中国协商治理的逻辑理路与功能定位*

魏崇辉

透过对多元主体之间紧张与互动关系的阐释，公共治理理论塑造了中国适用的基本样态。中国协商治理的逻辑展开需要关注的焦点在于：主导主体为中国共产党；关键对象是市场秩序的构建。执政党在协商治理中发挥道德榜样的作用，而此作用的发挥需要制度化的协商治理，协商治理推进不能偏离社会主义的基本语境。

一、从公共治理理论的适用性到中国协商治理的逻辑

作为拥有“超大社会”的后发社会主义国家，中国的崛起必然伴随着话语体系与制度框架的重构。这不仅会引起其他国家，尤其是西方国家的不适——因为他们对中国的崛起有各种因素的不适感，而且会引起中国自身种种社会群体的无所适从，其中包含对于西方先进理论的基本态度与立场。学习先进才能赶超先进，这本应是普遍的共识。但因何学习，如何学习是接踵而至的问题。我们固然不能简单套用西方公共治理理论来解释中国治理现象与问题，但同样不能一味拒斥西方的先进理论。中国学者治理研究的主要理论倾向有四种。第一种研究倾向是肯定政府在治理中的主导地位，同时强调引入诸如第三部门、市民社会等共同参与治理的必要性。第二种研究将落脚点放在第三部门与市民社会的培育上，突出强调通过发展第三部门、市民社会才能实现公共治理。第三种研究主张只有通过政府自身行为方式的改革才能实现真正意义的治理，而这需要通过政府内部诸如沟通机制、层级结构的改革来实现。第四种研究肯认了多方博弈的必要性，统合了以上三种理解的内容，认同多元主体的紧张关系，也强调主体间互动的必要性[1](P139-140)。就当代中国而言，治理的推进是现代国家建构的过程。需要强调的是，此处建构的“现代国家”是以马克思主义国家理论为指导的，这是探讨公共治理理论及其实践在我国可能的应然视域。

从字面上理解，“协商治理”是基于“协商”的“治理”，是协商民主与国家治理的有机结合，是通过协商民主进行治理，实现治理。学术需要与意识形态保持适当的距离，但不代表学术不需要对意识形态做出回应，特别是在一个需要应对坚持和完善基本制度的国家。学界将社会问题和现象解读清晰，并通过各种途径为政治所周知，政治基于学界的相关解读立足共同体的未来发展调整话语体系与制度安排，最终实现学术与意识形态之间的良性互动落脚到协商治理上来。自西方的治理复兴以来，多重意涵的“治理”被援引入中国，虽然对其理解众说纷纭，却形成了对其较为积极的关注。在“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和国家治理能力现代化”成为全面深化改革的总目标写入中共中央文献之后，对于西方治理理论可以适用于中国持否定性意见的声音逐渐消弭，这其中有中国学界天然亲和于政治的因素，更有需要深入破解“治理”中国意涵的原因。诚然，对于国家治理的认识可以基于多个视角展开。如从内容角度看，政府治理、市场治理与社会治理构成了现代国家治理的基本体系。再如，国家治理可以分为治理体系和治理能力两大维度，两者有机统一为整体等。但本文以为，统括来讲，在地球村真正实现之前，主权国家依然为国际政治的应然主体。主权国家的任何制度安排，应该满足其国家、民族、社会、民众为其自身。具体而言，协商治理在当代中国的意义与价值在于使得“中国为中国、中华民族为中华民族、中国社会为中国社会、中国人为中国人”*这就是协商治理的“中国性”。笔者对此将另文专述。。协商治理在当代中国的意义与价值在于使其符合中国实际，满足中国需求，彰显推进现代国家建构与协商治理的双重目标。

二、协商治理的利益平衡功能：执政党的作用与典型例证

当代中国，社会各个阶层，特别是基层政府及其工作人员，对协商治理缺乏基本共识，整个社会的不安全感日盛、撕裂感渐浓。一些地方协商治理的创新形式与机制很难得以持续性保护与完善。诚然，西方世界同样可能会遇到“治理失败”的问题，但其具有较为健全的法制环境。依法治国的全面推进在当代中国依然在途中*基于对协商治理中国意涵的理解，笔者以为，判断其成功与否的标准主要有四点。其一，领导协商治理的执政党的权威是逐渐稳固，还是不断流失；其二，协商治理使得多元主体的共识得以进一步凝练，还是消解；其三，既有制度化协商治理方式能否得以坚持与完善，适应性的协商治理方式能否得以激发与保护；其四，协商治理强势主体能否得到规约，协商治理弱势群体能否得到保护。参见王岩，魏崇辉：《协商治理的中国逻辑》，《中国社会科学》2016年第7期。。学界在如下公共治理的观点上有基本的共识：受到有效监督的政府、得到有效监管的市场与逐渐成熟的社会之间的有机合作是应对复杂社会问题的不二选择。

第一，中国共产党：主导主体及其权威。作为研究一种分析框架，治理有助于“辨识重大问题”。但是，由于作为民族或社会的富有个性的历史、文化、价值观等诸方面与一般性的公共治理理论和普适性的制约原则存在内在冲突的可能性，一般意义上的治理同样会遇到“失败”。同时，统一的治理模式与不同国家在国体、政体、体制、机制等方面的内在矛盾性使得治理的意识形态性无法回避。一般意义的“治理”预示着治理普遍适用的可能性，但治理的失败与意识形态性更加凸显了探寻与研究治理特殊形态的必要性。

如何实现对类似公共治理理论蕴含的普遍性价值的借鉴，又可以确保对协商治理的主导是对执政党的考验。需要辨识的是中西方对民主的不同理解与需求，明晰作为党领导下多元主体的中国“政治人”真正“想要什么样的民主”。西方公共治理理论所强调与主张的民主是有竞争性选举的。而中国的民主就是政府和领导人要代表人民利益[2](前言P1-5)。中国的发展得益于一个中性政府所起的平衡作用。但是，“‘中性政府’的基础在丧失”[3]，主导协商治理的中国共产党需要平衡各种利益，真正代表人民利益。“执政党权威”是个老生常谈的问题，但又是一个常谈常新的问题。成功推进当代中国协商治理的过程就是执政党不断积聚权威的过程。中国共产党是责任与使命型政党，带领中国人民使得“中国为中国、中华民族为中华民族、中国社会为中国社会、中国人为中国人”是中国共产党的责任与使命。西方语境下的公共治理立足于多元主体之间的竞争替代关系，当代中国协商治理彰显的则是多元主体之间的和谐共进。

第二，市场秩序的现代构建：理直气壮做强做优做大国有企业。市场决定性作用的发挥阻滞因素之一是国有企业改革不到位，国有企业改革是经济体制改革的中心环节。首先要面对的是国有企业发展的问题。在国有企业获得长足发展的基本态势下，问题的关键不在于是否要坚持公有制的主体与发展国有企业的问题——这在社会主义国家本来就不应该是问题，社会主义理应理直气壮地发展国有企业。关键在于以下两个方面。一是做强做大国有企业到底是为了什么？国有企业的“国有”性质如何体现？最广大人民如何从国有企业的快速发展中分得一杯羹*边燕杰与罗根(Bian & Logan,1996)的“权力连续假设”指出，在市场化进程中，政治资本要素并没有消失，市场化改革反而使权力与资本相结合的利润大大增加。参见何艳玲：《“回归社会”：中国社会建设与国家治理结构调适》，《开放时代》2013年第3期。？国有企业不能搞私有化绝对不是不进行改革的理由，绝不能成为国有企业不惠及普通民众的借口。平衡是国有企业治理的基本依循，需要考虑如下群体的利益诉求：“往前看”，就是未来可以带领企业获利的人；“往后看”，则是那些过去曾经为企业发展做出过贡献的人；“往左右看”，就是包括普通职工在内的全社会；“往上看”，就是执行政策与法律的国家政府部门[4](P114-115)。二是如何确保国有企业与民营企业进行平等竞争。美国《财富》杂志发布的2015年世界500强企业名单显示，94家上榜的中国大陆地区企业中有88家国企，民营企业仅有6家。

三、协商治理的道德示范功能：治理对道德的牵引与作为道德榜样的执政党

“政治制度在道德上最为有害——通过它们的精神产生最大害恶——的方式，是把政治职能看作一种恩赐，受委托人必须作为自己所想望的东西去寻求这种职能，甚至为之付出代价，好像是有利于他的金钱利益的东西。”[5](P139)协商治理制度化的缺失将会逐渐消磨民众对于未来美好愿景的向往与追求。政治制度包含道德和结构两个方面的内容。主导协商治理的是中国共产党，推动治理对道德牵引作用的亦是中国共产党。

第一，制度化的协商治理：治理对道德的牵引。与西方的“治理”不同，中国协商治理强调的是执政党领导之下的多元主体共同治理。协商民主是协商治理的基本方式。“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”[6](P82)中国的协商治理是与“完善和发展中国特色社会主义制度”根本关联的，以“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和国家治理能力现代化”为必然旨归。

中国协商治理的基本持守是中国特色社会主义道路，基本指导是中国特色社会主义理论，基本依托是中国特色社会主义制度，基本承载是中国特色社会主义文化。中国协商治理是在中国特色社会主义道路的既定方向上，在中国特色社会主义理论的话语语境中，在中国特色社会主义制度的坚持和完善的改革意义上，以中国特色社会主义文化为承载的，中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政[7]。中国协商治理本质上既不同于中国传统的“治国理政”，又异于西方公共治理理论中的“治理”，其目的和归宿是完善和发展中国特色社会主义制度，更好地坚持和发展中国特色社会主义，全面建成小康社会，实现全体人民的福祉。

第二，不同的“治理”：作为道德榜样的执政党。“政治制度创造了人们特有的组织、思想习惯和习俗。人民的素质大部分是由他们怎么解决问题，怎样应付随之而来的冲突以及怎样引导利用政治制度谋求优势和统治的诱惑来界定的。政治体制作为一组正在从事的实际的和热衷参与的活动，界定了人民的政治生活方式。”[8](P152-153)执政党能否担负起道德榜样作用，直接关乎执政合法性。

良好的道德形象本应为无产阶级政党的“题中应有之义”。但是，其一，腐败现象和“四风”现象[9]对执政党道德形象的树立，以及道德榜样作用的发挥造成极大的损害。既要坚守“执政党的道德宣示和行动的高标准”，即“廉洁自律准则”，同时要秉持“管党治党的尺子和党员的行为底线”，即“党纪处分条例”[10]。其二，在“已经形成了三大利益集团”[11]，或者说至少有形成三大利益集团危险的时刻，执政党需要恪守全心全意为人民服务的执政宗旨，破解利益集团。应然层面，精英应该充当道德引领者的作用，在现有利益结构之下产生的“精英”大多尚不能发挥此等作用。一个社会的生活水平应该看普通民众，道德水准则应该观察精英阶层。非良性滋生的利益集团不能引领道德前行。因此，建立公正性、合理性、开放性的现代社会结构成为执政党发挥道德榜样作用的必然选择。

四、协商治理的政治发展功能：基本语境与基本原则

从具有中国特色的治理目标和归宿而言，当代中国协商治理的过程就是逐渐走向“自由人的联合体”的过程。马克思主义经典作家所设想的作为过渡时期国家的无产阶级专政“不过是达到消灭一切阶级和进入无阶级社会的过渡”。无产阶级专政建立起来之后，法权体系是不断趋于消解的。但是，在向社会主义更为高级阶段发展的过程之中，当代中国还需要将民主、自由等作为自身的基本表现形式，而对于发端于资本主义结构体系中的“民主”“自由”，当代中国担负着借鉴与超越的双重任务。落脚于本文的主旨，我们可以看出，当代中国协商治理是对西方公共治理理论与实践的借鉴，更是超越。由于作为治理价值支撑的新自由主义*笔者以对国家干预的立场为着眼点，对新自由主义从学术意义上与政策及意识形态意义上做出界分，强调指出，新自由主义政策在非西方世界扩张具有资本主义意识形态实质。治理本质是新自由主义对国家行为方式的全新阐释。参见魏崇辉：《新自由主义之基本理解、承载典型及其传播中的大众传媒功能》，《经济问题探索》2012年第12期。不仅仅谋求在西方国家内部建立治理体系，更试图将该体系推延到全球范围，因此，愈发凸显了“超越”在当代中国协商治理中的意义与价值。除了价值理性层面对西方治理理论之意识形态性的理性分析，根本上，“超越”更需要有对当代中国协商治理之基本语境与基本原则的科学把握。

第一，当代中国协商治理是社会主义民主政治发展的过程。马克思主义认为，人的发展可以基于生产力和生产关系分为三个阶段，分别为：“人的依赖性”阶段、“以物的依赖性为基础的人的独立性”阶段以及“人的自由而全面发展”阶段。社会主义国家，包括其中的协商治理，是以实现人的自由而全面发展为根本诉求。

社会主义政府要人民当家做主，社会主义国家是“社会共和国”。“社会”“共和国”内含有“治理”的内容。马克思高度称赞巴黎公社这种组织形式，“公社的伟大社会措施就是它本身的存在和工作。它所采取的各项具体措施，只能显示出走向属于人民、由人民掌权的政府的趋势。”[12](P64)列宁指出，无产阶级专政“是从国家到非国家的过渡，就是说，‘已经不是原来意义上的国家’”[13](P161)，而是逐渐消亡的国家。作为“半国家”形式，苏维埃是新型的国家机构，它能够把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来[14](P295-296)。

第二，当代中国协商治理的基本原则是无产阶级专政。无产阶级专政为人的自由而全面发展提供了现实可能性。由于国家的发展是一个渐进的过程，马克思主义经典作家认为，通向共产主义过渡时期的国家形态是无产阶级专政。从资本主义的财产私有向共产主义的财产公有过渡“第一个基本条件是通过民主的国家制度达到无产阶级的政治解放”[15](P379)。

马克思指出，共产主义是“以每一个个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”[16](P683)。马克思所谓的“人的解放”是超越了政治解放，克服了市民社会的内在矛盾，使人从所有的异化关系下解放出来，从而成为自由的、全面发展的个人，这必然是一个客观历史过程。人类解放是一个历史活动，受到社会历史条件的制约，其间必然经历着社会发展的不同阶段，充满着人类自身为赢得全面而自由的发展所进行的社会实践活动，充满着为了实现人类社会自身的完善所进行的从政治统治到国家管理再到社会治理的文明演进过程。无产阶级专政是无产阶级统治与无产阶级民主的统一。在马克思那里，民主共和国、普选权、代议制等并不等同于资产阶级民主，完全可以纳入无产阶级民主的范畴[17](P116-146)。

五、公共治理理论适用性与当代中国协商治理：理论与实践的良性互动

统括起来，对公共治理理论适用性的过程意义的分析可以分解为“治理何以可能”与“治理以何可能”[18]。其一，治理何以可能？——公共治理理论适用性的过程意义。就后发国家、特别是后发社会主义国家的当代中国而言，与崛起相伴相生的是制度体系与话语体系的重构。这关乎如何理性对待西方国家先进理论与实践的问题。而在围绕需要学习达成基本共识之后，迫切需要做到的是形成对学习的旨趣与路径的科学认知。对于公共治理理论在当代中国的适用性，有学者曾经指出，“没有政府的治理”虽然在传统中国存有一定的痕迹，但并不具备政治性。传统中国是分工共治而非竞争替代。故此，公共治理理论并不适用于中国[19]。本文以为，公共治理理论在中国的适用是过程意义上的，透过适用过程推动理论与实践的发展。这自然延伸出第二个问题。其二，治理以何可能？——过程意义体现在哪里？众所周知，在经历了市场失灵与政府失败之后，西方发达国家突出了对治理的强调和推崇。但是，当代中国市场所存在的问题，准确地说主要不是失灵的问题，而是缺乏公正运行的基本机制与体制的问题。政府也并非失败，而是没有确立基本的行为规范[20]。我们谈论公共治理理论适用性所面对压力主要有：现代制度建设的压力；有效治理本身所需要的制度建设的压力；预防治理“过度”所带来负面效应的压力[18]。概言之，公共治理理论适用性过程意义可以集中概括为推进现代国家建构与中国协商治理。在距离真正意义上的现代化尚有距离，未曾体悟到现代化所带来的成果的时刻却需要同时面对“前现代”与“后现代”，是当代中国形成中的协商治理所面临的基本处境。这不是拒斥现代化价值诉求的借口，更不是脱离中国实际夸夸其谈的理由。对照理论找不足、批判理论防陷阱、检视理论寻方法是协商治理研究的基本思路。严谨的学术研究应以促进理论与实践的有效互动为旨归。推动中国协商治理理论与实践的有效互动，是笔者近年来对公共治理理论适用性与中国协商治理研究的主旨目标。

故此，将西方话语盲目意识形态化，动辄以斗争的角度看待西方的先进公共治理理论及其实践是不可取的。对包括公共治理理论在内的西方先进社会管理思想进行学习吸收是必要的。而实现这一点，必须要实现西方话语的中国化。“一方面我们缺乏甚至是起码的规范，致使许多所谓研究长期原地踏步乃至后退；另一方面，在建立这种学科规范的过程中又要提防食‘洋’不化、生搬硬套，还要抑制来自西方的假科学之名的文化霸权。”[21]有学者将“治理理论本土化遭遇的难题”主要归结为“国家责任的必要性、主体人格的特质以及话语体系的冲突”，要实现本土化，治理理论必须调试“公民”概念，阐释好“中国人”和“人民”的基本内涵，基于中国实际解读“党内民主”“增量民主”“干部公选”“压力型体制”“依法抗争”“政策主导型改革”等[22]。当代中国协商治理依循的逻辑是，党领导下多元主体和谐共进中的共同治理。公共治理理论的多元主体之间是竞争替代的关系，中国的协商治理是对公共治理理论的借鉴与超越。公共治理理论当代中国的适用性体现在借由这一过程对照理论找不足、批判理论防陷阱、检视理论寻方法。当代中国的协商治理是对包括公共治理理论在内的西方先进理论及其实践,以及中国传统统治理论及其实践的借鉴与超越，是马克思主义国家理论与实践的当代展示。协商治理较为突出的问题有：权威的流失、共识的不足、机制的欠缺、保障的乏力。推动社会主义协商治理，需要为中国政治“新常态”增添严格的官员责任追究制的内容，使得广大人民，尤其是直接领导与负责协商治理的基层政府形成中国协商治理基本要义理解的共识，“敬畏民意”绝不能仅仅成为一句口号。在基层政府评价体系中可以统括协商治理制度创新的内容，要鼓励贴合地方实际的协商治理形式，弱势群体最基本的权利必须得到依法保护[18]。这体现了本文对公共治理理论适用性与当代中国协商治理研究的一贯方向，即努力促成理论与实践的良性互动。