进名牌高校，引进了一批高学历人才进入党政系统。

二、党政干部学历特征的变化

(一)改革开放后出现的“工科技术型”队伍

20世纪80年代初期，知识化方针被提出来之后，全国范围内出现了干部队伍的新旧大更迭。到1983年，在全国省、地两级新提拔的领导班子中，具有大专以上文化程度的省级占71%，地市级也由原来占14%提高到44%[13](P307)。而包括陈云在内的一批老革命家们相继退出工作一线，进入了过渡性质的中央顾问委员会，给年轻人提供了广阔的政治舞台，使得一大批年轻化知识化的干部走上重要领导岗位。“在不到10年的时间里，年迈体弱、缺乏良好教育和专业知识的老干部离开了他们工作了几十年的领导岗位，那些在历次政治运动中凭借激进的意识形态和革命热情进入领导岗位的政治精英退出历史舞台，代之而起的是新型的中青年知识—技术型官僚。他们大多受过良好教育和具有相关的专业知识，对三中全会以来的新的政治路线和方针政策持明显的拥护态度。”[14]

这个时期晋升上来的党政干部表现出很强的技术官僚型特征，这在中央领导层尤为明显。在第十四届中央委员的专业背景中，工学人数最多且占比最高，达到了53.7%，依次是军事学(12.4%)、经济学(10.7%)、理学(7.4%)、历史学(3.3%)、法学(2.4%)、管理学(1.6%)和农学(1.6%)。除医学和艺术学的人数为0外，教育学与哲学占比最低，各占到总数的0.8%。 在第十五届中央委员的专业学科背景中，工学人数最多且占比最高，达到了52%,依次是军事学(11.6%)、经济学(8.2%)、理学(6.8%)、法学(6.8%)、文学(6.1%)、农学(4.7%)和管理学(2%)。除医学和艺术学的人数为0外，占比最少的人数为历史学和哲学，均占到总人数的0.7%。由此可见，第十四届、第十五届中央委员属于“工科技术型”党政领导干部。

“工科技术型”党政干部在第十四届、第十五届中央委员中占比最多，原因有两个方面。一方面，改革开放的过程也就是加速发展的过程，在“科学技术是第一生产力”[15](P274)的强大感召下，发展要讲究速度并追求效益，工程技术人才在党政干部中的凸显适应了工业化和现代化发展的需要，因此“领导干部工科背景的比较多”[16]，并成长为“后毛时代以技术官僚为特征的新政治精英”[14]。另一方面，因为“文革”导致正常的教育活动中断，许多人并没有接受过高等教育，即使有些人拥有大学学历，接受的也是“文革”前的教育，当时的高等教育为了配合工业化建设，主要是培养工程技术类人才，人文社科类毕业生的比例非常少。“文革”结束后，他们遇到了改革开放的好机遇，在知识化方针的阳光普照下，一部分走上了重要领导岗位。胡锦涛、温家宝等都是这一时期领导干部成长的典型代表。

正如布莱克所说，“原有的政治精英在能力和技术上已经不能适应社会经济的发展形势，他们不得不把职位让给一些拥有较高的教育水平和经济技术的年轻政治精英”[17]。随着中国现代化和市场转型的深入，教育文凭正逐渐取代政治忠诚成为选拔各级领导干部最重要的标准，改革开放之后新一代官员教育程度大幅提高，重视科学技术、理性思维与现代管理[18]。 “共产党从过去重视政治忠诚，改变为重视教育文凭和职业能力。”[19]“一个新的受过教育的，拥有技术的精英阶级将取代旧的共产主义意识形态者。”[19]李成和怀特在20世纪90年代所做的一项研究中指出，中国新一代的精英取得权力是因为他们较高的教育背景。在他们对于市长研究的样本数据中，发现87%的市长具有大学及以上学历[20]。

(二)新世纪初期出现的“多种学科型”党政干部

随着中国经济与社会的发展，党政领导的学科背景呈现变化趋势。21世纪初期，改革开放之初启用的一大批知识化人才开始走上重要岗位，即使是新时期培养出来的大学生也发挥着越来越重要的影响，一批具有经济管理法律等专业背景的干部纷纷走向国家治理一线。从第十六届和第十七届中央委员的专业学科背景来看，长期“一家独大”的工科人数占比首次低于50%。

在第十六届中央委员的专业学科背景中，工学人数最多且占比最高，达到了40.3%，占比依次为军事学(12.5%)、经济学(11.9%)、法学(10.7%)、理学(7.3%)、文学(6.8%)、管理学(3.4%)、哲学和历史学(均为2.2%)以及农学(1.1%)，除了艺术学人数为0之外，占比最少的为教育学和医学，均占到总数的0.6%。第十六届中央委员中工科学科专业背景人数最多且占比最高，但是占比低于50%。其中法学、经济学、军事学等学科背景的比重在10%以上，其他的学科门类占比较低，

在第十七届中央委员的专业学科背景中，工学人数最多且占比最高，达到总人数的31.3%，依次为经济学(18.9%)、法学(15.9%)、文学和管理学(均为7.1%)、军事学(6.5%)、历史学(4.7%)、理学(3.5%)、哲学(2.9%)以及农学(1.1%)，除了教育学和艺术学人数为0之外，人数最少的是医学，占到总人数的0.5%。第十七届中央委员的专业学科背景与第十六届中央委员的专业学科背景相似，工学专业学科背景的中央委员占主导地位，经济学与法学学科背景分别排在第二位和第三位，经济学与法学专业背景学科之和超过了工学专业学科背景的人数，其余的专业学科背景人数均比较低。

这两届中央委员在青年时期的学习阶段大多处于20世纪50年代和60年代，这一历史时期我国正经历土地革命，实行“三大改造”，开始走向社会主义建设阶段。虽然在这个时期国家对高等教育事业做了战略调整，效仿当时苏联的高等教育模式，大力发展理工科院校和专业，客观上限制人文社会科学的发展，但文科类院校并没有完全被取缔。1956年毛泽东提出了“百花齐放，百家争鸣”的方针，对指导我国哲学社会科学的繁荣发展产生了深远的影响。很快，国务院规划委员会制定了我国哲学社会科学研究工作十二年远景规划(1956—1967)，第一次用规划形式提出了我国哲学社会科学发展的主要任务。党的八大之后，我国又开始探索自己的社会主义建设道路，自然会面临经济管理和思想文化领域的一些问题，迫切需要培养一批文科型人才为国家服务。

更重要的是，改革开放之后，教育文化事业蓬勃发展，许多干部拥有了继续教育的机会，以弥补过去在专业知识上的不足，大部分具有工科专业学科背景的领导干部还可以在职接受高等教育。20世纪八九十年代，我国函授教育发展迅速，国家统一组织的自学考试十分流行。许多人都是通过一边工作一边学习获得了相应的学历学位，这既利于自己知识水平的提高,也有利于更好地开展工作。需要说明的是，部分领导干部曾经是理工科专业背景出身，但在参加工作后选择了文科类专业接受继续教育，一方面是因为跟管理类工作相关，接受起来会比较容易，也能够达到“学以致用”；另一方面是因为国家对文科型人才的逐步重视和人文社会科学的迅速发展。

(三)新时代以来“文科思想型”党政干部的兴起

2012年，新当选的第十八届中央委员的专业学科背景与前几届有着明显的不同。在205位中央委员中，经济学人数最多且比重最大，达到了总人数的33.1%，然后是法学(25.4%)，这两种学科背景的中央委员占据了主导地位，二者之和超过了总人数的50%。此外，依次是工学(11%)、军事学(6.6%)、管理学(6%)、文学(4.9%)、理学(4.4%)、哲学与历史学(均为3.8%)。除医学、艺术学、教育学的人数为0外，人数和占比最小的为农学，达到总数的0.5%。通过观察第十八届中央政治局委员和常委，发现有9位政治局委员、4位政治局常委都是学人文社会科学，其中多数还是名校毕业。通过分析2013年交接完成的31个省份党政正职官员的简历后发现，文科专业背景的有42人，占比67.74%，45人拥有研究生学历，占比72.58%。

在2017年产生的204位第十九届中央委员中，经济学科出身的人数最多且比重最大，达到26.5%，依次是法学(25.9%)、工学(17.6%)、管理学(12.1%)、军事学(7.7%)、理学(2.7%)、文学和历史学(均为2.2%)、医学和哲学(均为1.1%)。除艺术学与教育学人数为0外，农学人数和比重最小，占到总数的0.5%。可见，第十九届中央委员与第十八届中央委员的专业学科背景大体相似，具有经济学、法学专业学科背景的中央委员占据主导地位，除管理学和工学外，其余学科的专业学科背景人数比重都不足10%。在这些比重低于10%的专业学科中，哲学、历史学、文学的人数和比重之和多于理学、医学和农学。通过观察十九大之后新调整完成的新一届省市领导班子发现,59名党政“一把手”中有25人拥有博士学位，半数为经管类博士学位*参见《23省区市党政主要领导履新》http://leaders.people.com.cn/n1/2017/1227/c58278-29730685.html。。

从新中国成立初期到改革开放新时期，党政干部经历了一个从革命型向知识技术型的转变，教育文凭的作用越来越大。当年,革命战士曾给技术工程师们让路，后者引领了工业化，如今权力已交接给拥有经济、法律等学位的文科派。随着社会转型的深入，治理国家更多需要思想，而不仅是某些技术。科学发展观要求领导干部执政过程更要具备人文精神，更要注重社会管理和社会服务，治理型领导的时代特征首先体现在知识结构上。这些官员进入中央高层是国家对人文社科背景官员需求量上升的结果。

事实上，文科背景的政治人物治理国家的趋势在发达国家体现得较为普遍。美国历届政府中，律师出身的官员比例一直都很高，其他发达国家也有类似特征。因此，从世界范围看，社会科学家治国是一种趋势。发展中国家在起步阶段，多倾向于学理科的工程人员治国，而当经济社会发展到一定程度，学文科的社会管理人员便会走上前台。即使在发展中国家，拥有法学或政治学的学历也是成为有抱负的政治领导的重要资格[21]。

为什么改革开放才四十余年，党政干部中就大量涌现出“文科现象”？从历史层面上看，这源于最高领导人的积极推动，邓小平在一次务虚会上指出：“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在需要赶紧补课。”[12](P180-181)这可以说从此开启了政治学、法学、社会学等“治国学科”发展的新时代。从现实层面看，随着工业化的逐步推进，经济发展已取得一定成绩，社会建设、政治建设越来越重要，因此，人文社会科学类的官员在政治晋升中占优势。 “未来中国社会步入一个新的发展阶段，以社会科学方面为主，特别是以政治、法律、公共管理背景的为主”[16]。

三、文凭的虚假现象及其治理

作为文化与地位的象征，更高学历与学位无疑为大多数官员所期盼。通过观察近些年落马高官的履历不难发现，有些人是在腐败的道路上获得了高文凭。有学者曾指出，“最大的博士群体不在高校而在官场”[22]。然而，与官场高学历群体同时存在的便是文凭的虚假现象。假文凭有两种情况，一是“真的假文凭”，即办假证；二是“假的真文凭”，即文凭注水。20世纪八九十年代，高校招生环节比较严格，那时候官员流行办假证。据报载，中央曾组织一次整治官员假学历的严打风暴，严打成果非常“丰硕”。那段时期，浙江温州某地1267名干部档案中62人学历有问题，深圳查出假学历证书107份等新闻也常见诸报端[23],最典型的就是江西省原副省长胡长清的学历造假事件。但近些年来，“假的真文凭”越来越多，不少官员通过各种途径打通学校招生和培养的各个环节，以获取合法的“真文凭”,这种文凭“注水现象”是非常严重的。薄智跃曾通过实证研究指出了中国部分党政领导为了晋升而不择手段获取高学历的情况[24]。

针对这种不良现象，该如何治理？笔者认为，短时期内要从根本上治理并不可能，这是一个涉及政治体制改革等多方面的长远系统工程。其一，教育在中国并不独立，而是依附于政治权力。学校的管理者由上级党委部门任命，教育的行政化不可能在短时间内得到改变。当官员需要文凭，学校自然会拱手相送，甚至还有高校主动以送学位来攀交权力。据媒体报道，几所高校曾邀请某副市长读博，甚至告诉他都不用考试[22]。其二，现在一些怀揣“假文凭”的官员已在各级岗位，有些甚至主管教育行政，有些本身就是高校主要领导，他们没有勇气去“搬起石头砸自己的脚”。其三，高等教育管理环节也有许多疏漏，由于长期实行“严进宽出”政策，高校重招生而轻培养，在一个急功近利的时代，一些研究生导师也是忙于各类社会活动或项目课题，不少研究生处于“放养”状态。既然全日制在读研究生都是如此，更何况官员在职“读书”。这种松散的培养模式为官员“深造”提供了巨大便利，也就出现了秘书上课或代笔现象[25]。

但这并不等于无可作为。一方面，对官员读博要有限制并做到有效监督。在教育大众化的今天，相对于本科和硕士的教育模式，博士阶段的教育属于知识精英化教育。从各高等院校和科研机构的招生简章和毕业要求看，攻读博士课程并获得博士学位，难度是相当大的。官员读博士需要耗费大量的时间和精力，这就容易影响本职工作并脱离公务员的公共职能属性。即使兼顾工作，也会导致虚假教育背景中的“学历注水”现象的发生。所以，在中国的高等教育事业快速发展中，应该严格限制官员读博。对于那些有志深造的干部，必须严格把关，并需要通过系统内的审核和批准。与此同时，包括学位论文在内的研究成果需要公示，接受外界监督。毕业论文答辩议程需要对外公开，上级组织部门必须派人参加。如果没有一套完善的博士生培养监督机制， “学历注水”的教育虚假现象就屡禁不止。在互联网与新媒体已成为人们生活方式的新时代环境下，利用网络监督显然是一种最为有效的方式。

另一方面，完善干部选拔任用标准。学历高低固然在一定程度上代表了专业知识多少，但并不能使高学历者成为一个合格甚至优秀的领导干部。学历只是党政干部选拔任用的参考因素，而不是最重要甚至也不能被当成很关键的因素。过分强调学历在干部选拔任用中的作用，与国家治理能力现代化的要求不相符合。既然在干部选拔任用过程中不应该过分强调学历，那什么样的干部才是好干部呢？“好干部要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。”[26](P412)2016年4月19日，习近平进一步指出：“以实际能力为衡量标准，不唯学历，不唯论文，不唯资历，突出专业性、创新性、实用性。”[27]在现阶段，高等学历并不是评判人才水平与能力高下的唯一标准，我国在发展过程中需要的是能够将理论用于解决实际问题的应用性人才[28]。所以，应适当降低学历在干部选拔任用过程中的考核因素的比重，更加注重其在工作当中的因素，逐步完善新时代背景下干部选拔任用标准。